胡建淼

黨的十八屆四中全會(huì)將豐富和創(chuàng)新中國(guó)特色的社會(huì)主義法治理論，全面推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)，在中國(guó)的法治史上將起到里程碑的作用。

法治建設(shè)經(jīng)歷兩大飛躍

依法治國(guó)這一概念在1997年黨的十五大時(shí)被確立為治國(guó)理政的基本方略。 黨關(guān)于法治的理論和建設(shè)，經(jīng)歷了從法制到法治，從法治到全面法治的兩大飛躍。

首先是法制階段。1949年中華人民共和國(guó)的成立，為發(fā)展人民民主、建設(shè)法制國(guó)家，創(chuàng)造了前所未有的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)條件?！拔逅摹睉椃ǖ闹贫ǎ瑯?biāo)志了中國(guó)第一個(gè)法制建設(shè)高潮。但從1957年開始，中國(guó)的民主與法制進(jìn)入低谷。

1978年以十一屆三中全會(huì)為標(biāo)志，中國(guó)撥亂反正，實(shí)行改革開放，明確提出發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制，確立了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的基本方針，中國(guó)社會(huì)主義法制得到恢復(fù)并不斷健全。

2011年3月，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，表明中國(guó)社會(huì)主義的法制目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。

法治階段開始于黨的十五大。1997年黨的十五大把依法治國(guó)確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政的基本方略，把建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家確立為治國(guó)理政的建設(shè)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了從法制向法治的歷史性轉(zhuǎn)變，中國(guó)特色的社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)入到一個(gè)新階段。

從2002年黨的十六大開始，我們走向全面法治階段。

2002年黨的十六大明確提出發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，并提出推進(jìn)依法行政。2004年十六屆四中全會(huì)繼而確立了黨的“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”三大執(zhí)政原則，為推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家指明了方向。中國(guó)的“法治建設(shè)”內(nèi)涵開始不斷豐富。

2007年黨的十七大提出了全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的新要求。

2012年黨的十八大以來，特別是三中全會(huì)，黨中央提出并確立了法治中國(guó)建設(shè)的新目標(biāo)。圍繞這一目標(biāo)，確立“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的新路徑，提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新十六字方針，特別是強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)“首先是依憲治國(guó)”，依法執(zhí)政“關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”。

黨關(guān)于法治建設(shè)的理論從單純的依法治國(guó)，擴(kuò)展到依法行政、依法執(zhí)政，在法治目標(biāo)上，從法治國(guó)家擴(kuò)大到法治政府和法治社會(huì)。我們從國(guó)家法治擴(kuò)展到政府法治、社會(huì)法治和政黨法治，從而表明中國(guó)的法治理論和法治實(shí)踐走向全面法治。四中全會(huì)必將推動(dòng)全面法治理論走向更加成熟，切實(shí)推進(jìn)全面法治建設(shè)。

法治就是“石頭剪刀布”

法治是公正的規(guī)則之治。法治不能消滅犯罪，但它讓罪犯得到應(yīng)有的處罰；法治無法杜絕糾紛，但它為解決糾紛提供了規(guī)則和程序；法治無法消滅社會(huì)怨氣，但它可以使社會(huì)怨氣減低到最低程度。

法治與法制的區(qū)別在于：法制重點(diǎn)講法律制度建設(shè)，主要落在立法環(huán)節(jié)上，而法治不僅指法律制度建設(shè)，更是指法律的實(shí)施和法律的遵守，不僅包括立法環(huán)節(jié)，還包括執(zhí)法、司法和守法環(huán)節(jié)。

其次關(guān)于法的功能認(rèn)識(shí)上，在法制階段，人們對(duì)法的認(rèn)識(shí)主要停留在“專政工具”的層次上，將法僅僅看成是一種對(duì)階級(jí)敵人進(jìn)行專政的工具。而到了法治階段，人們對(duì)法的功能認(rèn)識(shí)擴(kuò)大至社會(huì)公平正義的層面，公正是法治的標(biāo)準(zhǔn)、法治的價(jià)值、法治的狀態(tài)，法是公正的載體。

從法制到法治，是中國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的第一個(gè)飛躍。它表明黨對(duì)法的認(rèn)識(shí)達(dá)到了一個(gè)新高度。

此外，我們講了那么多年的法治，但對(duì)法治還是沒有講透。中國(guó)現(xiàn)在幾乎人人高喊法治，但并非人人理解法治。有人將對(duì)違法者處罰、對(duì)犯罪者判刑看作法治，這是非常狹隘的。有個(gè)別人甚至還將一些人治做法誤認(rèn)為法治并貼上法治標(biāo)簽，這是讓人擔(dān)憂的。

法治是個(gè)綜合的概念，從柏拉圖的法律統(tǒng)治到亞里士多德的良法之治，從孟德斯鳩的分權(quán)之治，到哈耶克的預(yù)設(shè)規(guī)則之治……中國(guó)學(xué)者們對(duì)法治亦有各種各樣的定義。但我想說，法治就是“石頭剪刀布”。

我有一個(gè)四歲半的女兒，每天晚上陪我看中央電視臺(tái)的新聞聯(lián)播。晚上7點(diǎn)半新聞聯(lián)播結(jié)束后我們要她睡覺，她就是不睡，還想看“熊出沒”。沒有辦法，我就與她做“石頭剪刀布”的游戲，說好輸者聽贏者的。每次她贏了就算數(shù)，可以再看一會(huì)兒童片電視。但她輸了，她就不算數(shù)，要求重新進(jìn)行“石頭剪刀布”游戲。我發(fā)現(xiàn)，我女兒就不夠法治。

所以，從某種意義上說，法治就是“石頭剪刀布”。你看，第一，它事先有公正的規(guī)則，即“石頭剪刀布”，這一規(guī)則不偏私任何一方；第二，不同的主體發(fā)生利益碰撞，不是通過暴力而是通過規(guī)則解決；第三，通過這一規(guī)則所發(fā)生的結(jié)果，無論對(duì)你有利或者不利，你都必須服從。一個(gè)國(guó)家能夠做到這三點(diǎn)，就夠法治了。

法治是公正的規(guī)則之治。法治不能消滅犯罪，但它讓罪犯得到應(yīng)有的處罰；法治無法杜絕糾紛，但它為解決糾紛提供了規(guī)則和程序；法治無法消滅社會(huì)怨氣，但它可以使社會(huì)怨氣減低到最低程度。

法治中國(guó)是法治國(guó)家的升級(jí)版

三中全會(huì)《決定》的第九部分“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”，是對(duì)中國(guó)堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路、實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)建設(shè)的總部署。時(shí)間間隔不到一年的四中全會(huì)專門研究和布置依法治國(guó)，是對(duì)三中全會(huì)改革決定中關(guān)于“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”任務(wù)的具體落實(shí)和深化，非常及時(shí)非常必要。

四中全會(huì)研究全面推進(jìn)依法治國(guó)的問題，并圍繞這一主題作出專門的決定。

這是自1997年黨的十五大將依法治國(guó)確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民的治國(guó)理政基本方略以來的第一次，自1978年十一屆三中全會(huì)確立加強(qiáng)社會(huì)主義法制以來的第一次，自1949年建國(guó)以來的第一次，自1921年建黨以來的第一次。

以往黨的全會(huì)大多圍繞農(nóng)業(yè)、工業(yè)、科技、國(guó)防或黨的執(zhí)政能力建設(shè)等主題進(jìn)行，這次以研究全面推進(jìn)依法治國(guó)問題為主題，并且作出專門的決議，這在黨的歷史上確實(shí)是第一次。

這樣做順應(yīng)了黨心、民心，順應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要。

三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》是我們黨關(guān)于包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)在內(nèi)的全面深化改革的總綱領(lǐng)，是吹響中國(guó)全面深化改革的總號(hào)角。

三中全會(huì)《決定》的第九部分“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”，是對(duì)中國(guó)堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路、實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)建設(shè)的總部署。時(shí)間間隔不到一年的四中全會(huì)專門研究和布置依法治國(guó)，是對(duì)三中全會(huì)改革決定中關(guān)于“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”任務(wù)的具體落實(shí)和深化，非常及時(shí)非常必要。

我相信，這次全會(huì)將豐富和創(chuàng)新中國(guó)特色的社會(huì)主義法治理論，全面推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)，在中國(guó)的法治史上將起到里程碑的作用。

自黨的十五大確立“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”這一黨領(lǐng)導(dǎo)人民的治國(guó)理政基本方略以來，一直是提法治國(guó)家，沒有提法治中國(guó)。自從習(xí)近平于2013年提出“平安中國(guó)、法治中國(guó)”建設(shè)以后，三中全會(huì)將“法治中國(guó)”這一概念寫入《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。法治中國(guó)是法治國(guó)家的升級(jí)版。

升級(jí)表現(xiàn)在哪里？我認(rèn)為：一是中國(guó)化。法治中國(guó)已定位于中國(guó)，它是世界的法治共性與中國(guó)具體國(guó)情相結(jié)合的產(chǎn)物，是指在中國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。

二是綜合化。法治中國(guó)建設(shè)是堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的綜合工程，并且包括了科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法在內(nèi)的全過程。

只有法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)共同建成了，我們才能說法治中國(guó)實(shí)現(xiàn)了。法治中國(guó)顯然是由我們黨確定的包含更高要求的法治建設(shè)目標(biāo)。

我在多種場(chǎng)合都提出過這樣一個(gè)觀點(diǎn)：國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于法治化。

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是三中全會(huì)確定的中國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的主要內(nèi)容和主要落腳點(diǎn)。這一全新政治理念的提出，極大地豐富、完善和發(fā)展了中國(guó)特色社會(huì)主義制度目標(biāo)的內(nèi)涵和要求。

國(guó)家治理現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)包含國(guó)家治理的民主化、科學(xué)化、文明化和法治化。民主化在于解決人民性，科學(xué)化在于解決客觀性，文明化在于解決人性，法治化在于解決公正性。而在這“四化”中，關(guān)鍵在于法治化，因?yàn)椋瑳]有法治的民主是混亂的民主，沒有法治環(huán)境不可能有科學(xué)決策，法治是對(duì)人權(quán)的尊重和保護(hù)，讓社會(huì)走向真善美。

法治中國(guó)的特色取決于中國(guó)國(guó)情

“堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義的法治道路”是一句常見表述。法治中國(guó)的特色取決于中國(guó)國(guó)情。

我以為，中國(guó)最為集中的特色在于三點(diǎn)：一是黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)實(shí)行共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和民主協(xié)商制度，共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨。這就決定了西方許多制度無法移植中國(guó)；二是人口大國(guó)。中國(guó)在并不太大的土地上養(yǎng)活著世界20%的人口，是世界上人口負(fù)擔(dān)最重的國(guó)家；三是差異大國(guó)。我們雖然并非領(lǐng)土最大，但在同類大國(guó)中是差異最大的國(guó)家。俄羅斯、加拿大和美國(guó)的國(guó)內(nèi)差異遠(yuǎn)不如中國(guó)大。這些國(guó)情上的特色，決定了中國(guó)社會(huì)主義法治道路的特色。

第一，中國(guó)的法治是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家、政府、社會(huì)一體協(xié)同，人民群眾廣泛參與下推進(jìn)的。我們黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。中國(guó)的法治建設(shè)既有自下而上的需求，更有自上而下的發(fā)動(dòng)和組織，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下全民參與和推進(jìn)的偉大的系統(tǒng)工程。這就決定了在中國(guó)實(shí)現(xiàn)法治，依法治國(guó)、依法行政的關(guān)鍵在于黨是否能夠堅(jiān)持依法執(zhí)政。

第二，中國(guó)有悠久的歷史文明，但只有不長(zhǎng)的現(xiàn)代法治史。中國(guó)的法治是在短期內(nèi)速成的，不免帶有粗糙性。舊中國(guó)沒有真正的法治，新中國(guó)以五四憲法為標(biāo)志的現(xiàn)代法治好景不長(zhǎng)，只是曇花一現(xiàn)。自1978年十一屆三中全會(huì)撥亂反正，堅(jiān)持社會(huì)主義民主與法制以來，中國(guó)有幸走過了35年的法治歷程，取得了偉大成效，但仍然具有很大差距。

第三，中國(guó)在13億多人口中搞法治，這會(huì)比在一個(gè)發(fā)達(dá)的歐洲小國(guó)實(shí)現(xiàn)法治難得多。在眾多的人口中推行法治自然要付出更大的成本，提高全民的法治素養(yǎng)是建設(shè)法治中國(guó)的關(guān)鍵。全民守法、人人信仰法治是實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)的基礎(chǔ)和必要條件。從這一意義上說，法治社會(huì)是法治國(guó)家和法治政府的基礎(chǔ)。

第四，中國(guó)在差異頗大的960萬平方公里上搞法治。有人說，中國(guó)有的地方像紐約，有的地方像歐洲，有的地方像非洲，這樣說不是沒有道理。國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、文化、觀念上的差異決定了在中國(guó)推進(jìn)法治不能“一刀切”。即便某一天我們宣布中國(guó)實(shí)現(xiàn)了法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)，中國(guó)也不可能全國(guó)同步進(jìn)入這一狀態(tài)，必然會(huì)有差異。

（作者系國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部主任）