梁振濤

黨的十八大報告提出：“加快改革戶籍制度，有序推進農業(yè)轉移人口市民化。”近年來，河南積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，制定了一系列政策措施，有力地促進了農村人口向城鎮(zhèn)和非農產業(yè)轉移。但從總體上來看，在農村勞動力轉移過程中還存在一些不容忽視的問題，尤其是政府在轉移人口中的促進政策不到位，體制機制不健全，嚴重制約了轉移人口的質量和水平。本文在對河南農業(yè)人口轉移現(xiàn)狀和問題分析的基礎上，提出進一步發(fā)揮政府在推進農業(yè)轉移人口中作用的思路和對策建議。

一、河南農業(yè)轉移人口成效顯著

（一）農村轉移人口逐年增加

進入新世紀以來，河南高度重視農村人口轉移工作，出臺了一系列政策措施，有效推動了農村人口的快速轉移。截至2012年，全省農村富余勞動力轉移就業(yè)總量已達2570萬人，其中省內轉移1451萬人，省外務工1119萬人（包括境外就業(yè)7萬人），轉移總量和省內轉移就業(yè)人數(shù)分別比2010年增加207萬和309萬。

（二）農村轉移人口省內超過省外

從2011年開始，河南省內轉移就業(yè)人數(shù)首次超過省外，出現(xiàn)了拐點。根據(jù)有關部門統(tǒng)計，2011年，省內轉移就業(yè)人數(shù)為1268萬，省外務工1197萬（含境外就業(yè)），省內轉移超過省外就業(yè)71萬人。2012年以省內轉移為主、本省就業(yè)的格局繼續(xù)增強，轉向省外的數(shù)量呈現(xiàn)出逐步減少態(tài)勢，省內轉移超過省外就業(yè)332萬人。這表明河南省經濟的快速發(fā)展，吸引農村勞動力省內就地就近就業(yè)的能力不斷增強。

（三）轉移務工收入水平持續(xù)提高

2010年以來，河南省外出人員勞務收入持續(xù)提高，年均增長19%左右。如2011年全省勞務收入總量為2340億元，人均9493元；2012年全省勞務收入總量為2810億元，人均10934元。年勞務收入占農民人均純收入的52%左右，勞務經濟成為農民家庭收入的主要來源。

（四）政府扶持力度不斷加大

近年來，全省各級黨委、政府積極落實創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，在資金、場地、信息、技術等方面為農民工創(chuàng)業(yè)提供了優(yōu)質服務，特別是近幾年各地以小額擔保貸款為抓手，大力扶持農民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，農民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人數(shù)逐年增多。

（五）產業(yè)集聚區(qū)成為轉移人口就業(yè)的主陣地

隨著近幾年全省產業(yè)集聚區(qū)的快速發(fā)展，吸納就業(yè)的能力大大增強，絕大多數(shù)適齡村民都選擇在附近的產業(yè)集聚區(qū)就業(yè)，產業(yè)集聚區(qū)成為加快河南人口轉移和擴大就業(yè)的主要支撐點。據(jù)有關部門統(tǒng)計，全省產業(yè)集聚區(qū)就業(yè)人員中，60%的從業(yè)人員為農村轉移勞動力。

二、存在的主要矛盾和問題

（一）農業(yè)轉移人口缺乏有效引導

目前，河南不少縣鄉(xiāng)人力資源基層服務平臺仍然比較薄弱，在機構人員、設施配備、功能服務、經費保障等方面存在明顯不足，農民外出務工存在用工信息不共享、不對稱的現(xiàn)象，不能給予及時有效的服務。由于不少地方仍然缺乏對農民工就業(yè)的組織指導，不能很好地整合和調劑農民工資源，農民工外出存在較大的盲目性。

（二）農業(yè)轉移人口的保障水平較低

近年來，由于各級政府不斷強化對農民工工資兌現(xiàn)各種措施的實施，全社會對拖欠農民工工資現(xiàn)象也普遍關注，這一現(xiàn)象已得到極大改善。由于受用人單位和雇主漠視以及農民工維權意識缺乏等多重因素影響，用人單位和雇主為農民工提供養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險的比例仍然較低，為農民工提供的伙食和住宿條件較差。

（三）技能培訓質量有待提高

隨著近年來各級政府對農村勞動力轉移就業(yè)培訓工作的高度重視，投入力度的不斷加大，轉移勞動力接受過專業(yè)培訓的比重越來越高。但由于培訓補貼標準偏低，且兌付補貼資金程序復雜，再加上用工企業(yè)門檻不高，導致農民工參加培訓和培訓機構承擔培訓的積極性不強、培訓效果質量不佳，從而大大影響了轉移勞動力的就業(yè)率和工資水平。

（四）政府推動農業(yè)轉移人口的積極性不高

由于各級政府把發(fā)展產業(yè)集聚區(qū)、開展招商引資看成是“掙錢”的事，推動農業(yè)轉移人口是“花錢”的事，因而政府缺乏推動人口轉移的主動性、緊迫感，相應的體制機制不配套，這些農民工很難獲得當?shù)爻擎?zhèn)戶口，社會保障集體賬戶不能隨個人流動，致使農民工特別是長期在外居住務工生活的新生代農民工，在獲得就業(yè)、社會保險、子女教育、住房保障、城市戶口等城市基本公共服務政策待遇方面，還存在許多體制性、機制性障礙。大量農民工在勞動報酬、子女教育、社會保障、住房等方面不能與城市居民享有同等待遇。

三、強化政府在推進農業(yè)轉移人口中作用的建議

（一）創(chuàng)新農村勞動力服務管理

完善以政府為主導、社會中介為主體的就業(yè)信息網絡和基本公共服務體系，進一步搞好農民工就業(yè)、失業(yè)信息統(tǒng)計監(jiān)測和形勢分析，加快實施農村勞動力信息管理電子化、數(shù)據(jù)更新常態(tài)化、就業(yè)服務人性化的“三化”管理，盡快實現(xiàn)河南農村勞動力轉移就業(yè)服務由粗放式向精細化管理的轉變。

（二）加大對農民工就業(yè)技能的培訓

加大轉移就業(yè)資金投入力度，進一步貫徹落實全民技能振興工程，大力實施“農村勞動力技能就業(yè)計劃”，以技工院校、職業(yè)院校和用工企業(yè)培訓為主，加大訂單式培訓、委托培訓，努力使有培訓需求和培訓意愿的農民工都能得到技能培訓，使農民工真正擁有適應穩(wěn)定就業(yè)需要的技能。

（三）繼續(xù)深化戶籍制度改革

實施差別化落戶政策，適當控制鄭州中心城區(qū)人口規(guī)模，有序放開中等城市落戶限制，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，逐步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平。要進一步完善鄭州市的居住證制度，其他省轄市和縣（市）也要盡快研究制定實施居住證制度的具體辦法。

（四）提高社會保障水平

擴大養(yǎng)老保險覆蓋面，將不同類型人員分別納入相應養(yǎng)老保險范圍。健全基本醫(yī)療保險政策，尊重進城農民意愿，按照政策要求分別實行職工基本醫(yī)療保險、新型農村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險，實現(xiàn)醫(yī)療保險全覆蓋。加大教育投入，統(tǒng)籌安排進城落戶農民工子女的就讀，與城鎮(zhèn)學生統(tǒng)一管理，實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。

（五）加快公共保障房建設步伐

在產業(yè)集聚區(qū)、專業(yè)園區(qū)等用工較為轉移的區(qū)域，配套建設公租房或職工公寓。對在本地務工1年的進城農民，其住房面積、收入水平低于當?shù)卣嫉牧夥勘Ｕ蠘藴实模鸩郊{入廉租住房保障范圍。

（六）加大農民工權益保護力度

進一步提高農民工的維權意識，加強農民工勞動保障執(zhí)法監(jiān)察，努力提高農民工工資按時足額支付率、勞動合同簽訂率和社會保險參保率，切實維護農民工合法權益。

（七）加快提高農業(yè)規(guī)?；洜I水平

河南省要提高農業(yè)規(guī)?；洜I水平，首先，要加快土地流轉，在保障農民土地承包權的前提下，引導農民依法、自愿、有償、合理地流轉自己的部分承包土地，通過租賃、入股等各種形式實現(xiàn)耕地流轉，加快農業(yè)由超小規(guī)模的分散生產經營向適度規(guī)模經營轉變。其次，要盡快培育農業(yè)規(guī)?；洜I主體，通過整合現(xiàn)有支農政策，采取多種措施，對達到一定規(guī)模的種養(yǎng)大戶重點傾斜，增強農業(yè)規(guī)?；洜I主體的能力，加快農業(yè)生產經營模式向以大戶和家庭農場為主轉變。最后，要積極培育和完善農村合作化組織，加快發(fā)展農民專業(yè)合作社和區(qū)域性、專業(yè)性公共服務組織，進一步提高農業(yè)組織化水平，使規(guī)?；洜I有穩(wěn)定的組織保障。

（八）增強產業(yè)支撐能力

產業(yè)發(fā)展是轉移人口的基礎和前提，沒有產業(yè)集聚和產業(yè)發(fā)展的強力支撐，難以吸納轉移人口。因此，河南省要把產業(yè)發(fā)展、促進就業(yè)作為促進轉移人口的基礎性工程，加快推進輕工業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)等勞動密集型產業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，為增加收入提供保障。要做優(yōu)做大產業(yè)集聚區(qū)，在增強經濟實力的同時，千方百計增加就業(yè)崗位。要出臺優(yōu)惠政策，支持符合國家產業(yè)政策、就業(yè)容量大的勞動密集型企業(yè)發(fā)展。

（作者單位：鄭州大學公共管理學院）endprint