王運(yùn)佳

摘 要：馬克斯·韋伯的官僚制理論在20世紀(jì)初取得了巨大的成就，同時(shí)也扭轉(zhuǎn)了現(xiàn)代社會(huì)的命運(yùn)。但自20世紀(jì)80年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)的全球化發(fā)展、技術(shù)手段的時(shí)代性進(jìn)步，人們對(duì)行政管理要快捷且精確地完成任務(wù)的要求也日益提高，官僚制的一些缺陷逐漸被顯露出來。人們對(duì)官僚制開始進(jìn)行反思，許多學(xué)者相繼抨擊了官僚制屬于低績效、僵化且非人格化的病態(tài)體制，他們列舉了種種官僚制的弊端，提倡人們徹底地摒棄官僚制，但他們又沒有提出可以超越官僚制的替代物。因而，相關(guān)官僚制的研究已形成一股主導(dǎo)性思潮，并且對(duì)于官僚制是否能夠徹底摒棄的研究也具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：官僚制；摒棄；完善

中圖分類號(hào)：D621 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）30-0014-02

一、官僚制的概念界定及其特質(zhì)

威爾遜認(rèn)為行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解政府能夠成功地進(jìn)行哪些工作并且通過何種方式高效能的完成這些工作。古德諾針對(duì)威爾遜的問題指出，政治與指導(dǎo)和影響的政策相關(guān)，而行政與政策的執(zhí)行相關(guān)。這就是著名的政治行政二分法。威爾遜和古德諾在這里實(shí)際上已經(jīng)確定了官僚制的基本原則。韋伯則在此基礎(chǔ)之上把具有價(jià)值的東西從政治、行政中抽離出來，構(gòu)建了理想型的官僚制理論。

官僚制首先是作為一種統(tǒng)治工具而存在的，而后受政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多方面的制約，官僚制開始被視為管理組織模式，它在各國的政府和企業(yè)機(jī)構(gòu)中得到了普遍的適用并且塑造了如今的社會(huì)格局。官僚制是指在職能分工分層的基礎(chǔ)之上，以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式，它為現(xiàn)代社會(huì)的組織管理提供了有效的工具并被視為最為理想的組織形態(tài)。

官僚制的特質(zhì)大致可以歸納為以下幾點(diǎn)：（1）在設(shè)定嚴(yán)格規(guī)則的基礎(chǔ)之上進(jìn)行明確的職能分工。換言之，對(duì)所需要的日常工作進(jìn)行相應(yīng)的分工并分配一定的權(quán)力，同時(shí)要提前做好規(guī)定。（2）存在著依據(jù)職位的高低而規(guī)定的命令服從、層級(jí)節(jié)制的控制體系。也就是說，上級(jí)人員不僅要負(fù)責(zé)給下級(jí)人員分配任務(wù)，還要對(duì)下級(jí)人員的執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督以糾正其行為偏差。（3）職務(wù)的執(zhí)行的前提條件是建立明確的規(guī)章制度。目的是為了通過一定的規(guī)則體系對(duì)相關(guān)人員的行為給予指引和規(guī)范。（4）職務(wù)工作的專門化。這意味著要對(duì)相應(yīng)人員進(jìn)行專業(yè)化的培訓(xùn)使其專精于自己的崗位職責(zé)。（5）人際關(guān)系的非人格化。官員不得濫用職權(quán)，不得將個(gè)人情緒帶到工作中去，不看人辦事要依據(jù)規(guī)則辦事，這樣可以有效避免權(quán)力私化狀況的滋生。（6）按系統(tǒng)化的工作程序執(zhí)行任務(wù)職務(wù)。官員要在指揮等級(jí)鏈中進(jìn)行信息交流，一切行為都要嚴(yán)格的遵照組織所設(shè)定的規(guī)則。

二、官僚制不可徹底摒棄的原因

韋伯指出，一旦充分的實(shí)行了官僚體制，它就會(huì)日益成為整個(gè)社會(huì)秩序的基礎(chǔ)，將屬于最難被摧毀的社會(huì)實(shí)體。所以，即使很多學(xué)者都在批判著官僚制的種種不足，期盼著官僚制的徹底瓦解，但是由于官僚制結(jié)構(gòu)的超穩(wěn)性及其理論的合理性，他們難以找到可以取代官僚制地位的替代物。因而，無論從理論角度還是從實(shí)踐角度分析，官僚制都是不能夠徹底摒棄的。

（一）官僚制結(jié)構(gòu)的超穩(wěn)性

馬克思曾經(jīng)指出，官僚制是資產(chǎn)階級(jí)為了維護(hù)其主導(dǎo)地位進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治的最重要的工具，并且為了達(dá)到這一目的，官僚制變成了一家“封閉公司”。通過對(duì)馬克思觀點(diǎn)的理解，我們不難推斷官僚制的結(jié)構(gòu)是具有超穩(wěn)定性的。韋伯的官僚制是在職能專業(yè)化的基礎(chǔ)之上進(jìn)行的分工，從而按照權(quán)力自上而下排列成固定的、嚴(yán)格的等級(jí)層次結(jié)構(gòu)。每個(gè)上級(jí)機(jī)關(guān)或官員都必須對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)或職員執(zhí)行任務(wù)的過程進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)控制并糾正其不規(guī)范的行為。官僚制就像一個(gè)三角形模型，在社會(huì)體系之中具有極強(qiáng)的穩(wěn)定性，充分發(fā)揮了其不可替代的角色，難以被徹底摒棄。倘若我們按照揚(yáng)言要摒棄官僚制的學(xué)者的思維觀念破壞了該三角形中的任意一邊即官僚制中的某一特質(zhì)，那么官僚制組織體系將被摧毀，社會(huì)機(jī)制將會(huì)出現(xiàn)猶如散沙的局面，而這也并非是諸多學(xué)者們?cè)噲D摒棄官僚制的最初動(dòng)因。

（二）官僚組織行為的規(guī)則性

由于官僚制的目標(biāo)——價(jià)值導(dǎo)向的驅(qū)使以及與組織外部人員的相互作用，為了更好更加合理地協(xié)調(diào)資源配置和行政行為，必須對(duì)官僚制設(shè)定一定的規(guī)則，并將這些法律化、正規(guī)化、明確化的規(guī)則以書面的形式表現(xiàn)出來，以此作為監(jiān)督、約束相關(guān)人員的行政行為。這個(gè)規(guī)則不僅包含了知識(shí)層面，也囊括了行為層面。這就需要對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行專業(yè)化的培訓(xùn)，提高他們的職業(yè)性技能，明確他們的崗位職責(zé)，使其專精于自己崗位的工作內(nèi)容。官僚制猶如社會(huì)大機(jī)器中的一個(gè)齒輪，帶動(dòng)著社會(huì)中各個(gè)層面的運(yùn)作。當(dāng)我們逐漸摒棄官僚制的時(shí)候，受其自身嚴(yán)格的規(guī)則體制的影響，社會(huì)中的各個(gè)層面仍會(huì)遵循原來的標(biāo)準(zhǔn)模式。但如果我們徹底摒棄官僚制，抽離這個(gè)帶動(dòng)社會(huì)中各層面運(yùn)轉(zhuǎn)的齒輪，那么相關(guān)人員執(zhí)行的任務(wù)易失去連續(xù)性，這將無疑影響著其他層面的運(yùn)作，甚至可能會(huì)導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)中各要素的失調(diào)。

（三）官僚組織程序的非人格化

官僚制設(shè)定的規(guī)則將工作程序進(jìn)行系統(tǒng)化的細(xì)分，它要求行政人員與公共財(cái)產(chǎn)相分離、行政人員的住所與辦公場所也要相分開，即國家收入與個(gè)人財(cái)物、公務(wù)與私事是嚴(yán)格分開的。除此之外，它強(qiáng)調(diào)行政人員要嚴(yán)格按照規(guī)章制度辦事，不得濫用職權(quán)，不得摻雜著個(gè)人情緒處理問題。韋伯將這種組織體制的非人格化視為官僚制的美德。官僚制的非人格化與規(guī)則化從某種程度來說是相輔相成的，嚴(yán)格的遵照規(guī)則就需要對(duì)個(gè)人情緒的合理抑制，非人格化依賴于規(guī)則而進(jìn)行辨別。這種非人格化可以對(duì)組織的資源進(jìn)行合理的分配并且在遵守規(guī)則的基礎(chǔ)上同等對(duì)待服務(wù)對(duì)象，避免了官員的任人唯親及政黨分肥制度。從一定角度來看，官僚制的非人格化是合乎理性的，它在人性方面的脫離迫使行政管理向同一方向逼近并且大力推動(dòng)了社會(huì)的發(fā)展。

（四）官員與被管理者的惰性

官員及相關(guān)的行政人員每天所要面對(duì)的行政問題都是紛繁復(fù)雜的，其中還包括一些日常性、重復(fù)性的工作，長期下來，在他們的心理層面上必然會(huì)引起一定消極因素的滋生。被管理者在長久以來所遵循法律性規(guī)范的約束下，自然而然在思想與行為上形成一種無形的準(zhǔn)則。由于官員與被管理者的惰性，即使人們想嘗試著去摒棄官僚制，但這種潛移默化的行為習(xí)慣很難被更改，官僚制的影子仍然存在著。換句話說，人的惰性使官僚制徹底摒棄難以實(shí)現(xiàn)。

三、科學(xué)地完善官僚制

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及技術(shù)手段的提高，官僚制原有的某些缺陷可能會(huì)與現(xiàn)實(shí)中執(zhí)行任務(wù)的過程產(chǎn)生摩擦。但是，這些缺陷又是官僚制的必然屬性，這間接意味著我們不可以將官僚制徹底摒棄。因此，對(duì)官僚制進(jìn)行相應(yīng)的完善是歷史的必然結(jié)果，我們需要對(duì)官僚制進(jìn)行系統(tǒng)的分析，反思官僚制的弊端并且將其修正以適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展要求?？茖W(xué)地完善官僚制可以從以下幾點(diǎn)著手：

首先，合理地精簡組織結(jié)構(gòu)是極其必要的。官僚制導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政開支過大以及信息溝通渠道受阻等方面是諸多學(xué)者抨擊官僚制弊端的起點(diǎn)。組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化使得行政過程極其地?zé)┈?，而且在職?zé)邊界方面容易出現(xiàn)交叉或者空缺的情形，這必然導(dǎo)致相關(guān)人員的行政效率很大程度地降低，并且無形地增加了組織的運(yùn)行成本。因此，我們可以將組織機(jī)構(gòu)中職能相同、相近或重疊的部門、層級(jí)予以取消，對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步的科學(xué)化調(diào)整。這樣一來不僅可以直接的減少政府日常不可避免的人員開支，有利于信息溝通渠道的暢通并提高了整體的工作效率，而且對(duì)職責(zé)相互推諉的狀況也能夠起到一定的防范作用。

其次，在精簡結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上相應(yīng)的增設(shè)少數(shù)軟性部門。規(guī)則的貫徹必須是經(jīng)常性的且有章可循的，否則規(guī)則的推行就不會(huì)連續(xù)進(jìn)行。如今官僚制的規(guī)則化對(duì)于某些事物的處理可能缺少靈活性，不僅減少了組織成員工作的積極性而且導(dǎo)致組織嚴(yán)重的缺乏活力，這都不利于組織及其內(nèi)部成員健康全面化的發(fā)展。因而我們不妨嘗試著增設(shè)少數(shù)的軟性部門，將與組織所設(shè)定的規(guī)則存在分歧的任務(wù)交由軟性部門處理，軟性部門的人員可以在組織規(guī)則的基礎(chǔ)上靈活的解決問題從而為組織提供更優(yōu)化的服務(wù)。這不僅增強(qiáng)了組織的正常規(guī)范性，同時(shí)也避免了官僚制自身規(guī)則僵化的特性對(duì)組織所引發(fā)的弊端。

除上述以外，我們還要注重培養(yǎng)理性精神。為了滿足現(xiàn)代社會(huì)完成任務(wù)的連續(xù)性、一致性及可靠性的需要必須以非人格化的目的為外衣。但是人是極其復(fù)雜的，要使其完全不摻雜任何私人情感是不可能實(shí)現(xiàn)的，也是不符合實(shí)際的。因此，對(duì)官員及相關(guān)人員的理性精神的培養(yǎng)是極其重要的。這可以讓他們?cè)谧鹬胤杉耙?guī)則價(jià)值的基礎(chǔ)上，明確自身崗位的意義以及其做任何決策行為所產(chǎn)生的影響，使官僚制這一工具更加具有合理性。

四、結(jié)論

在前文中已經(jīng)對(duì)官僚制的概念及其特質(zhì)做出了簡要的概括，表述了其對(duì)專家培訓(xùn)、職能專門化以及同履行多重任務(wù)的協(xié)調(diào)性等方面上的依賴。官僚制同其他管理形式相比較，它更為精確化、效率化、清晰化、協(xié)調(diào)一致化以及減少了系統(tǒng)內(nèi)部因個(gè)人情感所產(chǎn)生的摩擦。韋伯并沒有說官僚制會(huì)一直有效地運(yùn)轉(zhuǎn)下去。官僚制體制比其他行政體制更為有效，其有效性的表現(xiàn)是官員及其相關(guān)人員在處理公務(wù)時(shí)不受他人左右，而完全嚴(yán)格按照規(guī)則處理公務(wù)，使其公平對(duì)待所有的被服務(wù)對(duì)象。許多學(xué)者都相繼指出了官僚制的一些缺陷。筆者在此也不否認(rèn)官僚制受經(jīng)濟(jì)及技術(shù)等方面的日益進(jìn)步的影響，在某些方面存在一定的缺失。但筆者認(rèn)為，官僚制在現(xiàn)實(shí)中仍然具有一定的使用價(jià)值。前文中已經(jīng)從官僚制的穩(wěn)定性結(jié)構(gòu)、程序的非人格化、機(jī)構(gòu)的規(guī)則化以及人員的惰性層面上分析了官僚制不可徹底摒棄的原因。因此，我們既不能擺脫官僚制，也不可能以任何其他東西成為官僚制的替代物。官僚制既是持續(xù)的，又是不可或缺的。我們目前僅能在官僚制原有理念的框架上完善官僚制以保證其優(yōu)質(zhì)化。

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