江依妮

（廣東行政學院省情研究中心，廣州510053）

當前，我國國民收入分配不公平的特征已經(jīng)越來越明顯。從一定意義上說，這表明財政作為國民收入分配的主要手段，并未有效發(fā)揮其調(diào)節(jié)財政收支活動、滿足人們公共需要、實現(xiàn)公平分配的作用。財政收入分配職能的弱化，與我國當前的財政與行政管理體制改革不到位，“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化”的現(xiàn)象不無關(guān)系，可以說，部門財力切割與固化嚴重，大大削弱了財政的分配職能。

一、我國財政收入分配職能弱化的表現(xiàn)

美國財政學家馬斯格雷夫指出，收入分配是財政的三大職能之一。財政的收入分配職能是指財政通過收入再分配來調(diào)節(jié)初次分配形成的收入分配差異，促進社會公正、公平，維護社會穩(wěn)定。[1]財政調(diào)節(jié)收入分配的主要手段和方式有兩種，一是稅收調(diào)節(jié)，其中直接稅起主要作用，例如個人所得稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅等；二是通過財政支出，為民眾提供政府救濟、扶貧、補貼、社會保障、實施義務教育、醫(yī)療等等。財政的收入分配應當在“維護公正、兼顧均平”的大原則下，使前者主要發(fā)揮收入分配中“高端調(diào)低”的功能，而后者則主要發(fā)揮“低端托底”的功能，從而抑制、縮小收入懸殊。[2]

一直以來，我國政府都在強調(diào)保障民生、強調(diào)收入分配改革，力圖通過合理調(diào)整財政支出的水平和結(jié)構(gòu)，將更多的財力投入到公用領(lǐng)域，促進基本公共服務的均衡供給。然而，盡管我國經(jīng)濟發(fā)展快速，財政收入增長迅猛，但是居民收入在國民收入分配中的比重下降、收入差距擴大、公共服務不足等問題仍然比較嚴重。當前我國國民收入分配格局呈現(xiàn)出政府與居民之間以及居民與居民之間的收入分配不公平的現(xiàn)象。這表明，我國財政調(diào)節(jié)收入分配的職能弱化，沒有很好地發(fā)揮其應有作用。

（一）國民收入分配向政府傾斜

很多學者指出，中國當前各種主要的經(jīng)濟和社會問題究其根源就是政府占據(jù)了大量的社會財富，“國進民退”。[3]無論從我國國民收入的最終分配結(jié)果看，還是從再分配的過程來看，國民收入分配存在向政府傾斜的現(xiàn)象。[4]近十年來，中國財政收入的增長率遠超經(jīng)濟增長率（如圖1所示）。2005年以來（2009年除外），全國財政收入的增長率一直以接近或超出20%的速度增長，而GDP增速則維持在10%左右。此外，國家財政收入的增長速度更是遠遠高于城鄉(xiāng)居民的收入增長速度。毋庸置疑，在我國，政府是社會財富的主要獲益者。政府主要通過三種方式占有社會資源：一是通過稅收、收費和通貨膨脹等形式向社會汲取財富；二是政府通過國有企業(yè)獲取利潤分紅；三是政府開發(fā)國有資源獲取收益。最明顯的例子是政府通過土地財政獲取稅收和非稅收入，以經(jīng)濟較低迷的2009年為例，我國土地出讓金1.5萬億元，比2008年增加140%，約占當年GDP的4.47%。政府通過這些方式，維持了財政收入的長期高速增長。

（二）公共服務供給不足且不均

向公民提供大致均等的基本公共服務是實現(xiàn)財政收入分配職能的重要手段之一。然而，有研究發(fā)現(xiàn)，長期以來我國政府財政收入占國民可支配收入的比重持續(xù)上升，再分配環(huán)節(jié)中社會福利支出占國民可支配收入的比重卻在下降。[5]不少學者也指出，當前我國正面臨著公共需求全面快速增長與公共服務不到位、公共產(chǎn)品嚴重短缺的突出矛盾，主要表現(xiàn)在就業(yè)、公共醫(yī)療、義務教育、社會保障、公共安全和環(huán)境保護六個方面。[6]同時，由于區(qū)域發(fā)展不平衡以及戶籍制度的福利限制，使得我國公共服務的供給不平等問題也十分緊迫。

（三）居民收入差距仍在擴大

長期以來，我國的財政收入分配職能未能有效緩和城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和行業(yè)之間收入差距擴大的問題。2011年中國社會科學院發(fā)布的《農(nóng)村經(jīng)濟綠皮書》指出，土地制度和戶籍制度的缺陷難以克服，城鄉(xiāng)管理體制之間尚存巨大鴻溝，以致城鄉(xiāng)居民收入差距仍在擴大，收入差距達3.23比1。國家統(tǒng)計局2006年的一次調(diào)查顯示，占中國人口10%的最富有人群掌握著國家50%的財富，而占人口10%的最貧困人口只擁有國家1.4%的財富。[7]在樓價高漲的10年間，居民間的收入差距更是與房子密切掛鉤。日前，人民日報有文章犀利地指出“辛苦幾十年不如單位一套房”。[8]

二、財政的國民收入分配職能弱化之原因剖析

我國財政國民收入分配職能弱化這一問題的產(chǎn)生有著深刻的制度性原因。在決策與執(zhí)行不分的行政運行機制下，政府部門利益的膨脹，使得橫向上部門肢解政府權(quán)力，形成財力割據(jù)與固化，并引發(fā)縱向上的財權(quán)上收，地方政府財政自主性喪失，公共服務能力不足，最終導致財政的國民收入分配職能難以有效實現(xiàn)。

（一）“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化”，形成部門財力切割與固化

我國的政府部門設置脫胎于計劃經(jīng)濟時期“條塊分割”的行政管理體制，一直以來條條管理不斷加強，形成了部門分立、各個部門從中央到地方自成體系的條條格局，部門中心主義被強化，這是部門利益產(chǎn)生的體制根源。[9]我國政府權(quán)力配置部門化的問題十分嚴重，長期以來，政府部門掌握了大量的行政審批權(quán)，而官僚個體和組織都是有自身利益的“理性經(jīng)濟人”，[10]一些政府部門利用這些權(quán)力為本部門謀取利益，瓜分財政資源為本部門所用，并通過“條條”管理傳遞下去。當前，我國政府部門利益的固化與膨脹已經(jīng)十分突出，嚴重影響到財政分配職能的有效實施，導致政府部門之間爭利、部門利益固化，弱化了財政宏觀調(diào)控力。

1.政府權(quán)力部門化，財政分配權(quán)被部門肢解。在“條塊分割”體制下，各部門都擁有各自領(lǐng)域的行政審批權(quán)，而這些審批權(quán)事實上意味著財政分配的權(quán)力?，F(xiàn)在除土地出讓審批、設立外商投資企業(yè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃等少數(shù)事項外，其它事項幾乎都是由各個部門管理。[11]部門可以直接利用其掌握的某種具體行政權(quán)力來獲取部門利益，并不斷進行權(quán)力擴張。中央的大多數(shù)部門都有財政資金“二次分配”權(quán)，部門各自為政，條塊分割，致使“跑部錢進”空間大，財政職能在事實上被各個部門肢解。[12]這也導致了財政分配的碎片化和小型化，形成財政資金的“撒胡椒面”。部門對財政分配權(quán)的分割必然會造成財政宏觀調(diào)控能力的減弱，形成“強部門”“弱政府”的局面，其后果就是財政分配的低效益、人情化及腐敗的滋生。

2.部門利益法定化。中央部門廣泛存在借法律規(guī)章來鞏固、謀取部門利益的現(xiàn)象。目前，我國人大立法機關(guān)的法律監(jiān)督約束作用十分有限，人大常委會審議的法律草案有75%—85%由政府部門起草。有些政府部門利用政策資源優(yōu)勢，在制定有關(guān)法律草案時，千方百計為部門爭權(quán)力、爭利益，借法律來鞏固部門利益，獲取法律執(zhí)行權(quán)，進而獲得相應的機構(gòu)設置權(quán)和財權(quán)。[13]常見的做法一是以立法形式，增設政府部門內(nèi)的機構(gòu)與人員編制，擴大財政供養(yǎng)人口；二是以法規(guī)形式設立收費。我國省及以下各級政府及其所屬部門，都在制定收費政策上有一定的自由裁量權(quán)；三是通過立法設立不當處罰。部門利益法定化的后果就是部門利益的觸角不斷向社會延伸，與公民爭奪社會資源。

3.預算管理碎片化，部門利益難以監(jiān)控。到目前為止，我國一直沒有建立一個科學有效的預算體制，以規(guī)范中央與地方政府之間以及政府各個部門之間的資金管理權(quán)限。一方面，在計劃經(jīng)濟時期形成的預算分配權(quán)“碎片化”的格局仍然存在，預算編制的塊狀化、部門分割、交叉重復，以及預算審核的形式化、隨意性問題突出。[14]另一方面，我國人大代表的職業(yè)化程度不高、會議時間短，人大的預算審核往往徒具形式，難以起到實質(zhì)性的監(jiān)督作用。而且我國名義上引進“零基預算”，但在實質(zhì)運作上仍是按“基數(shù)預算”進行，即在上年預算基數(shù)基礎上逐年上調(diào)。因此，在部門利益法定化的情況下，我國很多的有關(guān)財政支出政策可以說是建立在對部門既得利益的確認上，導致財政開支剛性。[13]這使得部門利益得以保護和固化，部門利益對預算體系的控制實際形成。在預算體制碎片化的情況下，資金很難統(tǒng)籌安排，財政的分配權(quán)力被嚴重削弱。

（二）財力切割與固化強化了縱向集權(quán)，弱化了地方財政分配作用

部門利益固化意味著政府部門分割了財政分配權(quán)力，財政收入不斷向上集中，被掌握在各大部委手中，它們利用手中的資金審批權(quán)謀取更多的利益，往復循環(huán)、積重難返，縱向集權(quán)不斷加強，地方政府財政自主的空間越來越小。

1.中央對地方的集權(quán)加劇。中央政府部門主導決策權(quán)并肢解財政分配權(quán)的后果，就是地方政府財力被上收和“跑部錢進”現(xiàn)象的常態(tài)化。一方面當前分稅制下，地方政府財力日益削弱，部門利益的擴張更加劇對地方財力的上收和事權(quán)的下移，在許多政策制定上“中央請客地方買單”的現(xiàn)象大量存在；另一方面，各大部門都掌握著大量的資金分配權(quán)力，中央部門在保證自身利益的前提下進行資源分配，難以做到公平公正，從而造成政府間的財政分配不公平，進而在緩解地區(qū)之間的財力不平衡上也效果不佳。

2.政府對社會的集權(quán)加劇。地方財力空虛但職責繁雜，必然引發(fā)地方政府向社會伸出“攫取之手”：一是通過稅收、土地財政等方式汲取社會財富為己所用；二是 “吃飯財政”現(xiàn)象突出，而在保障民生、服務社會的職能上，不能合理發(fā)揮作用；三是過于重視發(fā)展經(jīng)濟增加財政收入，有時甚至直接干預市場。地方政府對社會的集權(quán)加劇，其財政的收入分配調(diào)節(jié)作用也被大大削弱。

（三）地方財政分配地位的弱化加大了國民收入分配不公問題

地方財政分配職能的弱化直接影響了整個國民收入分配的良性發(fā)展。在政府內(nèi)部，上下級政府間的財力分配不科學，政府間的財力均衡難以實現(xiàn)；在政府外部，地方政府不斷向社會掠奪財富，公共服務能力不足，難以發(fā)揮再分配的作用。

1.“跑部錢進”，轉(zhuǎn)移支付的均等化效果不足。在部門主導財政分配的橫向分權(quán)現(xiàn)狀下，轉(zhuǎn)移支付缺乏有效的整合機制，政出多門、條塊分割，往往造成重復立項與支持不足同在、投入不足與低效浪費并存。這樣的轉(zhuǎn)移支付缺乏制度上的公平性，能否獲得財政轉(zhuǎn)移某種程度上取決于“跑部錢進”的力度。地方“跑部錢進”的主要對象就是有審批權(quán)的中央部委，而“錢”就是各部門掌握的專項轉(zhuǎn)移支付資金。目前，我國專項轉(zhuǎn)移支付門類繁多，且資金的流向透明度不高，隨意性較大?！皶薜暮⒆佑心坛浴?，于是多跑的多給，少跑的少給，不跑的不給。地方政府常常通過付出一定的人力和財力，通過拉關(guān)系、建交情，以爭取中央部委的資金和項目。這也導致了“權(quán)力尋租”等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，而通過公平分配轉(zhuǎn)移支付來平衡地區(qū)財力差距的目標也更難實現(xiàn)。

2.基層政府公共服務能力弱化。目前，我國財力縱向集權(quán)的加強直接導致了基層政府入不敷出的財政困境。目前，各級政府之間事權(quán)劃分不清，必然會出現(xiàn)相互轉(zhuǎn)嫁責任的現(xiàn)象，上級政府由于擁有超然地位，有權(quán)決定它與下級政府的事權(quán)劃分，其結(jié)果就是事權(quán)的逐級下移?；鶎诱聶?quán)多而財權(quán)少，使得基層政府公共服務供給困境加劇，導致地方政府在教育、醫(yī)療、住房等領(lǐng)域的公共服務支出受限，調(diào)節(jié)本地居民收入再分配的職能也難以實施。

3.土地財政現(xiàn)象突出?！柏敊?quán)上移，事權(quán)下移”的背景下，地方政府缺乏可持續(xù)發(fā)展的財政汲取能力，絕大多數(shù)地方政府將增加財政收入的目光投向土地開發(fā)方面，導致土地價格不斷上漲，房價也不斷上漲，土地財政現(xiàn)象難以遏制?！蛾P(guān)于2010年中央和地方預算執(zhí)行情況的報告》顯示，2010年國有土地使用權(quán)出讓金額超過2.9萬億元，完成預算的213.2%（即超出預算113%），占政府基金收入的89%、全國財政收入的35%。土地財政在一定程度上緩解了地方政府的財力困難，但日益推高的地價和房價，也將國民收入分配公平、政府財政健康和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展引入了危機之中。

三、加強體制改革，充分發(fā)揮財政在國民收入分配中的作用

加強財政在國民收入分配中的地位和作用，必須深刻認識到我國目前的“部門利益”問題，著力改革決策與行政不分的行政體制和零碎化的財政分配方式，實現(xiàn)決策權(quán)回歸黨委、人大、政府三大決策機構(gòu)，執(zhí)行責任落實到行政執(zhí)行部門的目標。

（一）改革行政體制，政府決策與執(zhí)行分離

防止部門利益行為的關(guān)鍵是，政府決策與執(zhí)行分離，部門將行政審批權(quán)歸還于政府決策機構(gòu)。這樣將使得財政資金的分配權(quán)力集中，而各部門能更好地負責所在領(lǐng)域業(yè)務的執(zhí)行與監(jiān)管，不僅可以保證政府決策的質(zhì)量，而且有利于政策執(zhí)行效率的提高。

1.集中財政決策權(quán)。強調(diào)政府的決策主體地位，實現(xiàn)政府決策權(quán)力的科學集中。應當從三個方面入手，一是實現(xiàn)政府決策主體多元化和決策程序科學化，防止權(quán)力被部門肢解，組織社會聽證并強化各級人大的作用；二是建立政府決策信息體系，實現(xiàn)利益表達、利益整合、政策制定與監(jiān)督等程序的科學合理運作；三是轉(zhuǎn)變政府職能，合理縮小行政審批范圍，減少政府對市場和社會的直接干預。

2.部門行使執(zhí)行責任。各大部門應當明確其作為執(zhí)行機構(gòu)的權(quán)限與職責，要加強橫向集權(quán)。一是強化部門的專業(yè)技術(shù)指導權(quán)力，將其項目審批權(quán)、財政分配權(quán)向政府決策部門轉(zhuǎn)移，保留部門在這些項目審批和財政資源分配上的建議權(quán)而不是絕對的支配權(quán)；二是優(yōu)化工作流程，進行大部制改革，將一些相互關(guān)聯(lián)但分散在不同部門的工作，進行整合壓縮、集中資源，由一個組織負責運作。

（二）改革縱向財政體制，加強地方政府公共服務能力

改變當前縱向過于集權(quán)的局面，賦予地方政府更多的財政自主性，增強地方政府提供公共服務產(chǎn)品和服務的能力。這就要合理劃分中央與地方的權(quán)限與職責。

1.加強中央權(quán)威性，擴大地方財政自主權(quán)。中央對地方的權(quán)威，通過立法、財政、行政權(quán)威體現(xiàn)。中央政府權(quán)力必須相對集中，要確保中央政府政令暢通，破除部門利益的割據(jù)與固化。與此同時，應在保證中央政府宏觀調(diào)控的前提下，更多賦予地方必要的財政權(quán)力，使其能夠依據(jù)法律、法規(guī)和宏觀政策，自主決定本地區(qū)事務，形成中央政府有權(quán)威、地方政府高效有活力的格局。

2.科學界定中央與地方政府事權(quán)。目前，制約基層政府公共服務能力的主要問題是財力不足與事權(quán)過多。因此要合理界定各級政府事權(quán)，使地方政府能夠有效提供滿足當?shù)鼐用裥枨蟮幕竟卜?。同時，通過法律形式規(guī)范中央與地方政府的事權(quán)，以消除政府職能中的“錯位”、“越位”和“缺位”現(xiàn)象。

3.合理運用轉(zhuǎn)移支付手段。這是消除財政分配中“跑部錢進”現(xiàn)象，減少轉(zhuǎn)移支付不透明性、主觀性和隨意性的重要措施之一。一要規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的形式，降低專項轉(zhuǎn)移支付的比重，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重；二要建立科學的量化指標體系和客觀標準，提高因素法在轉(zhuǎn)移支付規(guī)模中的比重，按照支出責任與實際財力相統(tǒng)一的原則撥付資金；三要加強支付資金使用情況的監(jiān)督與檢查，以避免挪用與浪費。

（三）創(chuàng)新財政分配方式，破解部門財力固化

要完善政府的財政分配職能，在改革行政管理體制的同時，必須從財政管理體制入手，通過競爭性財力分配、零基預算與績效預算，解決部門替代政府分配資源、固化自身財政利益的問題。

1.在中央層級實施競爭性財力分配。應當倡導在中央層級實施競爭性財力分配，這種分配方式將財政資金的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互分離，能夠有效解決以往資金分配工作中存在的職責不清、財力分散、監(jiān)管困難等諸多難題。競爭性分配方式以公平公開公正為原則，引入專家評審機制，在媒體和監(jiān)控部門等第三方的監(jiān)督下，對資金申請者進行評審，由資金申請單位提供更充分、更有說服力的申請理由。這種財政分配方式，能夠有效地集中財力辦大事，也有利于調(diào)動地方政府積極性，并能使資金分配和運用更加科學合理。

2.繼續(xù)推進零基預算改革，打破部門財力割據(jù)。零基預算的核心是打破基數(shù)加增長的預算編制方法，預算項目及其金額的確定不受以往年度“既成事實”的限制，每個項目及金額都被當作一項備選方案，系統(tǒng)地進行“成本-效益”分析和評估。[15]這種預算方法能夠有效突破各大部門財力固化的難題。零基預算改革可通過五大步驟來實施：一是劃分和確定“預算單位”；二是編制本部門預算方案；三是進行“成本-收益”分析；四是審核分配資金；五是編制并執(zhí)行預算。

3.廣泛實施績效預算，建立績效問責機制。績效預算的核心理念是，根據(jù)項目的預期績效來分配預算資金，從而增強部門使用財政資金的責任性?？冃ьA算的特點是強調(diào)預算資金的使用“績效”和“責任性”，體現(xiàn)了“理財有規(guī)、用財有效”原則。[16]實施績效預算要求預算分配采用競爭性分配方式，并包含了零基預算的優(yōu)先排序技術(shù)，有助于打破部門利益分割，破解財政分配困局，盤活和節(jié)約大量的財政資金。此外，全過程的績效問責機制將促使政府部門提高工作效率，保障財政資金的有效使用。通過績效預算分配與監(jiān)督，化解部門財力割據(jù)，財政的收入分配職能才能有效實現(xiàn)。

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