黃凌娟 王駿

摘 要：在十八大“要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加強和創(chuàng)新社會管理”的倡導(dǎo)下，各地公安機關(guān)在近幾年公安“三項重點工作”、“三項建設(shè)”、“大走訪”等工作的基礎(chǔ)上，進行著民意導(dǎo)向警務(wù)的探索。這些探索是對社區(qū)警務(wù)的發(fā)展和創(chuàng)新，當(dāng)然也存在著尚需完善之處，包括理論和法律規(guī)定等方面。

關(guān)鍵詞：民意導(dǎo)向警務(wù)；社區(qū)警務(wù)；完善

中圖分類號：C913 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）30-0062-02

十八大報告中提出“要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加強和創(chuàng)新社會管理”的要求。作為社會管理部門之一的公安機關(guān)，在近幾年來提出的“三項重點工作”、“三項建設(shè)”、創(chuàng)先爭優(yōu)活動等專項活動的基礎(chǔ)上，又深入開展了“大走訪”開門評警活動，以期通過訪民意、聽民聲、按照人民滿意的標(biāo)準(zhǔn)來進一步加強和改進社會治安管理工作。由此各地公安機關(guān)以民生、民意為主題、緊扣公安實踐的各種警務(wù)創(chuàng)新風(fēng)生水起，比較典型的有常州的民生警務(wù)、湖州的警務(wù)廣場戰(zhàn)略、嘉興的“兩個最大”警務(wù)工作機制以及北京的民意主導(dǎo)警務(wù)等等。深入分析和比較各地開展的各種警務(wù)創(chuàng)新，筆者發(fā)現(xiàn)各地公安機關(guān)開展的警務(wù)創(chuàng)新是立足于當(dāng)前社會發(fā)展，以民意為導(dǎo)向，對社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的深入發(fā)展。

一、民意導(dǎo)向是社區(qū)警務(wù)的應(yīng)有之意

（一）民意導(dǎo)向是社區(qū)警務(wù)與生俱來的理念

1.當(dāng)時的社會背景促生了具有民意導(dǎo)向思想的社區(qū)警務(wù)。正如朗德曼認(rèn)為：一個國家的警察制度是其社會制度的反映[1]。20世紀(jì)七八十年代產(chǎn)生于美國的社區(qū)警務(wù)就是當(dāng)時社會各種運動的產(chǎn)物。60年代的美國充滿了動蕩、喧囂，民權(quán)運動、黑人運動、婦女運動、反戰(zhàn)運動等民主運動風(fēng)起云涌。社區(qū)警務(wù)正是多方要求平等參與社會管理權(quán)利的民主運動在警務(wù)領(lǐng)域的體現(xiàn)和結(jié)果。在美國，為了改變傳統(tǒng)警務(wù)中的警務(wù)中無視社區(qū)居民的需要，與犯罪單打獨斗的局面，不僅招募黑人等少數(shù)民族警察，并且還采取一些諸如社區(qū)會議等警務(wù)方式來獲取民意，決策警務(wù)，以保證對所有市民提供公平警務(wù)。

2.提高社區(qū)居民生活質(zhì)量是社區(qū)警務(wù)的工作目標(biāo)。雖然社區(qū)警務(wù)產(chǎn)生于美國時是自下而上，并沒有固定模式的，但社區(qū)警務(wù)核心是：根據(jù)社區(qū)的需要定位警務(wù)工作，通過與社區(qū)建立伙伴關(guān)系共同解決社區(qū)問題，從而達到有效維護社會治安，提高社區(qū)居民生活質(zhì)量的目的[2]。社區(qū)警務(wù)在美國也是作為與警察公權(quán)博弈的砝碼而產(chǎn)生的，具有警務(wù)民主化、警務(wù)社會化等特征，并將關(guān)注和改善社區(qū)居民的生活質(zhì)量作為警務(wù)的工作目標(biāo)，以改善警民關(guān)系。因此，美國社區(qū)警務(wù)專家特洛加諾維茲（Trojanowicz）和巴克洛克斯（Bucqueroux）在其所著《社區(qū)警務(wù)》一書中將“加強以社區(qū)為基礎(chǔ)的改善生活質(zhì)量的努力”[3]作為社區(qū)警務(wù)的基本原則之一進行了論述。在具體措施上，治理社區(qū)居民關(guān)注的影響社區(qū)居民生活質(zhì)量的社會失序問題，例如：亂涂亂畫行為、社區(qū)內(nèi)垃圾堆、路燈缺失等問題成為警察關(guān)注的重點。

（二）社區(qū)警務(wù)的實踐也體現(xiàn)了民意導(dǎo)向的思想

民意導(dǎo)向不僅是社區(qū)警務(wù)的應(yīng)有之意，也體現(xiàn)在社區(qū)警務(wù)的具體實施步驟和實踐活動中。

社區(qū)警務(wù)實施過程中要求警務(wù)決策分權(quán)，即警務(wù)決策民主化，是最具有代表性來證明民意導(dǎo)向的思想的。具體來說，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是警務(wù)具體決策的民主化，即社會公眾能夠參與到警務(wù)決策程序中，使警務(wù)工作滿足社區(qū)民眾的需求。為了保證社區(qū)警務(wù)獲得成功，美國社區(qū)警務(wù)要求必須采取的措施中有：對社區(qū)需求進行準(zhǔn)確的評估；動員所有合適的參與者收集數(shù)據(jù)以及獻計獻策[4]。在具體操作中，提出召開社區(qū)會議、警察-居民咨詢會、社區(qū)調(diào)查等方式來保證警方需要解決的問題與社區(qū)居民安全需求的高度契合；二是決策的民主監(jiān)督，對警務(wù)工作的社會效果實現(xiàn)社會民主監(jiān)督。社區(qū)警務(wù)考核中提出的警務(wù)工作滿意論其實就是對決策民主監(jiān)督的最好詮釋。

從社區(qū)警務(wù)在美國具體的實施模式中也體現(xiàn)了民意導(dǎo)向的含義，例如：巴爾的摩縣的市民導(dǎo)向警務(wù)；紐約市社區(qū)巡邏警察計劃中關(guān)注居民的生活質(zhì)量成為警察的職責(zé)等。

（三）民意導(dǎo)向也是我國社區(qū)警務(wù)理論和實踐的應(yīng)有之意

在我國，對民意的關(guān)注一直是警察的基本職責(zé)。首先，新中國成立后，我國公安機關(guān)在人民民主專政的國體下始終秉承著“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，遵循人民公安為人民的要求，沿著群眾路線開展公安工作；其次，在2002年杭州會議上正式提出在全國的大中城市推行社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，規(guī)定社區(qū)民警的具體職責(zé)之一就是：熱情服務(wù)群眾。2006年更是將開展群眾工作作為社區(qū)（駐村）民警的首要職責(zé)；再次，在2003年提出“立警為公、執(zhí)法為民”的指導(dǎo)思想后，公安機關(guān)以“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”為工作要求，連續(xù)開展“大接訪”、“三基建設(shè)”、“三項建設(shè)”、“三項重點工作”以及“大走訪”等專項工作。這一系列的活動無不體現(xiàn)著我國公安工作中保障和改善民生工作方向和民意導(dǎo)向的工作目標(biāo)。

另一方面，無論是在“片警”時代，還是在“社區(qū)（駐村）民警時期，在公安實踐工作中，馬天民、王法金、任長霞、邱娥國、以及“換胎哥”、“托舉哥”等優(yōu)秀人民警察，都用自己為人民服務(wù)的赤子之情實踐著在“以人為本”科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的公安工作對民生的關(guān)注和民意導(dǎo)向。

二、目前民意導(dǎo)向警務(wù)的提出是我國社區(qū)警務(wù)的進一步發(fā)展

（一）明確提出民意導(dǎo)向使我國的社區(qū)警務(wù)更符合我國國情

社區(qū)警務(wù)是以社區(qū)為導(dǎo)向警務(wù)的縮寫。根據(jù)2000年《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》中關(guān)于社區(qū)概念的確定，社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。在民主政治條件下，人民就是擁有合法權(quán)益的公民[5]。而我國是人民民主專政國家，因此明確提出以民意為導(dǎo)向更能明確我國性質(zhì)，更加符合我國的國情。

（二）明確提出民意導(dǎo)向使我國的社區(qū)警務(wù)更具有時代特征

毛澤東同志提出“全心全意為人民服務(wù)”、鄧小平同志堅持“人民擁護不擁護，贊成不贊成，高興不高興”的判斷標(biāo)準(zhǔn)、江澤民同志提倡“立黨為公，執(zhí)政為民”，胡錦濤同志倡導(dǎo)“以人為本，執(zhí)政為民”，這些以民為本的理念是一脈相承而又不斷發(fā)展的。其中，“以人為本”的提出突顯了民意在我國政治生活中的地位。而到十八大，“要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加強和創(chuàng)新社會管理。”以及“兩個凡是”的提出更是將民意提高到了判斷一切工作的最高標(biāo)準(zhǔn)。在這個社會發(fā)展背景下，作為社會治安管理機構(gòu)的公安機關(guān)提出民意導(dǎo)向警務(wù)顯然是時代的要求，也是將社區(qū)警務(wù)烙上時代的標(biāo)記。

（三）明確提出民意導(dǎo)向豐富了我國社區(qū)警務(wù)的理論體系

提出民意導(dǎo)向警務(wù)豐富了我國社區(qū)警務(wù)的理論體系，例如：常州市公安局長主編的《民生警務(wù)的實踐與思考》、湖州金伯中主編的《民意導(dǎo)向警務(wù)與社會管理創(chuàng)新》、寧波市公安局課題組發(fā)表的《談“民意主導(dǎo)警務(wù)”理念及其構(gòu)建》、甑宇的《淺析民意主導(dǎo)警務(wù)理念》、陳祥濤的《淺論建立以民意為導(dǎo)向的警務(wù)工作機制》、陳曉蕾的《民意導(dǎo)向警務(wù)芻議》等對民意導(dǎo)向警務(wù)進行了理論和實踐的探討。雖然，這些書籍和文章大多都是民意導(dǎo)向警務(wù)創(chuàng)新理論的初步探討，但也提出了民意、民意警務(wù)、民生警務(wù)等基本概念，提出了民意主導(dǎo)警務(wù)運行的原則、機制等，為民意導(dǎo)向警務(wù)理論的豐富做出了貢獻。

（四）民意導(dǎo)向警務(wù)創(chuàng)新對社區(qū)警務(wù)運行中的具體操作規(guī)范進行了有益探索

社區(qū)警務(wù)的運行需要運行機制（包括實施機制、保障機制和績效考核機制）來保證，各地民意導(dǎo)向警務(wù)創(chuàng)新在前述三個規(guī)定的基礎(chǔ)上，從不同的角度對具體操作規(guī)范進行了有益探索。

1.實施機制的發(fā)展。各地民意導(dǎo)向警務(wù)實踐通過各自有特色的實施機制來體現(xiàn)民意導(dǎo)向。例如：北京民意主導(dǎo)警務(wù)中開辟了“人大代表、政協(xié)委員直通車”、“110投訴”等8條民意渠道，建立了民意庫，并建設(shè)了一整套“民意庫”運行機制，將民意主導(dǎo)警務(wù)程序化、規(guī)范化。具體來說，就是將民意主導(dǎo)警務(wù)劃分為民意收集、民意研判、民意處理和民意反饋四個階段。每個階段有具體的時間表和具體的工作目標(biāo)，明確和細(xì)化了民意主導(dǎo)警務(wù)。北京的民意主導(dǎo)警務(wù)提出了目前民意導(dǎo)向警務(wù)實踐中提出了最具有操作性的規(guī)定。再如：常州市公安局民生警務(wù)提出了信息共享機制、信息反饋機制、需求研究分類機制、素質(zhì)提升機制、硬件強化機制、動力培育機制等運行機制。但是，也存在著不夠細(xì)化、容易停留在文字上的缺陷。例如：雖然提出了信息共享機制，但是只是籠統(tǒng)地說與相關(guān)部門、周邊城市以及在公安機關(guān)內(nèi)部建立信息共享機制，并沒有對這些機制如何運轉(zhuǎn)進行規(guī)定。

2.保障機制方面的發(fā)展。保障機制是民意導(dǎo)向警務(wù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)和支撐，包括人、財、物以及法律制度四個方面。民意導(dǎo)向警務(wù)創(chuàng)新在這方面發(fā)展主要有：在人員保障方面，“兩個最大”警務(wù)實踐就建立專門警察公共關(guān)系機構(gòu)或公共關(guān)系聯(lián)絡(luò)員制度，推行“全警公關(guān)”；“民生警務(wù)”實踐成立專門的民生警務(wù)管理部門——民生警務(wù)管理辦公室，還要對該辦公室成員進行培訓(xùn)。由于以民意為導(dǎo)向是一個新生事物，對民意的收集、研判和使用都需要比較專業(yè)的知識和能力，因此無論是否單獨配備專業(yè)人員，都應(yīng)當(dāng)進行相應(yīng)的培訓(xùn)和宣傳，以保證和提高民生警務(wù)落實的有效性。

3.考核機制方面的發(fā)展。如前述，警務(wù)決策民主化是最能證明民意導(dǎo)向的思想的。在民意導(dǎo)向警務(wù)考核中沿用并發(fā)展了社區(qū)警務(wù)中以民意來考核警務(wù)效果的部分。例如：“廣場警務(wù)”提出了民意評判占51%的考核評價標(biāo)準(zhǔn)，北京的民意為導(dǎo)向警務(wù)提出民意評判占50%，以真正體現(xiàn)滿意論在公安工作中的落實。再如：浙江省湖州市的“警務(wù)廣場”戰(zhàn)略提出以群眾意愿來考量社會治安、以群眾眼光來審視公安隊伍，這樣既以民意來考核工作效果，又以民意來考核隊伍建設(shè)。

參考文獻：

[1]Police and Policing： An Introduction. Lundman， Richard[M]. New York： Holt， Rinehart and Winston，1980.

[2]曹立群.美國社區(qū)警務(wù)的興起及對中國警務(wù)的啟示[Z].“社區(qū)警務(wù)國際研討會”，2002.

[3]Community Policing： How to Get Started（2nd） Bonnie Bucqueroux Robert C. Trojanowicz Anderson Pub.， 1998.

[4]California Departmen of Justice， Attorney Generals Office， Community Oriented Policing and Problem Solving： Defini-

tions and Principles （Sacramento， Calif. ： Author，1993）， p.3

[5]俞可平.敬畏民意[J].南方周末，2011-01-21.