袁梁

隨著“三農(nóng)”及新農(nóng)村建設(shè)問題研究的深入，特別是《國務(wù)院關(guān)于做好2004年深化農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》明確要求加快轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理能力以來，農(nóng)村基層政府的改革問題也越來越受到各界人士的關(guān)注。根據(jù)我國現(xiàn)行的行政體制，眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國的基層人民政府，是連接國家政府與居民的紐帶。而農(nóng)村基層政府一般是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，它是面向農(nóng)村，直接聯(lián)系廣大農(nóng)民的橋梁，它具有一般基層政府的管理權(quán)和指令權(quán)，以執(zhí)行國家政策、管理農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)為主要職能。

作為政府治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)組成部分，農(nóng)村基層政府在維護(hù)社會穩(wěn)定、解決“三農(nóng)”問題方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。而在建設(shè)社會主義新農(nóng)村，加快城鎮(zhèn)化的大背景下，農(nóng)村基層政府管理能力滯后與新農(nóng)村建設(shè)需求的矛盾日益突出，并成為阻礙我國經(jīng)濟(jì)“三農(nóng)”問題，調(diào)整城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，優(yōu)化整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要制約性因素，嚴(yán)重影響著我國惠農(nóng)惠民政策在農(nóng)村地區(qū)的實(shí)施。本文從我國農(nóng)村基層政府的現(xiàn)狀和問題入手，對新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中重塑農(nóng)村基層政府提出政策建議。

一、我國新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村基層政府現(xiàn)狀和存在的問題

（一）財政投入資金不足，財政收支存在較大缺口

一直以來，我國公共服務(wù)都是由政府提供的，政府財政預(yù)算是最主要的資金來源，1994年分稅制改革以來，地方政府的財政能力不斷弱化，但與之相對的是，地方政府所需提供的公共服務(wù)卻不同增加，形成“財權(quán)向上集中、職能向下轉(zhuǎn)移”的局面。而更主要的是，農(nóng)村基層政府（主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）在做公共服務(wù)財政預(yù)算時，并不能準(zhǔn)確區(qū)分哪一部分應(yīng)是自身籌集，哪一部分應(yīng)該有上級政府和中央政府支付，因此，很多應(yīng)該由上級政府和中央政府支付的公共服務(wù)卻由農(nóng)村基層政府支付，在很少甚至沒有財政轉(zhuǎn)移支付的條件下，完全靠農(nóng)村基層政府本身的財力完善公共服務(wù)提供是根本做不到的。而2005年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議通過了自2006年1月1日全面取消農(nóng)業(yè)稅的決定，這對農(nóng)村基層政府來說更是一個挑戰(zhàn)，部分農(nóng)村基層政府可能因財政壓力無法履行職能。

由于財政轉(zhuǎn)移支付投入不足，大多數(shù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施存在落后、老化，總量不足以及結(jié)構(gòu)失衡等問題，農(nóng)村山區(qū)的“五通”狀況（通路、通電、通水、通話、通車）問題嚴(yán)重，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和農(nóng)民的增收。此外，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題也愈發(fā)嚴(yán)重，更需要相應(yīng)的投資?？傊?，因財政預(yù)算不足引發(fā)的一系列問題又會進(jìn)一步惡化農(nóng)村基層政府的財政自籌能力，形成惡性循環(huán)。

（二）農(nóng)村基層政府工作人員的公共政策執(zhí)行存在的問題

一方面，基層政府的工作人員缺乏資金，由于資金的匱乏，農(nóng)村基層政府的許多利民惠民政策無法實(shí)施或者實(shí)施到一半被迫中斷，使得農(nóng)村基層政府的公信力和威信力下降，這導(dǎo)致農(nóng)村基層政府的權(quán)威衰落。另一方面，農(nóng)村基層政府的工作人員素質(zhì)不高，行政管理能力有限，部分工作人員官僚主義思想嚴(yán)重，常常以“管理統(tǒng)治者”自居，并抱有“有權(quán)不用，過期作廢”的思想，對廣大農(nóng)民作威作福；還有部分工作人員文化水平有限，行政管理能力不足，往往“一刀切”地執(zhí)行國家“三農(nóng)”政策，妨礙了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。這同樣會損害農(nóng)村基層政府的現(xiàn)象，降低政府的權(quán)威性。

（三）農(nóng)村基層政府信息公開度不足，民主化程度較低

首先，我國農(nóng)村基層政府政務(wù)公開度較低，基本上是大事不公開，細(xì)節(jié)不公開，這使得農(nóng)民對基層政府的監(jiān)管權(quán)利形同虛設(shè)。其次，盡管我國農(nóng)村基層政府會在一定程度上實(shí)施村民自治，但這還沒有形成高效的利益訴求和表達(dá)機(jī)制，更未形成相應(yīng)的權(quán)益保障機(jī)制，因此其民主化程度不高。與農(nóng)村自治形式相比，農(nóng)村基層政府更趨向于選擇政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)來管理，通過基層政府給各個自治組織下到命令。最后，我國農(nóng)民的文化素質(zhì)有限，其政治參與積極性不高，再加上現(xiàn)階段農(nóng)民參與的渠道不暢通，農(nóng)民對涉及自身利益的公共事務(wù)決策權(quán)得不到保障。

（四）農(nóng)村基層政府的公共服務(wù)職能缺位、錯位問題嚴(yán)重

現(xiàn)代政府理論認(rèn)為地方政府存在的理由和基礎(chǔ)就是通過運(yùn)用稅收等獲取的資金為國民通過公共產(chǎn)品和服務(wù)。但改革開放以來，特別是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立以來，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為國家政府的首要任務(wù)，農(nóng)村基層政府同樣如此，將其主要職能定位在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，而對提供公共服務(wù)投入不足。按照我國基層政府職能的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能更多集中在完成上級政府的集資任務(wù)，而對公共服務(wù)職能卻缺乏積極性，形成“該有作為的，作為不大；不該作為的，卻不遺余力”的局面。從理性經(jīng)濟(jì)人的角度看，農(nóng)村基層政府同樣更加關(guān)注自身的利益，即政績水平，獲得升遷。在中央政府以GDP為核心的政績考核制度下，省級、市級和縣級政府均將發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為工作的重心，而農(nóng)村基層政府傾向于“對上負(fù)責(zé)”，加大經(jīng)濟(jì)建設(shè)努力，提高公共服務(wù)的積極性不足。這造成了兩個非常嚴(yán)重的后果：一是公共服務(wù)數(shù)量不足，隨著新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)行，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民的收入得到極大提高，這不斷加大了農(nóng)村公共服務(wù)的需求，如科教文衛(wèi)、交通設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水電設(shè)施等等；二是農(nóng)村基層政府過多干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)活動，政企不分，盲目集資上項目，不僅未能給農(nóng)民帶來好處，還加重了農(nóng)民的財務(wù)負(fù)擔(dān)，使得政府與農(nóng)民的關(guān)系更加惡化，怨聲頗多。

（五）農(nóng)村基層政府機(jī)構(gòu)部門設(shè)置不規(guī)范，存在管理混亂、權(quán)責(zé)不清等問題

首先，機(jī)構(gòu)部門設(shè)置不規(guī)范主要表現(xiàn)在因人設(shè)事，多數(shù)情況下，這些行政機(jī)構(gòu)目標(biāo)是農(nóng)村基層政府自行決定的，不占用國家公務(wù)員的編制，而這些人的工資以及行政辦公費(fèi)用也是由農(nóng)村基層組織自行籌集的，這在加重地方政府財政赤字的同時，也帶來了管理效率下降、冗員過多等問題。其次，管理混亂、權(quán)責(zé)不清表現(xiàn)為職能部門和機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)交叉，分工不清，農(nóng)村基層政府雖然也對工作職責(zé)安排做了一些規(guī)劃，但還未具體到哪些事、怎么辦等細(xì)節(jié)方面，同時有的政府領(lǐng)導(dǎo)也有可能隨意改動各部門人員的責(zé)任和任務(wù)，這造成各部門之間相互扯皮、推卸責(zé)任，形成“誰都可以管，誰都管不了”的局面。endprint

二、改革和重塑我國農(nóng)村基層政府的政策建議

農(nóng)村基層政府處在我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的第一線，現(xiàn)有的農(nóng)村基層政府已不能滿足社會主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，因此，對農(nóng)村基層政府進(jìn)行改革和重塑已成為必然。但是我們也不能打著改革的旗號，不切實(shí)際地進(jìn)行所謂的精簡機(jī)構(gòu)，而是應(yīng)該因地制宜，根據(jù)農(nóng)村基層政府管轄的面積、當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、人口狀況以及資源環(huán)境狀況實(shí)事求是地進(jìn)行改革，妥善安排各種出現(xiàn)的和可能出現(xiàn)的問題，努力完成新農(nóng)村建設(shè)的任務(wù)，為農(nóng)民謀福利，縮小城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差距，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。具體來說，本文從以下幾個方面提出政策建議：

（一）在重塑農(nóng)村基層政府時，必須首先解決財政預(yù)算不足問題

俗話說“巧婦難為無米之炊”，對于農(nóng)村基層政府改革來說同樣如此，沒有中央政府和上級政府的財政預(yù)算支持，農(nóng)村基層政府的任何一項改革措施都是很難實(shí)施的，因此，必須理順和明確中央政府、上級政府和農(nóng)村基層政府之間在公共服務(wù)供給方面的財權(quán)和事權(quán)，使二者相適應(yīng)。具體來說：首先，需要政府承擔(dān)或者協(xié)助的全國性以及區(qū)域性的公共服務(wù)供給，如生態(tài)環(huán)境保護(hù)、污染治理、水利設(shè)施建設(shè)、自然災(zāi)害防治等財政支出都應(yīng)由中央政府和上級政府支付，這些財政支付可以由中央政府和上級政府采用委托代理轉(zhuǎn)移支付的形式委托給農(nóng)村基層政府，以確保實(shí)施的有效性，如我國的退耕還林工程，國家將退耕還林補(bǔ)助發(fā)放到縣級政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府手中，由縣級政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中間代理人負(fù)責(zé)將退耕還林補(bǔ)貼發(fā)放到農(nóng)戶手中。其次，需要農(nóng)村基層政府自己籌集的財政收入，農(nóng)村基層政府可以引入市場機(jī)制，通過“看不見的手”來自發(fā)調(diào)節(jié)，還可以以民營化的形式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，以減輕政府的財政負(fù)擔(dān)。再次，農(nóng)村基層政府還應(yīng)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政職能部門和機(jī)構(gòu)，同樣按照分稅制和財政分權(quán)制度構(gòu)建事權(quán)和財權(quán)向?qū)ΨQ的稅收和財政制度，擴(kuò)大農(nóng)村基層政府財政收入的來源，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的多元化，農(nóng)村基層政府可以鼓勵和引導(dǎo)非政府組織、民間組織和個人提供公共服務(wù)的積極性，籌集資金，擴(kuò)大農(nóng)村公共服務(wù)的供給能力。最后，條件允許的地區(qū)還可以建立適當(dāng)?shù)臋M向財政轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，先進(jìn)地區(qū)幫助落后地區(qū)，共同致富。此外，還可以利用社會捐贈、企業(yè)捐贈和企業(yè)投資的形式拉動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長，提高農(nóng)民生活水平。

（二）重塑農(nóng)村基層政府工作人員的公共服務(wù)思想，提高其素質(zhì)和文化水平

作為與廣大農(nóng)民接觸的第一線，農(nóng)村基層政府工作人員的行為、態(tài)度和思想對農(nóng)民心中政府形象的形成具有重要影響，好的行為態(tài)度能夠提高農(nóng)民對政府的維護(hù)力度，相信政府相信黨，相反，惡劣的行為態(tài)度會惡化政府在農(nóng)民心中的形象，不利于維護(hù)政府的公信力。因此，要重塑農(nóng)村基層政府工作人員的公共服務(wù)思想，具體來說，主要包括：首先，加強(qiáng)農(nóng)村基層政府工作人員全心全意為農(nóng)民服務(wù)的思想教育，促使工作人員時時刻刻銘記“以人為本”的工作態(tài)度，提高服務(wù)意識和質(zhì)量，徹底消除傳統(tǒng)的官本位思想。工作人員應(yīng)把解決廣大農(nóng)民的需求、意愿和困難作為工作的重點(diǎn)，充分發(fā)揮自己的才能，為農(nóng)民多謀福利。其次，定期或者不定期地開展農(nóng)民滿意度調(diào)查，為農(nóng)村基層政府工作人員打分，不斷加大村民滿意度在工作人員政績考核中的比重，促使工作人員自覺將村民滿意度作為衡量工作質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，加大對農(nóng)村公共服務(wù)的投入力度，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入。最后，改變和優(yōu)化農(nóng)村基層政府工作人員的工作方式，避免“一刀切”的粗暴執(zhí)行方式，由于我國廣大村民的文化素質(zhì)不高，其政治參與的積極性不足，同時又存在缺乏村民公共服務(wù)需求有效表達(dá)的機(jī)制，這就造成工作人員在提供公共服務(wù)時，不能充分準(zhǔn)確地了解農(nóng)民公共服務(wù)的需求，致使公共服務(wù)由政府說了算，造成部分公共產(chǎn)品和服務(wù)因失誤和私利而不切實(shí)際的過度提供，不但未給村民提供福祉，還浪費(fèi)了財政預(yù)算，因此，工作人員應(yīng)因地因時地從實(shí)際出發(fā)，深入了解廣大農(nóng)民的切實(shí)需求，根據(jù)農(nóng)民的切實(shí)需要提供多元化的公共服務(wù)，增強(qiáng)公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

（三）以法律法規(guī)的形式，明確農(nóng)村基層政府的工作重心，為廣大農(nóng)民服務(wù)，以提供公共服務(wù)為核心

地方政府的職能是管理，但核心應(yīng)該是服務(wù)，特別是農(nóng)村基層政府，其直接面對廣大農(nóng)民，服務(wù)農(nóng)民更應(yīng)是重中之重。這就要求農(nóng)村基層政府由“管理型政府”向“服務(wù)業(yè)政府”轉(zhuǎn)變，由“我管你”向“我為你提高服務(wù)”轉(zhuǎn)變，正確樹立“執(zhí)政為民”“用好權(quán)利”“權(quán)為民所用”的觀念，把“為民服務(wù)”“助民致富”作為自身工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。使自己的行為乃至利益與農(nóng)民結(jié)合在一起，打破農(nóng)村基層政府工作人員和廣大農(nóng)民之間的界限。這也是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)和保障。具體來說，主要包括以下幾個方面：首先，轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層政府的觀念，形成公共服務(wù)型政府，最重要的是由直接管理型政府向間接服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，不斷強(qiáng)化廣大農(nóng)村基層政府工作人員的為民服務(wù)意識、提高為民服務(wù)的效率，樹立民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政和依法執(zhí)政的理念。其次，圍繞農(nóng)民的切實(shí)利益，提供符合實(shí)際的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，切實(shí)解決公共服務(wù)的城鄉(xiāng)二元失衡局面，一要加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展農(nóng)村水利、鄉(xiāng)村道路、通電通水工程，改善村民的基本生活條件；二要做好公共管理事務(wù)，將國家財政轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)基金用到實(shí)處，切實(shí)為民謀利；三要提升農(nóng)民的勞動技能和文化素質(zhì)，農(nóng)村基層政府在努力執(zhí)行九年義務(wù)教育，提高農(nóng)民文化素質(zhì)和教育水平的同時，還應(yīng)根據(jù)市場需求狀況對當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行必要的勞動技能指導(dǎo)和培訓(xùn)，全面提高廣大農(nóng)民工的素質(zhì)，增加農(nóng)民的勞動技能，提高其收入水平。再次，建立健全我國農(nóng)村基層的社會醫(yī)療和養(yǎng)老保障體系，形成覆蓋面廣、層次全的醫(yī)療養(yǎng)老保障體系，使廣大農(nóng)民病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，切實(shí)解決農(nóng)村公共衛(wèi)生和養(yǎng)老體制的薄弱環(huán)節(jié)。最后，加強(qiáng)農(nóng)村基層的公共文化服務(wù)，形成形式各異的精神文化服務(wù)體系，豐富農(nóng)民的業(yè)余生活，提升其精神面貌。

（四）精簡農(nóng)村基層政府的機(jī)構(gòu)和工作人員，明確權(quán)責(zé)，加強(qiáng)績效考評

監(jiān)督機(jī)制各部門之間相互扯皮、推卸責(zé)任，容易出現(xiàn)尋租和低效率問題，因此，應(yīng)適時地精簡機(jī)構(gòu)，逐步建立起規(guī)范、有序的公共服務(wù)體系，明確不同形式部門的權(quán)利和義務(wù)，提高工作效率。首先，就精簡機(jī)構(gòu)、明確權(quán)責(zé)來說，要降低對非公務(wù)員編制工作人員的招收，這部分人員大多工作能力有限，且服務(wù)態(tài)度較差，不利于工作的開展和政府形象的形成；其次，要權(quán)力到人、責(zé)任到人，將政府工作人員的權(quán)力和責(zé)任分配到每個工作人員手中，提高辦事效率；最后，加強(qiáng)制度建設(shè)，對農(nóng)村基層政府領(lǐng)導(dǎo)隨意調(diào)度工作人員的行為進(jìn)行約束。就績效考核來說，一要改變農(nóng)村基層政府片面追求GDP增長的政績考核制度，明確地方政府最大化政績的目標(biāo)包含經(jīng)濟(jì)增長和為人民服務(wù)兩部分，并逐步提高后者的比重，這樣才能平衡農(nóng)村基層政府在公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)增長之間的傾向，增強(qiáng)地方政府提高公共服務(wù)的積極性。二要對工作人員的考核重民意，增強(qiáng)其為民服務(wù)的意識和態(tài)度，以人民群眾的滿意度為衡量標(biāo)準(zhǔn)。

（五）建立健全監(jiān)管機(jī)制和懲罰機(jī)制

有效的監(jiān)管機(jī)制和懲罰機(jī)制能夠促使農(nóng)村基層政府領(lǐng)導(dǎo)者樹立正確的政績觀，切實(shí)把提高廣大農(nóng)民的利益作為自己的追求。當(dāng)前由于信息不對稱以及法律法規(guī)不健全等，我國政治體制改革過程中出現(xiàn)了種種問題，其中一個重要的方面就是在農(nóng)村基層政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供中缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，而當(dāng)發(fā)現(xiàn)問題之后，也會因“人情、關(guān)系”等“輕拿輕放”，或者被異地任用。這使得本來就不多的財政資金不斷被挪用，在發(fā)放環(huán)節(jié)被壓榨，白白浪費(fèi)了國家的財政預(yù)算。因此，應(yīng)建立高效健全的監(jiān)管機(jī)制和懲罰機(jī)制。具體來說，首先，上級政府應(yīng)憑借其政治權(quán)威性，要求農(nóng)村基層政府定期或者不定期的信息公開，降低雙方的信息不對稱程度，加強(qiáng)對農(nóng)村基層政府的監(jiān)管。其次，除加強(qiáng)上級政府部門的監(jiān)督機(jī)制外，另一個有效的方法是建立包含當(dāng)?shù)鼐用窈蜕鐣F(tuán)體組成的第三方監(jiān)管機(jī)制，對農(nóng)村基層政府的工作行為進(jìn)行監(jiān)管，并逐漸提高當(dāng)?shù)鼐用窈蜕鐣F(tuán)體的參與程度。最后，加大行政違規(guī)的懲罰力度，維護(hù)違規(guī)懲罰的權(quán)威性，使得農(nóng)村基層政府的工作人員“越雷池一步”就會受到嚴(yán)厲的懲罰，從而樹立政府廉政愛民的形象。

三、小結(jié)

改革和重塑農(nóng)村基層政府是我國建設(shè)社會主義新農(nóng)村的必然選擇和工作的重點(diǎn)，本文對我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村基層政府的現(xiàn)狀和存在的問題從幾個方面進(jìn)行了剖析，針對問題給出了農(nóng)村基層政府改革和重塑的政策建議。當(dāng)然，今后仍然需要更加深入地進(jìn)行調(diào)查和研究，以期建立一個以提高公共服務(wù)質(zhì)量為核心，保障廣大農(nóng)民利益的高效便民的農(nóng)村基層政府。

【本文系2014年陜西省科學(xué)技術(shù)研究發(fā)展計劃項目（2014KRM11-02）的階段性成果】

（作者單位：渭南師范學(xué)院）endprint