何曉

改革開放以來，我國社會主義市場經濟體制不斷完善，社會經濟總量不斷壯大，產品質量水平不斷提升，人民群眾物質文化生活日益豐富，對政府宏觀調控能力的要求也越來越高，特別是對像食品這類與國計民生息息相關的產品安全問題，更要重點監(jiān)管。目前我國市場經濟并不完善，市場失靈的情況和后果更加嚴重，這就需要政府加強對產品質量進行監(jiān)管，保證食品安全，引導市場健康有序發(fā)展。在新形勢下，研究如何發(fā)揮食品安全政府監(jiān)管的功能和作用，對推動我國經濟持續(xù)健康發(fā)展，具有重大的現(xiàn)實和深遠意義。

一、我國食品安全監(jiān)管存在的問題

（一）產品質量和食品安全政府監(jiān)管滯后于市場經濟發(fā)展

1.濫用政府信用誤導產品信息。隨著市場經濟的發(fā)展，在產品自然買賣過程中，第三方擔保的作用越來越重要。第三方擔保從主體上可分為社會組織擔保和政府信用擔保。政府信用擔保與社會組織擔保相比，代價高、政治風險大。一個理性的社會，總是盡量使用社會組織擔保，而輕易不使用政府信用擔保，但我國多數(shù)政府組織無意間違背了這一原則，產品質量工作就存在倚重政府信用擔保的狀況，有濫用政府信用嫌疑。

2.弱化產品質量民事責任。買賣雙方是產品質量直接的利益攸關方，而政府部門除了作為政府采購的買方外，在產品交換過程中并不具有自身經濟利益，只發(fā)揮增加交易機會、降低交易費用和維護交換秩序的作用。但我國產品質量法律的立法、執(zhí)法理念卻漠視了買賣雙方是產品質量最攸關方的事實，過于強化產品質量行政責任，而弱化產品質量民事責任。

3.信息傳遞渠道不暢。信息傳遞機制健全與否對于產品質量監(jiān)管具有重要意義，產品質量監(jiān)管的作用在于用監(jiān)管進行“信號”發(fā)送，改變廠商和消費者之間的信息不對稱局面。但我國現(xiàn)階段在產品質量信息傳遞方面存在嚴重問題：消費者缺少了解產品質量信息的有效管道；質量監(jiān)管機構之間信息傳遞不暢。

（二）政府監(jiān)管職責劃分不夠科學，機制運行不暢，分段監(jiān)管無法實現(xiàn)無縫銜接

我國食品安全監(jiān)管工作的總體思路是“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔，多部門共同監(jiān)管”，這一監(jiān)管模式涉及部門眾多，監(jiān)管重疊導致監(jiān)管效率低下。此外，受部門、行業(yè)經濟利益驅使及本身經濟利益等因素的影響，對有利可圖的企業(yè)和產品，多部門爭著監(jiān)管，而利益不大、安全隱患多的單位和產品則無人過問，使部門間出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)，安全監(jiān)管責任嚴重缺失。

（三）食品安全法律、法規(guī)不完善、不系統(tǒng)，整合細化不足

目前，我國已初步建立起了食品安全法律體系框架，但是，相關法律規(guī)定仍比較原則，在實踐操作中有一定難度。如與《食品安全法》配套的，目前實施的只有《乳品質量安全監(jiān)督管理條例》，而農產品、畜產品、酒類產品、水產品等安全條例還沒有出臺，缺乏操作上的詳細執(zhí)行依據(jù)，不能為食品安全監(jiān)管活動提供較全面的法律支撐。

（四）缺乏誠信監(jiān)督和約束，責任追究機制尚不健全

政府通過市場誠信體系的建立來監(jiān)管和約束生產經營者的行為。但是，目前我國還沒有建立完善的市場誠信體系，經營者的違法成本非常低，從而使得一些經營者知法犯法，鋌而走險，加劇了食品安全事件的發(fā)生，也加大了政府監(jiān)管的難度。而在責任追究上，機制和措施都有待健全完善。

（五）食品安全標準不健全，檢驗檢測能力不足

食品安全標準是食品安全監(jiān)管的技術支持和依據(jù)，沒有統(tǒng)一完善的食品安全標準，就不能達到食品安全衛(wèi)生。目前，我國的標準和國際標準間有相當大的差距，食品安全標準體系尚不健全。監(jiān)管部門人員少、素質低、能力弱，缺乏食品安全知識和監(jiān)管知識，監(jiān)管經費不足、技術裝備落后、檢測能力薄弱，這與現(xiàn)實監(jiān)管需要不相適應。

二、加強我國食品安全監(jiān)管的對策建議

（一）轉變政府職能，服務市場經濟

隨著我國市場經濟體制的完善，政府職能必須從注重政治統(tǒng)治向社會管理職能轉變，由原來對微觀主體的指令性管理轉換到為市場主體服務上來，在食品安全監(jiān)管中，要當好信息發(fā)布員、市場培育員和質量裁判員，服務于市場經濟。

（二）建立相對統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管部門，完善監(jiān)管體制和組織領導

我國食品安全監(jiān)管目前的模式已經被證實存在很多弊端，會出現(xiàn)“一個部門管不了、多個部門管不好”的惡性循環(huán)。從近年來國際社會食品安全改革的經驗來看，食品安全監(jiān)管體制的選擇，在堅持保障安全的前提下，必須充分考慮監(jiān)管成本和可持續(xù)發(fā)展問題。實踐證明，多元且平行的監(jiān)管體制既不符合市場經濟規(guī)律，也不符合行政改革的要求。應該借鑒目前多數(shù)國家和地區(qū)實行的以一個部門為主的監(jiān)管體制。

（三）完善法規(guī)標準，提供法律保障

完善的法律法規(guī)體系是食品安全監(jiān)管的重要基礎。新世紀以來，面對食品安全事件的多發(fā)頻發(fā)，必須大力加強食品安全法制建設，完善食品安全監(jiān)管體制機制，創(chuàng)新食品安全監(jiān)管方式方法。必須加強食品安全標準制修訂工作，對現(xiàn)行食用農產品質量安全、食品衛(wèi)生、食品質量標準和食品行業(yè)標準中強制執(zhí)行標準進行清理整合。

（四）完善檢驗檢測機制，提高監(jiān)管能力

建立有效的食品安全檢驗檢測機制，使各類檢驗機構向所有食品安全監(jiān)管部門提供同等檢測服務，推進政府所屬食品檢驗機構社會化。通過政策引導和政府購買服務等多種方式，促進第三方食品檢驗機構發(fā)展。提高食品生產經營者自檢能力。嚴格檢驗機構資質認定和管理，提高檢驗結果的公信力。推進食品檢驗信息共享，檢驗機構要建立信息化平臺，推動檢驗報告、數(shù)據(jù)電子化，實現(xiàn)實時調取、查詢。

（五）完善食品全過程監(jiān)管控制，建立健全追溯制度

1.加強食品產業(yè)鏈全過程的質量安全控制，提高各環(huán)節(jié)監(jiān)管能力。一是強化食品安全源頭管理，強化農業(yè)生產過程質量控制，實施良好農業(yè)規(guī)范，積極發(fā)展生態(tài)農業(yè)；大力推進農業(yè)標準化生產，推動農產品質量安全標準化生產，提高無公害農產品生產面積。二是嚴格生豬定點屠宰準入，對定點屠宰企業(yè)開展實時監(jiān)控，促進其規(guī)范化生產；加強對牛、羊、禽類屠宰的監(jiān)管。三是在食品生產加工環(huán)節(jié)推行良好生產規(guī)范、危害分析與關鍵控制點體系和食品防護計劃；完善生產加工環(huán)節(jié)食品風險監(jiān)測和排查制度，加強食品生產系統(tǒng)性和區(qū)域性質量安全問題的防控和處置。四是加強現(xiàn)代物流體系建設，強化食品集中交易批發(fā)市場的建設和監(jiān)管，加強產銷對接，提高食品儲存、運輸、流通的質量安全控制。五是加強餐飲服務環(huán)節(jié)量化分級管理，積極推行餐飲服務食品安全操作規(guī)范，強化加工制作的過程控制要求。六是制定各環(huán)節(jié)監(jiān)督檢查操作規(guī)范，將進貨查驗、生產經營記錄、出廠檢驗作為企業(yè)落實主體責任和監(jiān)管部門實施過程監(jiān)管的主要內容，細化監(jiān)督檢查要求。

2.加強食品質量安全溯源管理，建立健全追溯制度。強化食用農產品種植養(yǎng)殖、食品生產加工、食品流通、餐飲服務等環(huán)節(jié)生產經營記錄，加強各環(huán)節(jié)銜接，確保食品質量安全可追溯。運用物聯(lián)網等技術建立食品安全全程追溯管理系統(tǒng)，統(tǒng)籌規(guī)劃各類食品安全追溯系統(tǒng)建設，保證追溯鏈條的完整性和兼容性。逐步建立全國互聯(lián)互通的食品安全驗證驗票管理體系，建立電子查詢系統(tǒng)。

（六）積極構建和完善市場誠信價值體系，加強誠信約束監(jiān)管

加快食品生產經營行業(yè)誠信體系建設，完善信用信息的征集、披露、使用制度，推進信用信息共享，健全獎懲機制。建立實施“黑名單”制度，及時向社會公布生產經營者的食品安全信用信息，對有不良信用記錄的生產經營者增加監(jiān)督檢查頻次，在融資信貸、用地等方面予以限制；對信用良好的企業(yè)，在技改投入、品牌培育等方面予以支持。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，加強行業(yè)管理，營造食品安全誠信環(huán)境，培育食品安全誠信文化。

（作者系中共河南省委黨校經濟管理教研部副教授）endprint