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        中國社區(qū)警務(wù)的新發(fā)展:民意導(dǎo)向警務(wù)之研究

        2014-11-07 17:38:37黃凌娟王駿
        學(xué)理論·下 2014年10期
        關(guān)鍵詞:完善

        黃凌娟 王駿

        摘 要:在十八大“要把保障和改善民生放在更加突出的位置,加強和創(chuàng)新社會管理”的倡導(dǎo)下,各地公安機關(guān)在近幾年公安“三項重點工作”、“三項建設(shè)”、“大走訪”等工作的基礎(chǔ)上,進行著民意導(dǎo)向警務(wù)的探索。這些探索是對社區(qū)警務(wù)的發(fā)展和創(chuàng)新,當然也存在著尚需完善之處,包括理論和法律規(guī)定等方面。

        關(guān)鍵詞:民意導(dǎo)向警務(wù);社區(qū)警務(wù);完善

        中圖分類號:C913 文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2014)30-0062-02

        十八大報告中提出“要把保障和改善民生放在更加突出的位置,加強和創(chuàng)新社會管理”的要求。作為社會管理部門之一的公安機關(guān),在近幾年來提出的“三項重點工作”、“三項建設(shè)”、創(chuàng)先爭優(yōu)活動等專項活動的基礎(chǔ)上,又深入開展了“大走訪”開門評警活動,以期通過訪民意、聽民聲、按照人民滿意的標準來進一步加強和改進社會治安管理工作。由此各地公安機關(guān)以民生、民意為主題、緊扣公安實踐的各種警務(wù)創(chuàng)新風生水起,比較典型的有常州的民生警務(wù)、湖州的警務(wù)廣場戰(zhàn)略、嘉興的“兩個最大”警務(wù)工作機制以及北京的民意主導(dǎo)警務(wù)等等。深入分析和比較各地開展的各種警務(wù)創(chuàng)新,筆者發(fā)現(xiàn)各地公安機關(guān)開展的警務(wù)創(chuàng)新是立足于當前社會發(fā)展,以民意為導(dǎo)向,對社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的深入發(fā)展。

        一、民意導(dǎo)向是社區(qū)警務(wù)的應(yīng)有之意

        (一)民意導(dǎo)向是社區(qū)警務(wù)與生俱來的理念

        1.當時的社會背景促生了具有民意導(dǎo)向思想的社區(qū)警務(wù)。正如朗德曼認為:一個國家的警察制度是其社會制度的反映[1]。20世紀七八十年代產(chǎn)生于美國的社區(qū)警務(wù)就是當時社會各種運動的產(chǎn)物。60年代的美國充滿了動蕩、喧囂,民權(quán)運動、黑人運動、婦女運動、反戰(zhàn)運動等民主運動風起云涌。社區(qū)警務(wù)正是多方要求平等參與社會管理權(quán)利的民主運動在警務(wù)領(lǐng)域的體現(xiàn)和結(jié)果。在美國,為了改變傳統(tǒng)警務(wù)中的警務(wù)中無視社區(qū)居民的需要,與犯罪單打獨斗的局面,不僅招募黑人等少數(shù)民族警察,并且還采取一些諸如社區(qū)會議等警務(wù)方式來獲取民意,決策警務(wù),以保證對所有市民提供公平警務(wù)。

        2.提高社區(qū)居民生活質(zhì)量是社區(qū)警務(wù)的工作目標。雖然社區(qū)警務(wù)產(chǎn)生于美國時是自下而上,并沒有固定模式的,但社區(qū)警務(wù)核心是:根據(jù)社區(qū)的需要定位警務(wù)工作,通過與社區(qū)建立伙伴關(guān)系共同解決社區(qū)問題,從而達到有效維護社會治安,提高社區(qū)居民生活質(zhì)量的目的[2]。社區(qū)警務(wù)在美國也是作為與警察公權(quán)博弈的砝碼而產(chǎn)生的,具有警務(wù)民主化、警務(wù)社會化等特征,并將關(guān)注和改善社區(qū)居民的生活質(zhì)量作為警務(wù)的工作目標,以改善警民關(guān)系。因此,美國社區(qū)警務(wù)專家特洛加諾維茲(Trojanowicz)和巴克洛克斯(Bucqueroux)在其所著《社區(qū)警務(wù)》一書中將“加強以社區(qū)為基礎(chǔ)的改善生活質(zhì)量的努力”[3]作為社區(qū)警務(wù)的基本原則之一進行了論述。在具體措施上,治理社區(qū)居民關(guān)注的影響社區(qū)居民生活質(zhì)量的社會失序問題,例如:亂涂亂畫行為、社區(qū)內(nèi)垃圾堆、路燈缺失等問題成為警察關(guān)注的重點。

        (二)社區(qū)警務(wù)的實踐也體現(xiàn)了民意導(dǎo)向的思想

        民意導(dǎo)向不僅是社區(qū)警務(wù)的應(yīng)有之意,也體現(xiàn)在社區(qū)警務(wù)的具體實施步驟和實踐活動中。

        社區(qū)警務(wù)實施過程中要求警務(wù)決策分權(quán),即警務(wù)決策民主化,是最具有代表性來證明民意導(dǎo)向的思想的。具體來說,主要表現(xiàn)在兩個方面:一是警務(wù)具體決策的民主化,即社會公眾能夠參與到警務(wù)決策程序中,使警務(wù)工作滿足社區(qū)民眾的需求。為了保證社區(qū)警務(wù)獲得成功,美國社區(qū)警務(wù)要求必須采取的措施中有:對社區(qū)需求進行準確的評估;動員所有合適的參與者收集數(shù)據(jù)以及獻計獻策[4]。在具體操作中,提出召開社區(qū)會議、警察-居民咨詢會、社區(qū)調(diào)查等方式來保證警方需要解決的問題與社區(qū)居民安全需求的高度契合;二是決策的民主監(jiān)督,對警務(wù)工作的社會效果實現(xiàn)社會民主監(jiān)督。社區(qū)警務(wù)考核中提出的警務(wù)工作滿意論其實就是對決策民主監(jiān)督的最好詮釋。

        從社區(qū)警務(wù)在美國具體的實施模式中也體現(xiàn)了民意導(dǎo)向的含義,例如:巴爾的摩縣的市民導(dǎo)向警務(wù);紐約市社區(qū)巡邏警察計劃中關(guān)注居民的生活質(zhì)量成為警察的職責等。

        (三)民意導(dǎo)向也是我國社區(qū)警務(wù)理論和實踐的應(yīng)有之意

        在我國,對民意的關(guān)注一直是警察的基本職責。首先,新中國成立后,我國公安機關(guān)在人民民主專政的國體下始終秉承著“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨,遵循人民公安為人民的要求,沿著群眾路線開展公安工作;其次,在2002年杭州會議上正式提出在全國的大中城市推行社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略,規(guī)定社區(qū)民警的具體職責之一就是:熱情服務(wù)群眾。2006年更是將開展群眾工作作為社區(qū)(駐村)民警的首要職責;再次,在2003年提出“立警為公、執(zhí)法為民”的指導(dǎo)思想后,公安機關(guān)以“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”為工作要求,連續(xù)開展“大接訪”、“三基建設(shè)”、“三項建設(shè)”、“三項重點工作”以及“大走訪”等專項工作。這一系列的活動無不體現(xiàn)著我國公安工作中保障和改善民生工作方向和民意導(dǎo)向的工作目標。

        另一方面,無論是在“片警”時代,還是在“社區(qū)(駐村)民警時期,在公安實踐工作中,馬天民、王法金、任長霞、邱娥國、以及“換胎哥”、“托舉哥”等優(yōu)秀人民警察,都用自己為人民服務(wù)的赤子之情實踐著在“以人為本”科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的公安工作對民生的關(guān)注和民意導(dǎo)向。

        二、目前民意導(dǎo)向警務(wù)的提出是我國社區(qū)警務(wù)的進一步發(fā)展

        (一)明確提出民意導(dǎo)向使我國的社區(qū)警務(wù)更符合我國國情

        社區(qū)警務(wù)是以社區(qū)為導(dǎo)向警務(wù)的縮寫。根據(jù)2000年《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》中關(guān)于社區(qū)概念的確定,社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。在民主政治條件下,人民就是擁有合法權(quán)益的公民[5]。而我國是人民民主專政國家,因此明確提出以民意為導(dǎo)向更能明確我國性質(zhì),更加符合我國的國情。

        (二)明確提出民意導(dǎo)向使我國的社區(qū)警務(wù)更具有時代特征

        毛澤東同志提出“全心全意為人民服務(wù)”、鄧小平同志堅持“人民擁護不擁護,贊成不贊成,高興不高興”的判斷標準、江澤民同志提倡“立黨為公,執(zhí)政為民”,胡錦濤同志倡導(dǎo)“以人為本,執(zhí)政為民”,這些以民為本的理念是一脈相承而又不斷發(fā)展的。其中,“以人為本”的提出突顯了民意在我國政治生活中的地位。而到十八大,“要把保障和改善民生放在更加突出的位置,加強和創(chuàng)新社會管理?!币约啊皟蓚€凡是”的提出更是將民意提高到了判斷一切工作的最高標準。在這個社會發(fā)展背景下,作為社會治安管理機構(gòu)的公安機關(guān)提出民意導(dǎo)向警務(wù)顯然是時代的要求,也是將社區(qū)警務(wù)烙上時代的標記。

        (三)明確提出民意導(dǎo)向豐富了我國社區(qū)警務(wù)的理論體系

        提出民意導(dǎo)向警務(wù)豐富了我國社區(qū)警務(wù)的理論體系,例如:常州市公安局長主編的《民生警務(wù)的實踐與思考》、湖州金伯中主編的《民意導(dǎo)向警務(wù)與社會管理創(chuàng)新》、寧波市公安局課題組發(fā)表的《談“民意主導(dǎo)警務(wù)”理念及其構(gòu)建》、甑宇的《淺析民意主導(dǎo)警務(wù)理念》、陳祥濤的《淺論建立以民意為導(dǎo)向的警務(wù)工作機制》、陳曉蕾的《民意導(dǎo)向警務(wù)芻議》等對民意導(dǎo)向警務(wù)進行了理論和實踐的探討。雖然,這些書籍和文章大多都是民意導(dǎo)向警務(wù)創(chuàng)新理論的初步探討,但也提出了民意、民意警務(wù)、民生警務(wù)等基本概念,提出了民意主導(dǎo)警務(wù)運行的原則、機制等,為民意導(dǎo)向警務(wù)理論的豐富做出了貢獻。

        (四)民意導(dǎo)向警務(wù)創(chuàng)新對社區(qū)警務(wù)運行中的具體操作規(guī)范進行了有益探索

        社區(qū)警務(wù)的運行需要運行機制(包括實施機制、保障機制和績效考核機制)來保證,各地民意導(dǎo)向警務(wù)創(chuàng)新在前述三個規(guī)定的基礎(chǔ)上,從不同的角度對具體操作規(guī)范進行了有益探索。

        1.實施機制的發(fā)展。各地民意導(dǎo)向警務(wù)實踐通過各自有特色的實施機制來體現(xiàn)民意導(dǎo)向。例如:北京民意主導(dǎo)警務(wù)中開辟了“人大代表、政協(xié)委員直通車”、“110投訴”等8條民意渠道,建立了民意庫,并建設(shè)了一整套“民意庫”運行機制,將民意主導(dǎo)警務(wù)程序化、規(guī)范化。具體來說,就是將民意主導(dǎo)警務(wù)劃分為民意收集、民意研判、民意處理和民意反饋四個階段。每個階段有具體的時間表和具體的工作目標,明確和細化了民意主導(dǎo)警務(wù)。北京的民意主導(dǎo)警務(wù)提出了目前民意導(dǎo)向警務(wù)實踐中提出了最具有操作性的規(guī)定。再如:常州市公安局民生警務(wù)提出了信息共享機制、信息反饋機制、需求研究分類機制、素質(zhì)提升機制、硬件強化機制、動力培育機制等運行機制。但是,也存在著不夠細化、容易停留在文字上的缺陷。例如:雖然提出了信息共享機制,但是只是籠統(tǒng)地說與相關(guān)部門、周邊城市以及在公安機關(guān)內(nèi)部建立信息共享機制,并沒有對這些機制如何運轉(zhuǎn)進行規(guī)定。

        2.保障機制方面的發(fā)展。保障機制是民意導(dǎo)向警務(wù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)和支撐,包括人、財、物以及法律制度四個方面。民意導(dǎo)向警務(wù)創(chuàng)新在這方面發(fā)展主要有:在人員保障方面,“兩個最大”警務(wù)實踐就建立專門警察公共關(guān)系機構(gòu)或公共關(guān)系聯(lián)絡(luò)員制度,推行“全警公關(guān)”;“民生警務(wù)”實踐成立專門的民生警務(wù)管理部門——民生警務(wù)管理辦公室,還要對該辦公室成員進行培訓(xùn)。由于以民意為導(dǎo)向是一個新生事物,對民意的收集、研判和使用都需要比較專業(yè)的知識和能力,因此無論是否單獨配備專業(yè)人員,都應(yīng)當進行相應(yīng)的培訓(xùn)和宣傳,以保證和提高民生警務(wù)落實的有效性。

        3.考核機制方面的發(fā)展。如前述,警務(wù)決策民主化是最能證明民意導(dǎo)向的思想的。在民意導(dǎo)向警務(wù)考核中沿用并發(fā)展了社區(qū)警務(wù)中以民意來考核警務(wù)效果的部分。例如:“廣場警務(wù)”提出了民意評判占51%的考核評價標準,北京的民意為導(dǎo)向警務(wù)提出民意評判占50%,以真正體現(xiàn)滿意論在公安工作中的落實。再如:浙江省湖州市的“警務(wù)廣場”戰(zhàn)略提出以群眾意愿來考量社會治安、以群眾眼光來審視公安隊伍,這樣既以民意來考核工作效果,又以民意來考核隊伍建設(shè)。

        參考文獻:

        [1]Police and Policing: An Introduction. Lundman, Richard[M]. New York: Holt, Rinehart and Winston,1980.

        [2]曹立群.美國社區(qū)警務(wù)的興起及對中國警務(wù)的啟示[Z].“社區(qū)警務(wù)國際研討會”,2002.

        [3]Community Policing: How to Get Started(2nd) Bonnie Bucqueroux Robert C. Trojanowicz Anderson Pub., 1998.

        [4]California Departmen of Justice, Attorney Generals Office, Community Oriented Policing and Problem Solving: Defini-

        tions and Principles (Sacramento, Calif. : Author,1993), p.3

        [5]俞可平.敬畏民意[J].南方周末,2011-01-21.

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