張海水

（張海水：上海新世紀(jì)人力資源研究所 上海 200233責(zé)任編輯：張海新）

義務(wù)教育公平，是教育公平的重要組成部分，同時(shí)，因義務(wù)教育的公共產(chǎn)品屬性特點(diǎn)，義務(wù)教育公平最為民眾所關(guān)切，也成為解決我國教育公平的首要任務(wù)。因全國各省區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不一致、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理財(cái)權(quán)與事權(quán)重心更多的是在省級(jí)及以下政府部門等原因，我國省區(qū)之間義務(wù)教育公平的實(shí)踐與理論研究從某種程度上來看顯得較為復(fù)雜、可操作性差，甚至從某種程度上而言，顯得“不切實(shí)際”。這些困境，使得更多研究者將義務(wù)教育公平的實(shí)踐與研究轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化、財(cái)政體制、教育管理體制等相近或較為統(tǒng)一的省區(qū)內(nèi)部之間，特別是省內(nèi)縣際之間的義務(wù)教育公平。曾滿超等人在“我國義務(wù)教育資源利用及配置不均衡的研究”中也證明“生均支出的不平等主要是省內(nèi)不平等；省內(nèi)不平等主要是縣間不平等，縣內(nèi)城鄉(xiāng)差別所占分額較小”?！?〕義務(wù)教育公平包含軟件投入、硬件投入的公平，兩者均離不開教育經(jīng)費(fèi)，其要義與核心指標(biāo)是能反映政府投入傾向與力度的公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入，也即公共財(cái)政資源配置。公共財(cái)政資源配置包含配置的“量”與“質(zhì)”，其中“量”主要指生均投入值的多少，“質(zhì)”主要指生均投入值在城鄉(xiāng)之間、城市內(nèi)部地區(qū)之間、鄉(xiāng)村內(nèi)部地區(qū)之間的差異情況。廣東省是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的省份，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較不平衡的省份之一。田志磊、袁連生〔2〕曾以事業(yè)費(fèi)城鄉(xiāng)差異、初中生均事業(yè)費(fèi)城鄉(xiāng)差異、小學(xué)專任教師學(xué)歷城鄉(xiāng)差異、初中專任教師學(xué)歷城鄉(xiāng)差異等四個(gè)指標(biāo)來構(gòu)建城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平指數(shù)，并得出2007年廣東省在31個(gè)省區(qū)中排名倒數(shù)第一。為此，從公共財(cái)政資源配置的角度，對(duì)這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高且不平衡省份的初中教育情況進(jìn)行研究，就具有重要的政策意義與借鑒價(jià)值。本文選擇反映公共財(cái)政資源配置“量”與“質(zhì)”的指標(biāo)分別主要是生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值、區(qū)域內(nèi)生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值最高20%的平均值與最低20%的平均值之間的倍率；選擇的比較對(duì)象是全國平均水平與經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展水平相當(dāng)?shù)纳綎|、江蘇、浙江三省的情況。

一、廣東省初中公共財(cái)政資源配置量的進(jìn)展與問題

（一）廣東省初中公共財(cái)政資源配置量的進(jìn)展

1995-2010年間，廣東省城鄉(xiāng)合計(jì)初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值由800元〔3〕上升為5000元，增幅為5.0倍；其中城市由700元上升為8300元，增幅為8.3倍；鄉(xiāng)村由800元上升為3300元，增幅為3.3倍。

（二）廣東省初中公共財(cái)政資源配置量的問題

1.廣東省城市與鄉(xiāng)村生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值增速的嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，拉大了兩值之間的差距。如表1所示，1995-2010年間，城市生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值的增幅為8.3倍，遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)村的3.3倍，兩值之間的差值由1995年的相近拉大為2010年前者是后者的2.3倍。

表1 1995-2010年廣東省初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值變化情況 單位：千元

2.廣東省初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值增幅過低。1995-2010年間，廣東省初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值增幅為5.0倍，該值遠(yuǎn)低于全國平均 （10.8倍）、山東 （15.5倍）、 江蘇（15.8倍）、 浙江 （16.3倍）。

表2 1995-2010年全國及廣東、山東、江蘇、浙江四省初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值增幅情況

3.廣東省初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值處于較低水平。以2010年為例，廣東省初中生均教育支出值為4900元，低于全國平均水平 （6000元），更遠(yuǎn)低于山東 （6900元）、江蘇 （9800元）、浙江 （11500元）；其中鄉(xiāng)村初中生均教育支出值為3200元，遠(yuǎn)低于全國平均水平 （5300元）、山東 （6500元）、江蘇 （8600元）、 浙江（10700元）。 造成廣東省初中生均教育支出值在全國處于較低水平的主要原因是廣東省初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值在全國處于較低水平。2010年廣東省初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值為3700元，遠(yuǎn)低于全國平均水平 （5000元）、山東 （6100元）、江蘇 （8100元）、浙江 （8300元）；其中廣東省鄉(xiāng)村初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值為2600元，僅為全國平均水平 （4600元）的57%，是浙江 （7900元）的33%。

表3 2010年全國及廣東、山東、江蘇、浙江四省初中教育經(jīng)費(fèi)情況 單位：千元

二、廣東省初中公共財(cái)政資源均衡配置的進(jìn)展及問題

教育的公共財(cái)政資源均衡配置，涉及公共財(cái)政資源在城市內(nèi)部之間、鄉(xiāng)村內(nèi)部之間及城鄉(xiāng)之間教育的配置。

（一）廣東省公共財(cái)政資源均衡配置的進(jìn)展

1.全部初中學(xué)校之間。廣東省城鄉(xiāng)合計(jì)初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值最高20%縣的平均值與最低20%縣的平均值之間的倍率，由1995年的5.6倍上升為2010年的7.0倍；其中生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出值最高20%縣的平均值與最低20%縣的平均值之間的倍率由1995年的5.1倍上升為2010年的6.2倍。

表4 1995-2010年廣東省城鄉(xiāng)合計(jì)初中生均公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)均衡配置情況 單位：倍

2.城市初中學(xué)校之間。廣東省城市初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值最高20%的平均值與最低20%的平均值之間的倍率，在1995-2010年間波動(dòng)很大，其中2011年高達(dá)11倍，2010年回落到1995年的8.0倍左右水平；生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出值最高20%的平均值與最低20%的平均值之間的倍率由1995年的6.1倍上升為2010年的6.9倍。

表5 1995-2010年廣東省城市初中生均公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)均衡配置情況 單位：倍

3.鄉(xiāng)村初中學(xué)校之間。廣東省鄉(xiāng)村初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值最高20%的平均值與最低20%的平均值之間的倍率，在1995-2010年間出現(xiàn)較大波動(dòng)，其中2000年達(dá)到7.9倍，2010年回落到3.4倍；生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出值最高20%的平均值與最低20%的平均值之間的倍率由1995年的3.9倍下降為2010年的3.1倍。

表6 1995-2010年廣東省農(nóng)村初中生均公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)均衡配置情況 單位：倍

4.城市與鄉(xiāng)村初中學(xué)校之間。選擇的指標(biāo)是不同年份城市與鄉(xiāng)村初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值的平均值，并比較二者之間的倍率與差值。從表7可以看出：1995年，城市與鄉(xiāng)村的生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出幾乎一致；2005年，兩者之間的倍率高達(dá)2.8倍；2010年兩者之間的倍率為2.4倍，城市生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值高出鄉(xiāng)村預(yù)算支出3520元。

表7 1995-2010年間廣東省城市與鄉(xiāng)村生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值及比較 單位：千元

（二）公共財(cái)政資源均衡配置的問題

1995-2010年間，廣東省初中公共財(cái)政資源均衡配置取得了一定的成績，如農(nóng)村初中之間的生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出之間的差距縮小較為明顯等，但也存在如下主要問題：

1.廣東省城市初中之間生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值的均衡未取得進(jìn)展。1995年廣東省城市初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值最高20%的平均值與最低20%的平均值之間的倍率為7.9倍，2010年為8.0倍，未取得進(jìn)展。在此期間，全國該倍率縮小了0.2倍，江蘇縮小了0.3倍，浙江縮小了0.3倍。雖然山東該倍率上升了0.2倍，但屬于低倍率小幅上升，不同于廣東的高倍率小幅上升。

表8 1995年與2010年全國及廣東、山東、江蘇、浙江四省城市初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值均衡配置進(jìn)展情況 單位：倍

2.目前，廣東省初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值的均衡程度在全國處于較差水平。以2010年為例，廣東省城鄉(xiāng)初中合計(jì)、城市初中、鄉(xiāng)村初中的生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值最高20%的平均值與最低20%的平均值之間的倍率分別為7.0倍、8.0倍、3.4倍，相應(yīng)地高于全國平均、山東、江蘇、浙江。如廣東城市初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值最高20%的平均值與最低20%的平均值之間的倍率是8.0倍，而山東為3.2倍，浙江更低為2.1倍。

3.廣東省公共財(cái)政資源在城市初中與鄉(xiāng)村初中之間配置很不均衡。以2010年為例，廣東省城市初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值是鄉(xiāng)村的2.4倍，高于全國平均水平 （1.4倍）與其它三省 （山東省該倍率僅為1.1倍，即政府公共財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育投入在城市初中與鄉(xiāng)村初中之間相當(dāng)）；廣東省城市初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值高于鄉(xiāng)村3500元，該差值高于全國與其它三省城市初中與鄉(xiāng)村初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值之間的差值。

表9 2010年全國及廣東、山東、江蘇、浙江四省初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值均衡配置情況 單位：倍

表10 2010年全國及廣東、山東、江蘇、浙江四省城市與鄉(xiāng)村初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值比較情況 單位：千元

三、廣東省初中公共財(cái)政資源配置問題的對(duì)策思考

廣東省初中公共財(cái)政資源配置存在城市與鄉(xiāng)村政府公共財(cái)政資源配置量較低、配置量進(jìn)展較慢，且配置量在城市初中內(nèi)部之間、鄉(xiāng)村初中內(nèi)部之間及城鄉(xiāng)初中之間的不均衡程度較大，特別是城市初中內(nèi)部之間與城鄉(xiāng)初中之間不均衡程度有擴(kuò)大趨勢等問題。在此形勢下，本研究認(rèn)為廣東省可從如下幾點(diǎn)做出努力：

（一）適度擴(kuò)大教育總投入，特別是財(cái)政性教育投入，并重點(diǎn)向義務(wù)教育傾斜

盡管中央政府提出全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值 （GDP）的比例要達(dá)到4%且地方財(cái)政也要努力實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的要求，但考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已有的教育發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)總規(guī)模及非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比重較高等因素，部分教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)該比例可在4%以下。王蓉的研究也證實(shí)“關(guān)于 ‘4%政策目標(biāo)’，目前的核心問題是其落實(shí)機(jī)制，特別是促使各級(jí)政府共同加大教育投入的問題……，需要謹(jǐn)慎對(duì)待那些將此全國性目標(biāo)簡單地分解到各級(jí)地方政府的建議”。〔4〕從表11可以看出，廣東省與山東、江蘇、浙江等省的教育總投入占GDP的比重、地方財(cái)政性教育投入占GDP的比重均相當(dāng)。然而，結(jié)合表12可以看出，廣東省財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入義務(wù)教育的比重相對(duì)其他三省而言，處于偏低狀態(tài)?？紤]到其他三省現(xiàn)有義務(wù)教育，特別是初中教育中政府的投入量及均衡度較之廣東省要高，在此情形下，有必要適度擴(kuò)大廣東省的教育總投入占GDP的比重，特別是財(cái)政性教育總投入占GDP的比重，并重點(diǎn)投入經(jīng)費(fèi)薄弱的初中階段教育。

表11 2011年廣東、山東、江蘇、浙江四省教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重情況 單位：%

表12 2011年廣東、山東、江蘇、浙江四省義務(wù)教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政性教育總經(jīng)費(fèi)的比重情況

（二）本著首要保公共產(chǎn)品的基本供給原則，調(diào)整政府財(cái)政在義務(wù)教育與非義務(wù)教育之間的分配結(jié)構(gòu)

表13顯示：2010年廣東省地方本科生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出值為12300元，高于全國平均 （8900元）及其它三省的水平；生均財(cái)政預(yù)算教育支出值占生均教育總支出值的比例為57.2%，高出全國平均水平近6個(gè)百分點(diǎn)，也高于其它三省。2010年廣東省地方?？粕藏?cái)政預(yù)算教育支出值為11300元，高出全國平均水平5100元，也遠(yuǎn)高于其它三省水平；生均公共財(cái)政預(yù)算教育支值占生均教育總支值的比例為57.4%，高出全國平均近10個(gè)百分點(diǎn)，高出浙江近15個(gè)百分點(diǎn)?？梢钥闯觯瑥V東各級(jí)政府財(cái)政對(duì)高等教育的投入力度要高于全國平均與教育和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相當(dāng)?shù)纳綎|、江蘇、浙江等省份的水平。高等教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其教育成本應(yīng)本著誰受益誰承擔(dān)的原則進(jìn)行分擔(dān)，并采取多元方式籌款辦學(xué)。高等教育的受益體主要是個(gè)人、政府及企業(yè)，其中個(gè)人與企業(yè)受益占有一定比重，應(yīng)更多地承擔(dān)相應(yīng)的成本。與此同時(shí)，作為公共產(chǎn)品的義務(wù)教育“處于教育結(jié)構(gòu)中最基礎(chǔ)最薄弱的環(huán)節(jié)，是提升國民整體素質(zhì)的關(guān)鍵，具有巨大的社會(huì)效益，因此，在教育經(jīng)費(fèi)有限的情況下，應(yīng)不斷優(yōu)化教育資金的分配結(jié)構(gòu)，將財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)資源重點(diǎn)投向義務(wù)教育，從而保障廣大社會(huì)成員能夠享受到最基本的教育服務(wù)”?！?〕而對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的高等教育，政府對(duì)其有限投入應(yīng)置于優(yōu)先保讓義務(wù)教育財(cái)政基本充足、均衡供給之后。

表13 2010年廣東、山東、江蘇、浙江四省地方本科與地方?？粕С銮闆r 單位：千元

（三）加快政府財(cái)政體制與義務(wù)教育財(cái)政體制改革，強(qiáng)化政府財(cái)政統(tǒng)籌義務(wù)教育均衡發(fā)展的效益

“在 ‘分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理’的義務(wù)教育管理體制下，義務(wù)教育作為地方政府提供的地方公共物品，其城鄉(xiāng)差異直接取決于政府管理體制，尤其是政府財(cái)政體制。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異短期內(nèi)難以大幅度縮小的情況下，縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展差異、促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平的根本在于改革政府財(cái)政體制和義務(wù)教育財(cái)政體制。合理調(diào)整省、市、縣三級(jí)政府的財(cái)政收支分配，增加省和縣的財(cái)政支出比例，減少地市本級(jí)財(cái)政支出比例，實(shí)行省直管縣的財(cái)政體制，加大省級(jí)政府統(tǒng)籌義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的力度，對(duì)于縮小城鄉(xiāng)間的教育發(fā)展差異有著重要的意義?！薄?〕

另外，省級(jí)政府應(yīng)將縮小縣 （區(qū)）間義務(wù)教育撥款和辦學(xué)條件差距作為推進(jìn)教育公平的重點(diǎn)任務(wù)，從省情出發(fā)做好規(guī)劃，落實(shí)重大舉措，保障2020年相關(guān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為盡快提升低于本省平均水平的縣 （區(qū)）義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)，省級(jí)教育主管部門應(yīng)結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和教育發(fā)展?fàn)顩r，制定義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)撥款基本標(biāo)準(zhǔn)，部分困難縣 （區(qū)）的教育經(jīng)費(fèi)缺口由省財(cái)政予以補(bǔ)足。本著弱勢補(bǔ)償與有限的經(jīng)費(fèi)資源應(yīng)向貧困地區(qū)和困難群體傾斜的原則，在省級(jí)政府統(tǒng)籌之下，各級(jí)政府應(yīng)著重解決本地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺的區(qū)域或?qū)W校。

鼓勵(lì)和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、教育發(fā)達(dá)的市、區(qū)、縣，從財(cái)力、人力、物力等多方面對(duì)口支援貧困地區(qū)教育工作，縮小貧困地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)間義務(wù)教育的差距。

注釋：

〔1〕曾滿超，丁延慶.中國義務(wù)教育資源利用及配置不均衡研究 〔J〕.教育與經(jīng)濟(jì)，2005 （2）：34-40.

〔2〕〔6〕田志磊，袁連生.地區(qū)間城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平差異研究 〔C〕.2010年中國教育經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)術(shù)年會(huì)論文集.

〔3〕本研究中的經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)部分來自歷年 《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》（中國統(tǒng)計(jì)出版社），部分由上海市教育科學(xué)研究院智力所提供。

〔4〕王蓉，楊建芳.中國地方政府教育財(cái)政支出行為實(shí)證研究〔J〕.北京大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2008（4）128-137.

〔5〕馮學(xué)軍.中國義務(wù)教育財(cái)政投入不均衡問題研究 〔D〕.遼寧大學(xué)博士論文，2013.