李 晟

引言：是否存在晉升錦標(biāo)賽驅(qū)動(dòng)的“地方法治競(jìng)爭(zhēng)”

新中國(guó)建國(guó)以來(lái)，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，面對(duì)中國(guó)的高速發(fā)展，學(xué)術(shù)界一直致力于從實(shí)踐中提煉出理論解釋，回答“中國(guó)做對(duì)了什么”〔1〕參見(jiàn)周其仁：《中國(guó)做對(duì)了什么：回望改革、面對(duì)未來(lái)》，北京大學(xué)出版社2010年版。（或者也包括“做錯(cuò)了什么”）的問(wèn)題。其中，地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)作用，較早就得到了研究者的重視。錢穎一和許成剛在1993年指出，中國(guó)在改革以前就已存在的以區(qū)域“塊塊”為原則的“M型”多層次、多地區(qū)層級(jí)制組織結(jié)構(gòu)，突出了地方政府的作用，更好地調(diào)動(dòng)了基層單位積極性，降低了地區(qū)實(shí)驗(yàn)成本，允許更多的制度實(shí)驗(yàn)，從而有利于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與增長(zhǎng)?！?〕錢穎一、許成鋼：“中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革為什么與眾不同”，《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)體制比較》1993年第1期。在此基礎(chǔ)上，他們關(guān)于中國(guó)改革和轉(zhuǎn)型中分權(quán)的研究，更進(jìn)一步討論了分權(quán)驅(qū)動(dòng)之下的地方政府競(jìng)爭(zhēng)，特別是在財(cái)政分權(quán)的背景之下，中國(guó)被描述為“市場(chǎng)維護(hù)型聯(lián)邦主義”?！?〕See Yingyi Qian and Barry R.Weingast，“China’s Transition to Market－preserving Federalism，Chinese Style”，1 Journal of Policy Reform，149（1996）.因此，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了重要作用。而為了解釋變動(dòng)的財(cái)政體制與分權(quán)格局為什么并未改變地方官員推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，更深入的研究關(guān)注到了官員晉升的激勵(lì)機(jī)制，將中國(guó)地方官員的晉升同地方政府競(jìng)爭(zhēng)，尤其是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)聯(lián)系起來(lái)，指出官員任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)同晉升存在正面聯(lián)系，上級(jí)官員會(huì)主要依據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)考核和提拔下級(jí)官員，從而激勵(lì)下級(jí)官員為了獲得晉升而追求更高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?！?〕周黎安：“晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作——兼論我國(guó)地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題長(zhǎng)期存在的原因”，《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第6期；周黎安、李宏彬、陳燁：“相對(duì)績(jī)效考核：中國(guó)地方官員晉升機(jī)制的一項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)研究”，《經(jīng)濟(jì)學(xué)報(bào)》2005年第1期。這一基于實(shí)證的描述，被命名為“晉升錦標(biāo)賽”模式?！?〕周黎安：“中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究”，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期?！皶x升錦標(biāo)賽”這一理論概括，非常精煉而又生動(dòng)地展示了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與官員晉升之間的關(guān)聯(lián)，描述了地方官員的行為激勵(lì)，因而在提出之后得到了學(xué)界的普遍重視。雖然此后也有學(xué)者提出對(duì)于錦標(biāo)賽理論較為有力的質(zhì)疑，〔6〕陶然、蘇福兵、陸曦、朱昱銘：“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能夠帶來(lái)晉升嗎——對(duì)晉升錦標(biāo)賽理論的邏輯挑戰(zhàn)與省級(jí)實(shí)證重估”，《管理世界》2010年第12期。但相關(guān)的爭(zhēng)議似乎只局限于小范圍的學(xué)術(shù)領(lǐng)域，晉升錦標(biāo)賽這一理論模型幾乎作為一種“共識(shí)”已經(jīng)擴(kuò)展到大眾媒體和官方文獻(xiàn)之中。〔7〕2013年11月4日，中央黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展“四風(fēng)”突出問(wèn)題專項(xiàng)整治和加強(qiáng)制度建設(shè)的通知》中有這樣一段話：“堅(jiān)決查處制造假情況、假數(shù)字、假典型、虛報(bào)工作業(yè)績(jī)的問(wèn)題。堅(jiān)決糾正唯國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用干部問(wèn)題。”2013年12月6日，中共中央組織部在《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》中進(jìn)一步詳細(xì)闡述：“政績(jī)考核要突出科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的年度考核、目標(biāo)責(zé)任考核、績(jī)效考核、任職考察、換屆考察以及其他考核考察，要看全面工作，看經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)的實(shí)際成效，看解決自身發(fā)展中突出矛盾和問(wèn)題的成效，不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率作為考核評(píng)價(jià)政績(jī)的主要指標(biāo)，不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率排名。中央有關(guān)部門(mén)不能單純以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率來(lái)衡量各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）發(fā)展成效。地方各級(jí)黨委政府不能簡(jiǎn)單以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率排名評(píng)定下一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)和考核等次?！?/p>

形成于經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中的晉升錦標(biāo)賽這一理論模型，不僅在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域得到重視，而且被擴(kuò)展到政治學(xué)與社會(huì)學(xué)研究當(dāng)中，被認(rèn)為是高度中央集權(quán)的體制之下會(huì)自然出現(xiàn)的現(xiàn)象。〔8〕周飛舟：“錦標(biāo)賽體制”，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第3期。而正是由于這一理論表現(xiàn)出了很強(qiáng)的解釋力，即使是針對(duì)晉升錦標(biāo)賽的現(xiàn)實(shí)批評(píng)或是改革建議，也都以對(duì)該理論的核心邏輯的認(rèn)可作為前提，重視地方官員圍繞考核指標(biāo)展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)，期待通過(guò)對(duì)于考核指標(biāo)的重新設(shè)定，能夠促使“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)型為“為和諧而競(jìng)爭(zhēng)”?！?〕陳釗、徐彤：“走向‘為和諧而競(jìng)爭(zhēng)’：晉升錦標(biāo)賽下的中央和地方治理模式變遷”，《世界經(jīng)濟(jì)》2011年第9期。這一思路在中組部印發(fā)的通知當(dāng)中得到了明確的表達(dá)：

根據(jù)不同地區(qū)、不同層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)要求，設(shè)置各有側(cè)重、各有特色的考核指標(biāo)，把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善、社會(huì)和諧進(jìn)步、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)等作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。強(qiáng)化約束性指標(biāo)考核，加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化產(chǎn)能過(guò)剩、安全生產(chǎn)等指標(biāo)的權(quán)重。更加重視科技創(chuàng)新、教育文化、勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況的考核。〔10〕中共中央組織部《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》。

而正是基于通過(guò)轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之外的考核指標(biāo)來(lái)重構(gòu)地方晉升錦標(biāo)賽的思路，法學(xué)研究也開(kāi)始從晉升錦標(biāo)賽這一理論視角進(jìn)行考察，將各個(gè)地區(qū)的法治建設(shè)績(jī)效納入視野，地方法治建設(shè)的競(jìng)爭(zhēng)被視為晉升錦標(biāo)賽的新內(nèi)容之一。關(guān)于“地方法治競(jìng)爭(zhēng)”的解讀，最初仍然是與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的晉升錦標(biāo)賽遵循相同邏輯，即由于法治建設(shè)的改進(jìn)能夠加強(qiáng)對(duì)于本地區(qū)投資者的保護(hù)，從而吸引外來(lái)投資，促進(jìn)本地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因而可以構(gòu)成在晉升錦標(biāo)賽中的激勵(lì)機(jī)制?！?1〕萬(wàn)江：“中國(guó)的地方法治建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)”，《中外法學(xué)》2013年第4期。有地方官員詳細(xì)闡述了此種邏輯：“當(dāng)今區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)……說(shuō)到底是法治環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，良好的法治環(huán)境是首要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。法治水平高，就意味著政府的服務(wù)水平高、辦事效率高、誠(chéng)信程度高，投資成本才會(huì)低廉，投資回報(bào)才會(huì)豐厚，區(qū)域發(fā)展才有競(jìng)爭(zhēng)力?！薄?2〕周強(qiáng)：“加強(qiáng)行政程序建設(shè)、轉(zhuǎn)變政府職能、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展”，《行政管理改革》2009年第1期。與此同時(shí)，一些地方政府也采取了不同程度的法治改革，嘗試采取某些不同于全國(guó)統(tǒng)一模式的政策，有學(xué)者稱之為“先行法治化”?！?3〕孫笑俠：“局部法治的地域資源——轉(zhuǎn)型期‘先行法治化’現(xiàn)象解讀”，《法學(xué)》2009年第12期。隨著諸如“法治浙江”、“法治湖南”之類的話語(yǔ)在不同層級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的逐漸涌現(xiàn)，法治領(lǐng)域的改革與創(chuàng)新似乎已經(jīng)脫離了“為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航”的工具意義，而是得以自我目的化，成為競(jìng)爭(zhēng)本身所追求的目標(biāo)，而非實(shí)現(xiàn)其它目標(biāo)的手段，因而也有了“法治GDP”的表述?！?4〕馬懷德：“‘法治GDP’比‘經(jīng)濟(jì)GDP’更重要”，載《法制日?qǐng)?bào)》2011年8月31日，第9版。從這樣的視角出發(fā)，地方政府間將有可能在晉升的激勵(lì)之下去展開(kāi)法治建設(shè)方面的競(jìng)爭(zhēng)，尤其是在中央政府一再宣示將轉(zhuǎn)換政績(jī)觀念與考核機(jī)制的情況下，法治建設(shè)的績(jī)效將可能成為晉升錦標(biāo)賽的新指標(biāo)，從而形成“為法治而競(jìng)爭(zhēng)”的局面，像促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣促進(jìn)法治的發(fā)展。

基于晉升錦標(biāo)賽這一理論邏輯，如果地方政府確實(shí)都參與到以法治為重要指標(biāo)的晉升錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中，法治建設(shè)確實(shí)有可能在地方試驗(yàn)與交流的基礎(chǔ)上取得更多的進(jìn)步，對(duì)此，法治的支持者自然是樂(lè)觀其成。但在這一切尚未成為已經(jīng)發(fā)生的現(xiàn)實(shí)之前，從理論的視角來(lái)看，有必要首先分析這種錦標(biāo)賽的可能性。也就是在當(dāng)前的中國(guó)，地方官員間是否存在著清晰的“晉升錦標(biāo)賽”，即一種較為明確的基于某些方面的工作績(jī)效考核而進(jìn)行晉升競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，是否會(huì)在中央確立某種考核標(biāo)準(zhǔn)的激勵(lì)之后促使地方官員為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而投入更多努力。由于最早關(guān)于晉升錦標(biāo)賽的研究描述的就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與晉升之間的關(guān)聯(lián)，并且經(jīng)濟(jì)方面的數(shù)據(jù)也較為容易獲取。因此，本文將首先試圖從經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一方面來(lái)理解晉升錦標(biāo)賽在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)作，借助于一些實(shí)證數(shù)據(jù)的分析，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與官員晉升之間關(guān)聯(lián)的復(fù)雜性做出描述，討論經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的晉升錦標(biāo)賽是否能成為足夠有力的理論解釋；接下來(lái)，則從對(duì)數(shù)據(jù)的描述引入基于制度和規(guī)范層面的分析，討論地方官員行為邏輯的復(fù)雜性能否為晉升錦標(biāo)賽理論所涵蓋；最后，在描述和概括現(xiàn)實(shí)之后，將經(jīng)濟(jì)與政治方面的分析推進(jìn)到法理層面，嘗試提出立足于法學(xué)視角的理論解釋，從而回答晉升錦標(biāo)賽體制是否能夠促進(jìn)地方政府在法治方面的競(jìng)爭(zhēng)以推動(dòng)法治的進(jìn)步。

一、晉升錦標(biāo)賽的表現(xiàn)：數(shù)據(jù)層面的疑問(wèn)

錦標(biāo)賽理論中所謂的晉升錦標(biāo)賽，是上級(jí)政府基于集中的權(quán)力，對(duì)于下級(jí)地方政府的官員以晉升作為激勵(lì)手段來(lái)刺激其相互之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，地方官員為了實(shí)現(xiàn)職位晉升這一目標(biāo)，就需要在上級(jí)關(guān)注的考核指標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)，這種競(jìng)爭(zhēng)可以圍繞著各項(xiàng)不同的指標(biāo)展開(kāi)。隨著改革開(kāi)放確立以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，上級(jí)所關(guān)注的考核指標(biāo)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的績(jī)效，因此地方官員就為了追求晉升而積極展開(kāi)“為增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)”。而在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面，GDP增長(zhǎng)率作為一個(gè)容易客觀量化的指標(biāo)，就被作為一個(gè)普遍采用的競(jìng)賽指標(biāo)，同職務(wù)晉升之間形成關(guān)聯(lián)，因而地方官員會(huì)展開(kāi)圍繞GDP增長(zhǎng)率及其排名的激烈競(jìng)爭(zhēng)?！?5〕周黎安，見(jiàn)前注〔5〕。而這也就是公眾與媒體中所說(shuō)的“唯GDP論英雄”，甚至是更具諷刺意義的“數(shù)字出官，官出數(shù)字”。

基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的晉升錦標(biāo)賽的開(kāi)拓性研究，對(duì)官員個(gè)體的晉升概率進(jìn)行了有序Probit模型的分析，考察了省GDP年增長(zhǎng)率、本任省GDP年均增長(zhǎng)率移動(dòng)平均、年齡、學(xué)歷、中央背景等解釋變量對(duì)于省委書(shū)記和省長(zhǎng)的晉升概率這項(xiàng)被解釋變量的影響?！?6〕周黎安等，見(jiàn)前注〔4〕。而對(duì)該理論的質(zhì)疑，也同樣立足于對(duì)官員個(gè)體數(shù)據(jù)的實(shí)證重估。在選取同樣的數(shù)據(jù)僅僅只按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)修正了某些細(xì)節(jié)的情況下，發(fā)現(xiàn)只有官員任內(nèi)GDP移動(dòng)平均增長(zhǎng)率和前任任期內(nèi)年均增長(zhǎng)率之間的絕對(duì)值差額可以成為支持錦標(biāo)賽的解釋變量，但這一變量又受到中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性的很大影響，而從相對(duì)GDP增長(zhǎng)指標(biāo)來(lái)看，則無(wú)法發(fā)現(xiàn)官員升遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效之間的聯(lián)系?！?7〕陶然等，見(jiàn)前注〔6〕。

作為一篇法學(xué)論文，本文并不試圖對(duì)于上述兩種實(shí)證統(tǒng)計(jì)與分析做出更深入的對(duì)比和評(píng)價(jià)。但值得關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題是：立足于個(gè)體的考察，是否能夠形成足夠有力的解釋整體格局的理論模型？從統(tǒng)計(jì)的角度來(lái)說(shuō)，確實(shí)在每一年具體到每一官員個(gè)體，都存在這樣一個(gè)（0，1）的統(tǒng)計(jì)變量，0意味著沒(méi)有獲得晉升，1意味著獲得了晉升。但是這個(gè)變量背后的意義，卻并不像0和1那樣簡(jiǎn)潔清晰。首先，作為主要考察對(duì)象的省委書(shū)記與省長(zhǎng)，雖然在理論上以5年為一個(gè)任期，但在實(shí)際上任期卻并不固定，相互之間差異很大，任期長(zhǎng)的超過(guò)12年，而任期短的則只有3個(gè)月（排除臨時(shí)代理、因違紀(jì)或重大責(zé)任事故免職的情形，只考慮正常調(diào)整）?！?8〕和志強(qiáng)1985年8月－1998年1月任云南省長(zhǎng)，習(xí)近平2002年10月－2003年1月任浙江省長(zhǎng)。因此，相互之間很難做出任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的比較。其次，省部級(jí)官員作為“中管干部”，其任免并不集中于每年固定的黨代會(huì)或人大會(huì)期間，而是由“還討論了其他事項(xiàng)”的中央政治局會(huì)議決定，因此時(shí)間節(jié)點(diǎn)各不相同，即使是截取職務(wù)調(diào)整的上一個(gè)年度，也很難做出橫向比較。最后，省部級(jí)官員大多經(jīng)歷過(guò)異地交流，可能在好幾個(gè)不同省份工作過(guò)，而這一點(diǎn)和任期的不確定結(jié)合在一起來(lái)看的話，如果某人在A省工作1年得到晉升，而此前在B省工作了5年，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)卻只能考察A省的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，無(wú)法將此前B省的情況包含在內(nèi)。由于上述三個(gè)方面的復(fù)雜性，這種基于官員個(gè)體的實(shí)證分析，雖然有一定的解釋力，但也存在著自身方法論上的欠缺。

既然從個(gè)體出發(fā)的實(shí)證分析存在著這樣的問(wèn)題，那么，從省級(jí)行政區(qū)的整體數(shù)據(jù)出發(fā)進(jìn)行考察，或許就成為一種有意義的補(bǔ)充。如果基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的晉升錦標(biāo)賽確實(shí)存在的話，那么能夠得出的一個(gè)猜測(cè)是：整體而言，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度越快的省份，其黨政主要領(lǐng)導(dǎo)獲得晉升的概率應(yīng)該越高。用這樣的視角，可以一定程度上避免個(gè)體視角所暴露的問(wèn)題。雖然隨著中央政策的變化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率絕對(duì)值存在較大波動(dòng)，但如果改革開(kāi)放以來(lái)的長(zhǎng)時(shí)段數(shù)據(jù)反映出某省級(jí)行政區(qū)的GDP年均增長(zhǎng)率相對(duì)高于其它省份，則意味著當(dāng)?shù)貧v任主要領(lǐng)導(dǎo)更好地完成了中央所關(guān)心的考核指標(biāo)。因此，假定錦標(biāo)賽確實(shí)存在，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)就更有希望獲得晉升。而任期的不確定，雖然會(huì)對(duì)個(gè)體造成比較的困難，卻不會(huì)影響到集體，“前人栽樹(shù)后人乘涼”的狀況也可以被包容進(jìn)來(lái)。即使考慮到異地交流的情況，也可以理解，因?yàn)楦刹吭谑〖?jí)行政區(qū)之間的交流并非單向的，而是在進(jìn)出之間大體平衡。某省市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效或許在某一個(gè)體身上會(huì)被外來(lái)的干部“摘桃子”，但從集體而言仍然會(huì)使得本省市干部有更多晉升機(jī)會(huì)。

事實(shí)是否符合上面的猜測(cè)？首先看以下兩個(gè)省份的對(duì)照。其中一個(gè)省份在改革開(kāi)放以來(lái)，先后完成任期的有7任省委書(shū)記與7任省長(zhǎng)（當(dāng)中有一任省長(zhǎng)是書(shū)記兼任），其中在該省任上獲得晉升的只有3人，也就是獲得晉升的比例為23.07%；另一個(gè)省份則經(jīng)歷了6任書(shū)記與10任省長(zhǎng)，在該省任上獲得晉升的有7人，比例達(dá)到43.75%。后一省份的官員獲得晉升比例幾乎是前一省份的兩倍，從基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的晉升錦標(biāo)賽模式來(lái)看的話，很顯然，后一省份應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為強(qiáng)勁的地區(qū)，而前者則會(huì)發(fā)展相對(duì)遲緩?？墒聦?shí)是，前者是廣東省，后者是湖南省。

這樣的兩個(gè)數(shù)據(jù)或許是特例，但正是從這種有趣的反差出發(fā)，筆者對(duì)各省的書(shū)記與省長(zhǎng)的職務(wù)變動(dòng)情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。數(shù)據(jù)包括了所有從1977年之后上任（排除了任期從文革中開(kāi)始的情況）到2013年之前離任（排除了現(xiàn)在仍然任職的情況）的24個(gè)省、直轄市〔19〕排除了5個(gè)自治區(qū)，因?yàn)樽灾螀^(qū)的特殊性質(zhì)使得其行政一把手很有可能為了補(bǔ)充該少數(shù)民族在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人中的代表位置獲得晉升，因而和其它省份官員的晉升邏輯不同，不容易體現(xiàn)出晉升錦標(biāo)賽的作用；也排除了1988年才建省的海南和1997年才建市的重慶。的182任書(shū)記與209任省（市）長(zhǎng)（排除了曾經(jīng)同時(shí)兼任黨政一把手的情況，將其只作為書(shū)記任職計(jì)算），把其任職來(lái)源區(qū)分為本地晉升、外地（包括中央部委和其它省市）晉升、外地平調(diào)三種情況，把其任職后去向區(qū)分為晉升本地、晉升外地（包括中央部委和其它省市）、平調(diào)外地、退居二線、其它（指被撤職、免職或在任期內(nèi)逝世）五種情況?！?0〕需要說(shuō)明的是，“晉升”其實(shí)是一個(gè)模糊的概念，在具體的情形中可能對(duì)于不同個(gè)體有不同理解。為了簡(jiǎn)化分析，本文在統(tǒng)計(jì)中所指的晉升是指這樣幾種情形：①由?。ㄊ校╅L(zhǎng)調(diào)任書(shū)記，無(wú)論調(diào)任哪一個(gè)?。ㄊ校虎谟刹贿M(jìn)入政治局的?。ㄊ校?shū)記調(diào)任其它?。ㄊ校?shū)記，調(diào)任時(shí)并未直接進(jìn)入政治局，但是從此前慣例看該?。ㄊ校┑臅?shū)記將會(huì)進(jìn)入政治局，此后也確實(shí)進(jìn)入了政治局；③不兼任政治局委員的省（市）書(shū)記直接成為中央領(lǐng)導(dǎo)人。除此之外均視為平調(diào)。這樣的簡(jiǎn)化忽略了很多情形，例如從一個(gè)相對(duì)落后的省份的省長(zhǎng)調(diào)入發(fā)達(dá)省份的任省長(zhǎng)，可能在實(shí)踐中被視為晉升。而同樣是調(diào)中央任部長(zhǎng)，省長(zhǎng)調(diào)任部長(zhǎng)與書(shū)記調(diào)任部長(zhǎng)的意義不一樣，調(diào)任不同部委的意義也不一樣。而在平調(diào)某一職務(wù)之后短時(shí)間內(nèi)即獲得晉升，則前一次平調(diào)可能本身就包含晉升的意味。后文的分析，將在一定程度上解釋為什么上述問(wèn)題并不干擾本文的論斷。在這391任書(shū)記、?。ㄊ校╅L(zhǎng)中，有145任的任職后去向?yàn)闀x升，比例為37.1%。

在統(tǒng)計(jì)了上述24個(gè)省（市）的情況之后，各?。ㄊ校┑狞h政一把手獲得晉升的比例可以做出如下對(duì)比：

總?cè)温毴藬?shù) 獲得晉升人數(shù) 晉升比例 排名上 海17 14 82.35% 1北 京15 8 53.33% 2山 東15 8 53.33% 2安 徽20 9 45.00% 4湖 南16 7 43.75% 5河 南20 8 40.00% 6湖 北15 6 40.00% 6陜 西18 7 38.88% 8黑龍江16 6 37.50% 9浙 江16 6 37.50% 9江 西14 5 35.71% 11天 津14 5 35.71% 11四 川15 5 33.33% 13河 北21 7 33.33% 13江 蘇15 5 33.33% 13甘 肅19 6 31.58% 16遼 寧16 5 31.25% 17吉 林20 6 30.00% 18福 建17 5 29.41% 19貴 州17 4 23.52% 20青 海17 4 23.52% 20廣 東13 3 23.07% 22山 西11 2 18.18% 24全國(guó)數(shù)據(jù)15 3 20.00% 23云 南391 145 37.08%

上面這個(gè)表格，非常直觀地顯示出哪些省市的官員更容易獲得晉升，似乎與我們對(duì)于各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的相對(duì)比較的認(rèn)知并不完全一致。但為了避免“可得性啟發(fā)”（Availability Heuristic）的干擾，還是使用數(shù)據(jù)作為進(jìn)一步的對(duì)照?？紤]到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)晉升的影響可能有一定的滯后性，選擇用于比較各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的數(shù)據(jù)是上述24個(gè)省市1978－2008的GDP年均增長(zhǎng)率?！?1〕數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站國(guó)家數(shù)據(jù)查詢系統(tǒng)，http：／／data.stats.gov.cn／index，最后訪問(wèn)日期：2014年5月15日。把兩方面數(shù)據(jù)結(jié)合起來(lái)，得到的對(duì)比如下：

GDP總量（億元）1978年 2008年率排名北 京 108.84 11，年均增幅（%）晉升概率（%）GDP年均增速排名晉升概115.00 10.54 53.33 7 2天 津 82.65 6，719.01 9.71 35.71 12 11河 北 183.06 16，011.97 9.97 33.33 9 13山 西 87.99 7，315.40 9.79 20.00 10 23遼 寧 229.20 13，668.58 8.58 31.25 21 17吉 林 81.98 6，426.10 9.57 30.00 15 18黑龍江 174.81 8，314.37 7.76 37.50 24 9上 海 272.81 14，069.86 8.06 82.35 22 1江 蘇 249.24 30，981.98 11.27 33.33 5 13浙 江 123.72 21，462.69 12.51 37.50 2 9安 徽 113.96 8，851.66 9.54 45.00 16 4福 建 66.37 10，823.01 12.28 29.41 3 19江 西 87.00 6，971.05 9.65 35.71 13 11山 東 225.45 30，933.28 11.64 53.33 4 2河 南 162.92 18，018.53 10.84 40.00 6 6湖 北 151.00 11，328.89 9.41 40.00 18 6湖 南 146.99 11，555.00 9.58 43.75 14 5廣 東 185.85 36，796.71 13.01 23.07 1 22四 川 184.61 12，601.23 9.07 33.33 19 13貴 州 46.62 3，561.56 9.48 23.52 17 20云 南 69.05 5，692.12 9.76 18.18 11 24陜 西 81.07 7，314.58 10.09 38.88 8 8甘 肅 64.73 3，166.82 7.87 31.58 23 16青 海 15.54 1，018.62 8.92 23.52 20 20

基于上述表格中的數(shù)據(jù)，對(duì)于各省市的經(jīng)濟(jì)增速與其黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的晉升概率的相關(guān)性進(jìn)行分析，結(jié)果是：年均增幅和晉升概率的Pearson相關(guān)系數(shù)＝－0.153，P值＝0.476。散點(diǎn)圖則表現(xiàn)為如下?tīng)顟B(tài)：

如果不看各省的絕對(duì)水平，而是進(jìn)行相對(duì)水平的比較的話，從增長(zhǎng)速度與晉升概率在24個(gè)省市間的相對(duì)排名上，看出的相關(guān)性結(jié)果是：增長(zhǎng)排名和晉升排名的Pearson相關(guān)系數(shù)＝－0.016，P值＝0.942，散點(diǎn)圖如下：

當(dāng)然，上述的數(shù)據(jù)分析還非常粗糙，諸如財(cái)政收入之類的顯示經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變量并未引入討論，也缺乏對(duì)于數(shù)據(jù)的分時(shí)段考察，但是，至少可以得出一個(gè)宏觀的初步結(jié)論：對(duì)于省一級(jí)行政區(qū)而言，從總體上看，地方的GDP增長(zhǎng)速度以及相對(duì)表現(xiàn)，對(duì)于該地區(qū)官員整體的晉升概率不僅沒(méi)有顯著的正相關(guān)性，相反還存在微弱的負(fù)相關(guān)性。因此，就省級(jí)比較而言，難以得出存在著一個(gè)“唯國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用干部”的晉升錦標(biāo)賽的結(jié)論。

為了更謹(jǐn)慎的檢驗(yàn)這一結(jié)論，還需要注意到這樣一點(diǎn)：在主要領(lǐng)導(dǎo)的分工中，政府領(lǐng)導(dǎo)比起黨委領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)著更多的經(jīng)濟(jì)工作職責(zé)，因而或許有必要將?。ㄊ校╅L(zhǎng)和書(shū)記區(qū)分加以考察?！?2〕關(guān)于應(yīng)當(dāng)基于黨政不同分工分別考察的這一分析視角，感謝劉思達(dá)提出的批評(píng)意見(jiàn)。而如果存在著以GDP增長(zhǎng)率為指標(biāo)的晉升錦標(biāo)賽，那么由本省省長(zhǎng)晉升為書(shū)記的例子，最能夠體現(xiàn)在錦標(biāo)賽中獲得勝利。因此，在209任?。ㄊ校╅L(zhǎng)中，本地晉升為書(shū)記的73人被挑選出來(lái)，進(jìn)行進(jìn)一步的分析。

變量 平均值 標(biāo)準(zhǔn)誤 標(biāo)準(zhǔn)差 方差 最小值 中位數(shù) 最大值 極差任 職時(shí)間 2.979 0.290 1.694 2.869 0.250 2.665 8.580 8.330

從上面這個(gè)分析結(jié)果看來(lái)，從外地調(diào)任之后任職時(shí)間的均值2.979年、中位數(shù)2.665年這兩個(gè)數(shù)據(jù)，顯示出這些由?。ㄊ校╅L(zhǎng)晉升為本地書(shū)記的干部，在本省（市）的任職時(shí)間整體來(lái)說(shuō)是比較短暫的。在這個(gè)時(shí)間內(nèi)，對(duì)于一個(gè)省級(jí)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而言，要想獲得比前任明顯改觀的數(shù)據(jù)是很困難的，即使是大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資這樣的“政績(jī)工程”，效果也很難充分顯現(xiàn)出來(lái)。很有可能調(diào)來(lái)第一年的GDP數(shù)據(jù)還是前任留下的基礎(chǔ)，而第三年的統(tǒng)計(jì)結(jié)果還沒(méi)有出來(lái)就已經(jīng)獲得晉升，只有中間一年可以算作是自己的政績(jī)體現(xiàn)。而達(dá)到8.330的極差和1.694的標(biāo)準(zhǔn)差，也說(shuō)明相互之間的任期差別較大，缺乏可以統(tǒng)一比較的尺度。因此，我們很難說(shuō)對(duì)于這將近一半的晉升者而言，其晉升所依據(jù)的更多是在本省（市）取得的政績(jī)還是此前其它地區(qū)的積累。如果說(shuō)靠比較晉升前一年的相對(duì)數(shù)據(jù)就能夠決定誰(shuí)在錦標(biāo)賽中勝出的話，那無(wú)疑是把政治運(yùn)作看成了學(xué)?？荚嚒Ｔ谶@種情況下，只強(qiáng)調(diào)個(gè)體間的數(shù)據(jù)分析，可能是刻舟求劍。而對(duì)整體概率數(shù)據(jù)的分析，則能更好的處理“前人栽樹(shù)后人乘涼”的問(wèn)題，從總體上把握地方競(jìng)爭(zhēng)。因此，接下來(lái)仍然對(duì)整體數(shù)據(jù)進(jìn)行考察，看看經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和行政領(lǐng)導(dǎo)在本地獲得晉升的概率之間的關(guān)系。

晉升概率排名北 京 108.84 11，GDP總量（億元）1978年 2008年年均增幅（%）本地晉升概率（%）GDP年均增速排名115.00 10.54 50.00 7 3天 津 82.65 6，719.01 9.71 28.57 12 16河 北 183.06 16，011.97 9.97 16.67 9 21山 西 87.99 7，315.40 9.79 22.22 10 20遼 寧 229.20 13，668.58 8.58 37.50 21 10吉 林 81.98 6，426.10 9.57 33.33 15 11黑龍江 174.81 8，314.37 7.76 25.00 24 18上 海 272.81 14，069.86 8.06 71.43 22 1江 蘇 249.24 30，981.98 11.27 50.00 5 3浙 江 123.72 21，462.69 12.51 33.33 2 11安 徽 113.96 8，851.66 9.54 60.00 16 2福 建 66.37 10，823.01 12.28 33.33 3 11江 西 87.00 6，971.05 9.65 28.57 13 16山 東 225.45 30，933.28 11.64 50.00 4 3河 南 162.92 18，018.53 10.84 50.00 6 3湖 北 151.00 11，328.89 9.41 44.44 18 8湖 南 146.99 11，555.00 9.58 40.00 14 9廣 東 185.85 36，796.71 13.01 0 1 23四 川 184.61 12，601.23 9.07 0 19 23貴 州 46.62 3，561.56 9.48 25.00 17 18云 南 69.05 5，692.12 9.76 33.33 11 11陜 西 81.07 7，314.58 10.09 16.67 8 21甘 肅 64.73 3，166.82 7.87 50.00 23 3青 海 15.54 1，018.62 8.92 33.33 20 11

對(duì)這一表格中的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析的結(jié)果是：增長(zhǎng)速度和本地行政首長(zhǎng)晉升概率的Pearson相關(guān)系數(shù) ＝ －0.192，P值 ＝0.36，散點(diǎn)圖如下：

這向我們展示的仍然是和上面相似的結(jié)論：對(duì)于省一級(jí)行政區(qū)而言，從總體上看，地方的GDP增長(zhǎng)速度以及相對(duì)表現(xiàn)，對(duì)于更側(cè)重于經(jīng)濟(jì)工作的行政首長(zhǎng)在該地區(qū)獲得晉升的概率，表現(xiàn)出較弱的負(fù)相關(guān)性。

二、晉升錦標(biāo)賽的弱化和斷裂：規(guī)范層面的解釋

通過(guò)上面的數(shù)據(jù)分析，可以得出這樣的結(jié)論：基于對(duì)省級(jí)行政區(qū)黨政首長(zhǎng)的職務(wù)變動(dòng)整體情況的考察，無(wú)法發(fā)現(xiàn)在省級(jí)層面存在著以GDP增長(zhǎng)速度為考核指標(biāo)的“晉升錦標(biāo)賽”。這樣的結(jié)論似乎有悖于此前很長(zhǎng)一段時(shí)間各類官方或是市場(chǎng)化的公共媒體為我們塑造的想象。如果經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與獲得晉升的概率并沒(méi)有太多的關(guān)聯(lián)，地方官員又是受到什么激勵(lì)去追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)？為什么會(huì)有那么多關(guān)于“政績(jī)工程”或是“數(shù)字出官”的批評(píng)？

因此，上面的數(shù)據(jù)分析雖然解釋了為什么關(guān)注整體概率而非個(gè)體情況，但仍然不能回避這樣的質(zhì)疑：雖然從一個(gè)省市的整體情況來(lái)看，更高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度不一定意味著該省官員的晉升概率更高，但是其中某一任官員在自己的任期內(nèi)獲得相對(duì)前任或者其它省份更高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度就可以使之獲得晉升，這與全省平均水平無(wú)關(guān)。要回答這一質(zhì)疑，就需要結(jié)合數(shù)據(jù)更進(jìn)一步的說(shuō)明地方官員晉升的制度背景。對(duì)于145任獲得晉升的書(shū)記與?。ㄊ校╅L(zhǎng)的任職來(lái)源進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)其中有66人次是在本地晉升之后繼續(xù)獲得晉升，而來(lái)自外地平調(diào)的是53人次，來(lái)自外地晉升的是26人次。從比例上看，獲得晉升的官員中有45.52%的人次任職有較強(qiáng)的連續(xù)性，比較容易在一個(gè)省市中展現(xiàn)出他們的政績(jī)，而更多的那一部分來(lái)自外地平調(diào)或晉升的官員，由于任期的不確定性，其政績(jī)的表現(xiàn)就不那么容易確定了。更進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)全部被納入視野的391任書(shū)記與?。ㄊ校╅L(zhǎng)的任職來(lái)源，可以發(fā)現(xiàn)其中有234人的任職來(lái)源是本地晉升，比例達(dá)到了59.82%。這一比例和前面的晉升比例存在著不小的反差，而更有意思的一個(gè)反差是，在非常罕見(jiàn)的被撤職、免職和降職的9人中，來(lái)源為本地晉升的達(dá)到了8人。這樣的對(duì)比所反映出來(lái)的是，長(zhǎng)期在一個(gè)省市工作的資歷，對(duì)于其晉升實(shí)際上是不利的影響?；谶@樣的數(shù)據(jù)，也很難得出結(jié)論說(shuō)，某一官員的晉升是其在任期中創(chuàng)造了本省市更好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)的結(jié)果，更有可能來(lái)自于多個(gè)任職“階梯”的積累。而且，即使是在數(shù)據(jù)中被列為“本地晉升”，只是考察其到達(dá)現(xiàn)任職務(wù)之前的上一個(gè)職務(wù)，其主要成長(zhǎng)背景仍然可能是多元的，例如從A省副書(shū)記晉升A省省長(zhǎng)，而再上一個(gè)職務(wù)可能是B省常務(wù)副省長(zhǎng)，再往前或許又是C省省委常委。如果離開(kāi)了多級(jí)階梯的觀察，只關(guān)注其某一個(gè)職務(wù)，則很難把握真實(shí)的邏輯。

而考慮到多級(jí)階梯的話，又會(huì)引出一個(gè)質(zhì)疑：錦標(biāo)賽體制是彌散的，而且是逐級(jí)淘汰結(jié)構(gòu)，并不局限于省市一級(jí)，在各省市內(nèi)部，地市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)都在展開(kāi)錦標(biāo)賽，因此每一名得到晉升的官員都是此前的系列錦標(biāo)賽的獲勝者，獲得晉升的官員之所以獲得多級(jí)階梯的積累，都是經(jīng)過(guò)錦標(biāo)賽逐級(jí)選拔上來(lái)的?！?3〕參見(jiàn)周黎安，見(jiàn)前注〔5〕。從個(gè)體上來(lái)看，這一論斷當(dāng)然完全可以成立。但從各省市作為整體來(lái)看，這一論斷也還存在問(wèn)題。如果省內(nèi)都是類似的錦標(biāo)賽體制，那么可以推斷，地市一級(jí)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于省一級(jí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度有著重要影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快的省更有可能涌現(xiàn)出錦標(biāo)賽中的獲勝者。如果說(shuō)某個(gè)省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)明顯超出了其它省市，那么其省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都是下一級(jí)錦標(biāo)賽中的獲勝者，作為一個(gè)整體來(lái)講，進(jìn)一步晉升的概率至少不應(yīng)該會(huì)顯著低于那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相對(duì)遲緩的省市，而這與現(xiàn)實(shí)的數(shù)據(jù)并不相符。

對(duì)此，存在著這樣一種可能的解釋：在下級(jí)錦標(biāo)賽中獲勝的官員被交流到另一省市，因而從省級(jí)數(shù)據(jù)中不容易發(fā)現(xiàn)晉升錦標(biāo)賽的結(jié)果。這種可能性，似乎比較符合我們的直觀經(jīng)驗(yàn)。比如說(shuō)廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度排名第1，而省領(lǐng)導(dǎo)晉升概率排名僅為第22，甚至沒(méi)有一名省長(zhǎng)能夠在本地晉升為書(shū)記。這可以解釋為，由于廣東的發(fā)展速度快，許多廣東的地市領(lǐng)導(dǎo)被交流晉升到外地，而不能在廣東本地的晉升中體現(xiàn)出來(lái)。但是再看具體的個(gè)案，我們發(fā)現(xiàn)，在已經(jīng)完成任期的11任廣州市委書(shū)記和9任深圳市委書(shū)記中，分別僅有2任被交流晉升到廣東省外，大部分還是在省內(nèi)獲得晉升。而如果下一級(jí)錦標(biāo)賽的勝利者并沒(méi)有高比例的交流到省外，那么他們?cè)谑∫患?jí)的錦標(biāo)賽中表現(xiàn)不突出，就說(shuō)明在省級(jí)水平上沒(méi)有表現(xiàn)出相對(duì)于其它省市的優(yōu)勢(shì)，而這個(gè)判斷顯然不符合現(xiàn)實(shí)，像廣東這樣的省份，如果30年中經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平領(lǐng)先全國(guó)，如何解釋為什么這一時(shí)段中的官員在晉升錦標(biāo)賽中整體表現(xiàn)落后于全國(guó)？反過(guò)來(lái)，如果說(shuō)外地交流到廣東的官員在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面表現(xiàn)欠佳的話，在個(gè)體上也可能成立，但從長(zhǎng)時(shí)間段上又無(wú)法解釋為什么廣東的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度還是領(lǐng)跑全國(guó)。因此，即使我們確實(shí)能夠發(fā)現(xiàn)某些個(gè)體經(jīng)驗(yàn)表明了經(jīng)濟(jì)績(jī)效對(duì)于個(gè)人晉升的作用，也很難從理論上總結(jié)出一個(gè)“晉升錦標(biāo)賽”的存在。

為什么來(lái)自于數(shù)據(jù)的分析無(wú)法支持晉升錦標(biāo)賽的理論，進(jìn)一步的分析將立足于相應(yīng)的制度規(guī)范展開(kāi)。首先，強(qiáng)調(diào)多級(jí)階梯的影響，強(qiáng)調(diào)個(gè)體和整體之間的差異，引發(fā)了一個(gè)重要的問(wèn)題，那就是“干部交流”?！案刹拷涣骺梢栽诘貐^(qū)之間，部門(mén)之間，地方與部門(mén)之間，黨政機(jī)關(guān)與國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位、人民團(tuán)體、群眾團(tuán)體之間進(jìn)行?！薄?4〕《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》第12條。因此，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)通常具有多個(gè)地區(qū)工作的經(jīng)歷。在地方政府間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，“地方”是一個(gè)穩(wěn)定不變的區(qū)域，除非中央決定對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行重大調(diào)整（例如海南從廣東分出建省、重慶從四川分出建市），否則的話，一個(gè)區(qū)域的政府作為整體是延續(xù)的，始終和其它地方政府存在針對(duì)資源的競(jìng)爭(zhēng)，獲取更多資源對(duì)于政府自身和其中的官員都是有利的。但從一個(gè)地方的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的角度來(lái)看，由于有多渠道的交流，同時(shí)又沒(méi)有嚴(yán)格的任期限制，他與某個(gè)地區(qū)之間的關(guān)聯(lián)其實(shí)并非是穩(wěn)定的，他很少會(huì)將自己的晉升與在某一地區(qū)任職期間的工作績(jī)效明確聯(lián)系起來(lái)。而正是因?yàn)檫@一點(diǎn)，上面的數(shù)據(jù)選擇用省一級(jí)的整體比較而不是官員個(gè)體之間的比較是有意義的，不會(huì)對(duì)于分析造成太大的干擾。各個(gè)地方作為穩(wěn)定的整體，相互之間的競(jìng)爭(zhēng)是存在的，但是這種競(jìng)爭(zhēng)并不能稱之為晉升錦標(biāo)賽。

其次，當(dāng)代中國(guó)的干部選拔任用體制，并不能對(duì)晉升錦標(biāo)賽這種模式形成支持?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的提拔作出了非常細(xì)致的規(guī)定：“提任縣（處）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)具有五年以上工齡和兩年以上基層工作經(jīng)歷。提任縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，一般應(yīng)當(dāng)具有在下一級(jí)兩個(gè)以上職位任職的經(jīng)歷。提任縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，由副職提任正職的，應(yīng)當(dāng)在副職崗位工作兩年以上，由下級(jí)正職提任上級(jí)副職的，應(yīng)當(dāng)在下級(jí)正職崗位工作三年以上?！薄?5〕《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第8條。而這些規(guī)定和“新提拔擔(dān)任縣（市、區(qū)、旗）以上地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)成員的，應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地易地交流任職”〔26〕《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》第5條。的要求聯(lián)系在一起，使得絕大多數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)都是在各個(gè)地區(qū)之間的交流過(guò)程中逐級(jí)晉升的。這是一個(gè)高度連續(xù)性的過(guò)程，在某個(gè)地區(qū)的任期存在著很大不確定性，工作側(cè)重點(diǎn)也不一樣，很難割裂出某個(gè)階段加以觀察。而受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，在并不確定自己任期的情況下，地方官員如果只是抱著“唯GDP論英雄”的思想去追求經(jīng)濟(jì)方面的政績(jī)，其實(shí)很難保證獲得明顯的效果。而如果要長(zhǎng)期任職于某一地區(qū)來(lái)獲得政績(jī)的話，就很有可能在某一層級(jí)職務(wù)停留太久?？紤]到“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)逐級(jí)提拔……不得在任職年限上連續(xù)破格。不得越兩級(jí)提拔”，〔27〕《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第9條。再加之多個(gè)同級(jí)職務(wù)的多崗位歷練的需要，長(zhǎng)期任職某一地區(qū)獲得突出政績(jī)顯然并不有利于官員的晉升。因此，晉升錦標(biāo)賽的理論模型，對(duì)于實(shí)踐中的官員行為缺乏足夠的解釋力。

最后，利用公式H=∑wjhj(j=1,2,3,…8)計(jì)算總和諧度H。式中wj表示各消費(fèi)項(xiàng)目所占權(quán)重，通常用各項(xiàng)消費(fèi)支出在總消費(fèi)支出中所占比重來(lái)表示，見(jiàn)表4。根據(jù)表3，表4數(shù)據(jù)可計(jì)算出總和諧度H=0.776125。

而且，錦標(biāo)賽模式的觀察還忽略了一個(gè)重要的因素。作為某一專業(yè)系統(tǒng)的“條條”與作為某一行政區(qū)域的“塊塊”之間的關(guān)系是中國(guó)的中央與地方關(guān)系當(dāng)中的一個(gè)重要形態(tài)，地方官員的晉升并非僅僅從“塊塊”逐級(jí)晉升，而很有可能是在“條條”與“塊塊”之間往返流轉(zhuǎn)?！?8〕關(guān)于“條塊關(guān)系”，現(xiàn)有的研究并未充分展開(kāi)，具有啟發(fā)性的相關(guān)討論，參見(jiàn)劉忠：“條條與塊塊關(guān)系下的法院院長(zhǎng)產(chǎn)生”，《環(huán)球法律評(píng)論》2012年第1期。雖然該文只討論法院院長(zhǎng)的產(chǎn)生問(wèn)題，但對(duì)于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)而言，也具有同樣的參考意義。而納入“條條”這一因素的話，其相比較于“塊塊”的經(jīng)濟(jì)方面的表現(xiàn)就更難以測(cè)度了。一名地方官員獲得的晉升，不僅可能不是在某一省市任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效的結(jié)果，也有可能不是此前在某個(gè)“塊塊”的錦標(biāo)賽結(jié)果，而是來(lái)自于其在某一“條條”工作期間的表現(xiàn)，這個(gè)“條條”領(lǐng)域的表現(xiàn)甚至完全無(wú)法用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)衡量。

從上面的分析來(lái)看，由于當(dāng)代中國(guó)官員的選拔任用體制要求官員的晉升需要經(jīng)歷多個(gè)不同任職，并且又需要嚴(yán)格的逐級(jí)提拔，同時(shí)還往往在不同地區(qū)、不同系統(tǒng)間交流，因此，這樣的制度背景，可以解釋為什么晉升錦標(biāo)賽這一理論模型從省一級(jí)的數(shù)據(jù)來(lái)看無(wú)法得到證明。雖然并不能因此就完全否定晉升錦標(biāo)賽的存在邏輯，但至少可以說(shuō)，這樣的理論在省的層級(jí)上并非最合理的解釋?；蛟S可以得出這樣一種可能：現(xiàn)實(shí)中的錦標(biāo)賽體制在不同層級(jí)間是斷裂的，市縣級(jí)別的錦標(biāo)賽與省級(jí)并非同構(gòu)，在省一級(jí)的晉升中其實(shí)并不強(qiáng)調(diào)錦標(biāo)賽的邏輯?！?9〕對(duì)市、縣級(jí)別是否存在典型的晉升錦標(biāo)賽這一問(wèn)題，需要進(jìn)一步深化到市、縣層級(jí)的數(shù)據(jù)分析來(lái)回答，但對(duì)于本文所關(guān)注的問(wèn)題而言，這并不是必要的前提，因而可以留待今后的研究中展開(kāi)。對(duì)于市一級(jí)數(shù)據(jù)的研究，參見(jiàn)姚洋、張牧揚(yáng)：“官員績(jī)效與晉升錦標(biāo)賽——來(lái)自城市數(shù)據(jù)的證據(jù)”，《經(jīng)濟(jì)研究》2013年第1期；楊其靜、鄭楠：“地方領(lǐng)導(dǎo)晉升競(jìng)爭(zhēng)是標(biāo)尺賽、錦標(biāo)賽還是資格賽”，《世界經(jīng)濟(jì)》2013年第12期。姚洋等人的研究指出，官員個(gè)人效應(yīng)比起地方經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)更能影響市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的晉升概率。楊其靜等人的研究則指出，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)業(yè)績(jī)對(duì)于市委書(shū)記的晉升最多只能起到一個(gè)非常寬松的資格賽作用，而且作用限于一部分缺乏個(gè)人稟賦的市委書(shū)記。

從制度層面的分析出發(fā)，即使不借助于數(shù)據(jù)，也可以理解隨著職務(wù)的晉升，錦標(biāo)賽的作用會(huì)逐漸弱化。在基層地方間競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，由于官員的任職經(jīng)歷相對(duì)還比較簡(jiǎn)單，比較容易從某一個(gè)方面的表現(xiàn)來(lái)加以考察，而資歷卻不容易比較出差異，因而獲得晉升的因素中會(huì)突出錦標(biāo)賽的作用。但隨著職務(wù)逐漸向上晉升，經(jīng)歷了多地區(qū)多部門(mén)的交流之后，其全面的能力就很難用錦標(biāo)賽體制來(lái)加以衡量了?！?0〕因此，另一個(gè)對(duì)立于晉升錦標(biāo)賽的重要理論視角是關(guān)注官員的個(gè)人稟賦，而個(gè)人稟賦中最核心的是“關(guān)系”，和最高層領(lǐng)導(dǎo)的政治關(guān)系才是決定晉升的最主要因素。關(guān)于這一理論視角的開(kāi)創(chuàng)性研究，Opper，Sonja and Brehm，Stefan，2007，“Networks versus Performance：Political Leadership Promotion in China”，Lund University，working paper。更細(xì)致深入的研究，Shih，Victor，Christopher Adolph，and Mingxing Liu，Getting Ahead in the Communist Party：Explaining the Advancement of Central Committee Members in China，106 American Political Science Review，166（2012）。而且，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)總量較低，某個(gè)大的工程項(xiàng)目或外來(lái)投資所發(fā)揮的影響就比較突出，相對(duì)來(lái)說(shuō)改變一個(gè)縣、市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度也比改變一個(gè)省要顯得更為容易。因此，即使我們還能夠在現(xiàn)實(shí)中發(fā)現(xiàn)許多“政績(jī)工程”，晉升錦標(biāo)賽體制還可以對(duì)市縣級(jí)地方政府行為有較強(qiáng)的解釋力，但到了省一級(jí)與更低層級(jí)的差別與斷裂就非常明顯，很難以此來(lái)解釋省級(jí)官員的行動(dòng)邏輯。如果要說(shuō)是錦標(biāo)賽的話，這或許是一個(gè)“馬拉松”比賽，不同于低層級(jí)的短跑比賽，比的不是表現(xiàn)的積極程度，而是比誰(shuí)能夠堅(jiān)持下去不掉隊(duì)。而既然比拼的是如何不掉隊(duì)，學(xué)者卻解釋他們會(huì)如何積極表現(xiàn)，這就可能存在著很大的誤區(qū)。

如果經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度這一很容易觀察并且確實(shí)一直被中央領(lǐng)導(dǎo)人所重視的指標(biāo)都很難成為省一級(jí)官員為了晉升而積極追求的目標(biāo)，那么“地方法治競(jìng)爭(zhēng)”的可能性就更值得懷疑了。當(dāng)一名官員經(jīng)歷了足夠的臺(tái)階達(dá)到某一省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)位置時(shí)，他更多地會(huì)考慮到之后的晉升是經(jīng)歷了多類型職務(wù)之后水到渠成的結(jié)果，而不會(huì)過(guò)多去考慮要采取具有地方特色的創(chuàng)新嘗試來(lái)與其它同級(jí)別的官員競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)論是法治還是其它方面均是如此。例如周強(qiáng)從湖南省委書(shū)記晉升為最高院院長(zhǎng)，主要原因不會(huì)是因?yàn)樗岢隽恕胺ㄖ魏稀钡母拍?，以此?chuàng)新理念和其它省委書(shū)記展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，而是因?yàn)樗麚?dān)任過(guò)“條條”中的司法部辦公廳主任與團(tuán)中央書(shū)記處書(shū)記、第一書(shū)記，又擔(dān)任過(guò)“塊塊”中的湖南省長(zhǎng)與書(shū)記，到2013年已經(jīng)累計(jì)擔(dān)任正部級(jí)職務(wù)達(dá)到15年，在同樣的省委書(shū)記中資歷相當(dāng)老。依照規(guī)定，他甚至已經(jīng)到了如果不能晉升就需要退休的程度：“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)累計(jì)達(dá)到15年的，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任第二條所列范圍內(nèi)的同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。根據(jù)干部個(gè)人情況和工作需要對(duì)其工作予以適當(dāng)安排?！薄?1〕《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》第7條。而顯然，一個(gè)沒(méi)有犯錯(cuò)誤的正部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，不可能在53歲就退休。

而從官方表述來(lái)說(shuō)，地方官員的晉升要關(guān)注的指標(biāo)也非常之多。對(duì)于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的考核，從數(shù)據(jù)角度要分析“人均地方生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)、人均地方財(cái)政收入及增長(zhǎng)、城鄉(xiāng)居民收入及增長(zhǎng)、資源消耗與安全生產(chǎn)、基礎(chǔ)教育、城鎮(zhèn)就業(yè)、社會(huì)保障、城鄉(xiāng)文化生活、人口與計(jì)劃生育、耕地等資源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、科技投入與創(chuàng)新”，此外還需要考察民意調(diào)查反映的情況?！?2〕《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》（中共中央組織部2006年7月3日印發(fā)）第27條。關(guān)注的指標(biāo)多了，必然形成這樣一種結(jié)果：任何一個(gè)地方都可能在某一數(shù)據(jù)上有閃光點(diǎn)，但也可能在某一數(shù)據(jù)上表現(xiàn)較差。因此，這些數(shù)據(jù)更有可能成為地方官員獲得或是無(wú)法獲得晉升之后給出的事后解釋而非事前原因。還須注意，“中國(guó)是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的大國(guó)”，〔33〕毛澤東：“中國(guó)革命戰(zhàn)爭(zhēng)的戰(zhàn)略問(wèn)題”，《毛澤東選集》第一卷，人民出版社1991年版，頁(yè)188。由于這一基本國(guó)情，各地區(qū)之間也存在政治經(jīng)濟(jì)文化各方面的巨大差別，并非對(duì)地圖的幾何分解，不能當(dāng)作同質(zhì)化構(gòu)成的簡(jiǎn)單經(jīng)濟(jì)組織來(lái)理解。各省市不是都以同樣的方式與中央相聯(lián)系，例如黑龍江或甘肅比起安徽和河北，自然同石油部或國(guó)防部形成了更密切的關(guān)系?！?4〕Lynn White III，Chinese Constitutional Currents，36 Modern China，107（2010）.因此，中央也必然對(duì)于不同省市領(lǐng)導(dǎo)的工作績(jī)效有不同的關(guān)注要點(diǎn)，而很少會(huì)將其納入整齊劃一的數(shù)據(jù)錦標(biāo)賽之中。

三、為什么無(wú)法形成法治競(jìng)爭(zhēng)的錦標(biāo)賽：理論視角的分析

晉升錦標(biāo)賽的理論圍繞著經(jīng)濟(jì)方面的指標(biāo)提出，而從對(duì)于經(jīng)濟(jì)績(jī)效與晉升概率之間的數(shù)據(jù)相關(guān)性的分析，卻無(wú)法有效的支持這一理論。基于上述的分析，本文所得出的判斷是：省一級(jí)地方官員的晉升很難說(shuō)是某一方面表現(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)中勝出的結(jié)果，而更多是多類型職務(wù)不斷積累的產(chǎn)物，地方政府的官員并不會(huì)因?yàn)樽非髸x升而特別關(guān)注于某些指標(biāo)的相對(duì)比較。因此，在當(dāng)代中國(guó)，至少在省一級(jí)層面，晉升錦標(biāo)賽并不構(gòu)成對(duì)于地方政府競(jìng)爭(zhēng)的主要激勵(lì)。這種判斷所依據(jù)的不僅僅是數(shù)據(jù)，更重要的是相應(yīng)的制度結(jié)構(gòu)與國(guó)情背景。由于干部交流制度使得省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通常經(jīng)過(guò)多個(gè)省市，并且難以充分預(yù)測(cè)自己在某個(gè)省市的任期，而且既需要多崗位鍛煉又需要逐級(jí)晉升使得他們很難在某一職位上任職太久。結(jié)合“條條”與“塊塊”的復(fù)雜關(guān)系，再加之中國(guó)各個(gè)區(qū)域之間所存在的顯著不平衡特征，都使得省級(jí)地方官員無(wú)法通過(guò)某個(gè)方面相對(duì)于其他人更突出的政績(jī)?yōu)樽约籂?zhēng)取晉升優(yōu)勢(shì)。不僅在經(jīng)濟(jì)方面如此，在法治方面更是如此，因?yàn)榈胤椒ㄖ谓ㄔO(shè)也不可能一蹴而就，不可能僅僅通過(guò)制定某些地方性法規(guī)或地方規(guī)章就表現(xiàn)出該地區(qū)的法治建設(shè)取得相對(duì)于其它地區(qū)的突出績(jī)效。

但是，我們又確實(shí)可以在實(shí)踐中看到地方政府對(duì)于某些績(jī)效指標(biāo)層層加碼的追求，明顯表現(xiàn)出了錦標(biāo)賽的邏輯，最明顯的莫過(guò)于“大躍進(jìn)”當(dāng)中各省爭(zhēng)相在鋼產(chǎn)量或是糧產(chǎn)量方面“放衛(wèi)星”?！?5〕對(duì)于“大躍進(jìn)”中地方政府行動(dòng)所表現(xiàn)出來(lái)的錦標(biāo)賽的邏輯，參見(jiàn)周飛舟，見(jiàn)前注〔8〕。這樣的歷史事實(shí)和上文的理論分析似乎仍然構(gòu)成矛盾。不過(guò)值得注意的是，在“大躍進(jìn)”這樣一個(gè)地方政府非常積極的投入到錦標(biāo)賽之中的時(shí)期，其時(shí)間背景所蘊(yùn)含的意義。當(dāng)時(shí)，新中國(guó)成立還不到十年，社會(huì)主義改造剛剛完成，國(guó)家的工業(yè)化也是起步階段，而國(guó)家與社會(huì)的轉(zhuǎn)型要求又十分緊迫，正如毛澤東所指出的：“要在這個(gè)國(guó)家里改變歷史方向和國(guó)家面貌，要在大約三個(gè)五年計(jì)劃期間內(nèi)使國(guó)家基本上工業(yè)化，并且要對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)完成社會(huì)主義改造，要在大約幾十年內(nèi)追上或趕過(guò)世界上最強(qiáng)大的資本主義國(guó)家?！薄?6〕毛澤東：“在中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表會(huì)議上的講話（一九五五年三月）”，《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》（第6冊(cè)），中央文獻(xiàn)出版社1992年版，頁(yè)62－63。在這樣的時(shí)間背景下，就必然成為了一個(gè)高速的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期。出于高速轉(zhuǎn)型的需要，某些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)就變得更為突出，被中央領(lǐng)導(dǎo)人所關(guān)注。更重要的是，經(jīng)濟(jì)方面的表現(xiàn)會(huì)從政治層面加以評(píng)價(jià)，如毛澤東對(duì)“反冒進(jìn)”的批評(píng)，就尖銳地指出掃掉了“多快好省”、“農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要四十條”、“促進(jìn)委員會(huì)”、并將“反冒進(jìn)”諷刺為“促退委員會(huì)”，“國(guó)民黨是促退委員會(huì)”?！?7〕毛澤東：“做革命的促進(jìn)派”，《毛澤東選集（第五卷）》，人民出版社1977年版，頁(yè)474－475。

因此，在這樣的時(shí)期中，地方官員對(duì)于中央領(lǐng)導(dǎo)人所關(guān)注的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是否重視，是否積極投入地區(qū)之間的相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)之中，反映的是政治忠誠(chéng)度而不是工作能力。在這樣一個(gè)高速的轉(zhuǎn)型時(shí)期，因?yàn)檎紊形赐耆€(wěn)定下來(lái)，向何處去的發(fā)展方向也并不明晰，“接班人究竟是誰(shuí)，是伯恩斯坦、考茨基，還是赫魯曉夫，不得而知”。〔38〕毛澤東與胡志明的對(duì)話，引自薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》，中共中央黨校出版社1993年版，頁(yè)1167。

因此，對(duì)于地方官員的晉升，就特別看重是否能夠成為“接班人”。中央政府在決定地方官員的晉升時(shí)，關(guān)注的是“在革命的大風(fēng)大浪中挑選和培養(yǎng)接班人”。而地方官員在某一方面努力實(shí)現(xiàn)并超過(guò)中央提出的指標(biāo)，體現(xiàn)出來(lái)的正是其對(duì)于中央現(xiàn)行路線的堅(jiān)定遵循與忠誠(chéng)，從而表明是能夠繼承中央的現(xiàn)行路線的接班人。而轉(zhuǎn)型時(shí)期的魅力型政治，又使得魅力型的領(lǐng)袖有很高的權(quán)威，這種權(quán)威能夠不借助復(fù)雜的中間組織就從最高領(lǐng)袖傳遞到最基層的公眾，從而保證對(duì)地方官員強(qiáng)有力的控制。

正是這樣的背景，決定了錦標(biāo)賽體制能夠發(fā)揮其作用。這樣的分析，同樣也就可以解釋改革開(kāi)放初期各個(gè)地區(qū)之間展開(kāi)的圍繞招商引資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)檫@同樣是一個(gè)高速的轉(zhuǎn)型時(shí)期，招商引資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的表現(xiàn)，體現(xiàn)的是迅速?gòu)摹半A級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)換到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的中央新路線，是否堅(jiān)定擁護(hù)改革開(kāi)放，同樣是政治忠誠(chéng)度的反映，而晉升的激勵(lì)也就與政治忠誠(chéng)度結(jié)合了起來(lái)。

而且，在“大躍進(jìn)”時(shí)期，新中國(guó)建立時(shí)間不長(zhǎng)，從革命戰(zhàn)爭(zhēng)中成長(zhǎng)起來(lái)的官員還沒(méi)有在官僚體制中穩(wěn)定下來(lái)，資歷也并未得到多少積累，而由于革命戰(zhàn)爭(zhēng)的影響，總體上都非常年輕，沒(méi)有形成年齡梯隊(duì)。因此，這樣一種整體上很年輕的年齡結(jié)構(gòu)，意味著各層級(jí)的官員很難在科層制的官僚體制當(dāng)中順利的流動(dòng)和更替。而到了改革開(kāi)放之初，由于此前一系列政治斗爭(zhēng)的影響，大批高級(jí)官員上上下下，在同一級(jí)別上積累了許多人，年齡也是非常接近，資歷也都是相當(dāng)豐富，難以使之相互區(qū)分。而如果沒(méi)有一個(gè)較為簡(jiǎn)化的機(jī)制對(duì)官員的晉升與否做出選擇的話，在缺乏其它競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的境況下，就很有可能陷入無(wú)休止內(nèi)耗的惡性循環(huán)。而在一個(gè)尚未穩(wěn)定下來(lái)的高速轉(zhuǎn)型時(shí)期，這種內(nèi)耗就不是簡(jiǎn)單的辦公室政治，而是嚴(yán)重的政治斗爭(zhēng)，甚至破壞國(guó)家的穩(wěn)定與統(tǒng)一。在這種情況下，錦標(biāo)賽的作用就體現(xiàn)出來(lái)，因?yàn)檫@種篩選機(jī)制比較明晰，能夠簡(jiǎn)化信息，讓地方官員對(duì)于誰(shuí)更好的表現(xiàn)出了政治忠誠(chéng)度有一個(gè)清晰的比較，因而將自己的精力更多投入到這一公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)而非私下的斗爭(zhēng)當(dāng)中。因此，中央會(huì)關(guān)心地方政府在錦標(biāo)賽中的表現(xiàn)，并以晉升來(lái)激勵(lì)地方官員。

但是這樣一種急劇的轉(zhuǎn)型時(shí)期不會(huì)長(zhǎng)期持續(xù)。轉(zhuǎn)型的意義，就是建設(shè)一個(gè)現(xiàn)代化的強(qiáng)大國(guó)家，而不是永遠(yuǎn)處于轉(zhuǎn)型當(dāng)中“不斷革命”。因此，社會(huì)將會(huì)向更加穩(wěn)定和常規(guī)化的方向發(fā)展。當(dāng)社會(huì)變得更加穩(wěn)定和常規(guī)化時(shí)，形式理性化的現(xiàn)代法治被逐漸建立起來(lái)，形成了一種不同于傳統(tǒng)型或魅力型統(tǒng)治的新的支配方式，科層官僚制作為一種持續(xù)性的、受到法律約束的公務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施法理型統(tǒng)治?！?9〕See Max Weber，Economy and Society，eds.G.Roth and C.Wittich.Berkeley，University of California Press，1978，pp.217－223.形式理性化的法治作為一個(gè)形式的概念，并不說(shuō)明法律制定的來(lái)源，也不說(shuō)明實(shí)質(zhì)意義的公平與正義，而只是依靠自身的可預(yù)期、公開(kāi)、清晰、穩(wěn)定等技術(shù)性特征來(lái)建構(gòu)合法性?！?0〕Joseph Raz，The Authority of Law：Essays on Law and Morality，Oxford University Press，1979，pp.214－218.即使是從自然法的角度去強(qiáng)調(diào)法律與道德的關(guān)聯(lián)，作為“法律的內(nèi)在道德”的合法性原則，也仍然是形式性的?！?1〕參見(jiàn)（美）富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務(wù)印書(shū)館2005年版，頁(yè)49－111。這種形式理性化的法理型統(tǒng)治同過(guò)去的魅力型統(tǒng)治相比，權(quán)力的組織形式和層級(jí)更加復(fù)雜，最高層領(lǐng)導(dǎo)無(wú)法直接面向最基層群眾傳遞其魅力和隨之而來(lái)的權(quán)力，合法性的基礎(chǔ)也更依賴于規(guī)則而非魅力。〔42〕See Max Weber，Supra note 39，pp.247－249.在這種法理型統(tǒng)治的科層官僚制當(dāng)中，官員的晉升如果不是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的選舉而是中央集權(quán)的自上而下選拔，那么就會(huì)發(fā)生這樣幾方面的變化：第一，科層的復(fù)雜化與固定化，意味著晉升要經(jīng)歷的層級(jí)更多；第二，規(guī)則的細(xì)致和嚴(yán)格，使得跨越某一層級(jí)的破格晉升更加困難；第三，地方官員對(duì)中央的服從，從對(duì)領(lǐng)袖個(gè)人魅力或是集體奉行的意識(shí)形態(tài)的忠誠(chéng)轉(zhuǎn)為對(duì)形式理性化規(guī)則的遵守。

因此，中央在決定哪些地方官員獲得晉升時(shí)不能像過(guò)去一樣只依賴于最高領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人魅力或中央集體的意識(shí)形態(tài)權(quán)威做出的政治判斷，而必須給出能夠讓下級(jí)信服的形式化理由。為此，晉升的規(guī)則就需要更加明確，從而向地方官員提供預(yù)期，讓其相信進(jìn)行理性化的算計(jì)，達(dá)到規(guī)則的條件就可以獲得晉升。這樣的變化也就大大改變了工作中某一方面績(jī)效的相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)所表現(xiàn)出來(lái)的意義：過(guò)去體現(xiàn)的是政治忠誠(chéng)，現(xiàn)在反映的是本職義務(wù)；過(guò)去是人格化的，現(xiàn)在是非人格化的?！?3〕（德）施路赫特：《理性化與官僚化：對(duì)韋伯之研究與詮釋》，顧忠華譯，廣西師范大學(xué)出版社2004年版，頁(yè)87。因此，也就無(wú)法再形成過(guò)去那樣的錦標(biāo)賽體制，無(wú)論其內(nèi)容是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還是法治建設(shè)。在魅力型統(tǒng)治的時(shí)代，毛澤東和鄧小平都比較容易動(dòng)員治下的地方官員投入到晉升錦標(biāo)賽之中，可以堅(jiān)決的表示“不換腦筋就換人”。中央有能力將經(jīng)濟(jì)上的放權(quán)與政治上的集權(quán)結(jié)合在一起，利用強(qiáng)大的權(quán)威，對(duì)地方進(jìn)行非科層化的控制?！?4〕周飛舟統(tǒng)計(jì)了1957－1964年的省委第一書(shū)記和省長(zhǎng)的職務(wù)變動(dòng)情況，發(fā)現(xiàn)1958、1959兩年是省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動(dòng)最為頻繁的兩年，反映出大躍進(jìn)的錦標(biāo)賽當(dāng)中非科層制的政治運(yùn)作發(fā)揮著重要影響，參見(jiàn)周飛舟，見(jiàn)前注〔8〕。雖然這個(gè)調(diào)動(dòng)數(shù)據(jù)和今天相比并沒(méi)有太大的差距，但是在毛澤東和鄧小平時(shí)代，都有中央對(duì)地方官員出人意料的破格提拔或是降職處理，而在此之后，除了以紀(jì)檢或司法手段所處理的明確存在違紀(jì)或違法情形的人之外，沒(méi)有任何省級(jí)地方官員的職務(wù)被意外調(diào)整。而在他們之后，法理型的統(tǒng)治使得地方官員無(wú)需全力投入晉升錦標(biāo)賽，而是可以按照形式化的規(guī)則穩(wěn)健行動(dòng)，“積跬步以至千里”。意識(shí)形態(tài)方面更多元的填充與更自由的控制，也使得中央沒(méi)有那么強(qiáng)大的意識(shí)形態(tài)力量控制地方，只能夠通過(guò)規(guī)則展示出自己手里的“胡蘿卜”與“大棒”。

正是在形式理性化的法治逐步建立的背景下，為了理性化算計(jì)的方便和對(duì)下級(jí)官員精細(xì)的控制，晉升需要表現(xiàn)出其程序公正的一面，能夠更為精確的分解其中的步驟，對(duì)當(dāng)中的每一個(gè)小環(huán)節(jié)進(jìn)行觀察和把握。因此，各個(gè)“條條”和“塊塊”的職位獲得了更細(xì)致的區(qū)分，出現(xiàn)了大量的“隱形階梯”，看起來(lái)是同一級(jí)別的職務(wù)，但是重要性卻并不相同。〔45〕而這也就回應(yīng)了為什么前面的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中簡(jiǎn)化的對(duì)“晉升”的定義并不至于干擾后續(xù)的分析。如果一名省長(zhǎng)從人口規(guī)模、GDP總量都較小的省調(diào)動(dòng)到另一個(gè)大省擔(dān)任省長(zhǎng)，在現(xiàn)實(shí)中都可能理解為晉升而不是平調(diào)。但因?yàn)殄\標(biāo)賽比較的是相對(duì)績(jī)效考核，各省市的基礎(chǔ)條件差異是被淡化的，只要相對(duì)績(jī)效突出就可以獲得晉升。從“小省”調(diào)往“大省”，并不等于容易獲得更好的相對(duì)績(jī)效，也就不容易在錦標(biāo)賽中勝出。因此，現(xiàn)實(shí)中對(duì)此作出晉升的理解，事實(shí)上也就是對(duì)錦標(biāo)賽理論的否定，而是更看重積累“隱形階梯”的重要性。于是，地方官員向省部級(jí)晉升的典型狀態(tài)，或許是先要成為副省長(zhǎng)，再到常委，在常委中從相對(duì)次要位置到重要位置，再是小省省長(zhǎng)、大省省長(zhǎng)、小省書(shū)記、大省書(shū)記，中間或許還要穿插與“條條”的部委的交流。雖然不是每個(gè)人都完整的走完這樣的歷程，但卻都是以此模式來(lái)規(guī)劃和算計(jì)自己的發(fā)展。在這個(gè)過(guò)程中，突出某一方面的工作表現(xiàn)并不那么重要，重要的是在長(zhǎng)期的過(guò)程中盡量多積累“隱形階梯”。經(jīng)歷過(guò)多個(gè)位置的歷練，在“隱形階梯”上不斷前移自己的順位，比起在某一個(gè)職位上長(zhǎng)期工作獲得突出的業(yè)績(jī)，更有利于晉升。如果繼續(xù)以錦標(biāo)賽模式來(lái)加以描述的話，或許可以說(shuō)，這是一個(gè)不追求向前出線而是追求不向后掉隊(duì)的錦標(biāo)賽?！安徽垓v”，就是對(duì)這種弱化后的錦標(biāo)賽的最佳描述。

基于上文的分析，可以發(fā)現(xiàn)，法治的強(qiáng)化正是加強(qiáng)政治的常規(guī)化，使得一切都變得更有章可循，也就沒(méi)有那么多競(jìng)爭(zhēng)的變數(shù)。晉升錦標(biāo)賽看起來(lái)是一種公司的邏輯，但背后卻不能離開(kāi)魅力型領(lǐng)袖和意識(shí)形態(tài)的支持。因此，可以預(yù)期的是，只要中國(guó)現(xiàn)行的發(fā)展方向不變，隨著法治的加強(qiáng)，更容易預(yù)期和計(jì)算的形式理性化規(guī)則推理和民意調(diào)查會(huì)在地方官員晉升中發(fā)揮的作用越來(lái)越大〔46〕例如，中組部已經(jīng)研發(fā)了“干部綜合考核評(píng)價(jià)信息處理系統(tǒng)”，在各級(jí)組織部門(mén)推廣使用這一軟件?；蛟S，將來(lái)理想的組織干部，也會(huì)失去其意識(shí)形態(tài)特性，而是像韋伯所設(shè)想的現(xiàn)代司法中的理想型法官一樣，成為“自動(dòng)售貨機(jī)”。，地方官員受到晉升錦標(biāo)賽的影響也就會(huì)繼續(xù)弱化下去，地方競(jìng)爭(zhēng)不會(huì)再像過(guò)去那樣表現(xiàn)。既然法治的強(qiáng)化本來(lái)就是削弱地方競(jìng)爭(zhēng)的錦標(biāo)賽體制，那么，以法治建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)為內(nèi)容的晉升錦標(biāo)賽出現(xiàn)的可能性就更小了。正是法治自身的發(fā)展，否定了這種法治競(jìng)爭(zhēng)的晉升錦標(biāo)賽的可能性。

在此基礎(chǔ)上，最后還要補(bǔ)充的一點(diǎn)余論是，正是由于本文的問(wèn)題意識(shí)來(lái)自于法學(xué)與法治，因此，上面的分析突出了形式理性化的法治這一分析視角，而并非在地方官員晉升的“政績(jī)”與“關(guān)系”這一政治學(xué)當(dāng)中的二元范式之間做出選擇。否定突出“政績(jī)”的錦標(biāo)賽，不等于轉(zhuǎn)向了“關(guān)系”的視角?！瓣P(guān)系”范式看似與“政績(jī)”相對(duì)立，事實(shí)上卻分享共同的理論前提，即強(qiáng)調(diào)集權(quán)體制中的中央絕對(duì)權(quán)威，這種權(quán)威保證了可以對(duì)地方官員的職務(wù)進(jìn)行較為容易和自由的調(diào)整，區(qū)別只在于前者關(guān)心“誰(shuí)是自己人”，后者關(guān)心“誰(shuí)更有能力”。因此，“關(guān)系”范式的代表性研究，或是關(guān)注省委書(shū)記、省長(zhǎng)與政治局常委之間的地緣、學(xué)緣與工作交集關(guān)聯(lián)，〔47〕Stefan et al.，Supra note 30.或是關(guān)注中央委員與候補(bǔ)委員和最高領(lǐng)導(dǎo)人之間的關(guān)系形成的不同集團(tuán)（faction），〔48〕Mingxing Liu et al.，Supra note 30.和認(rèn)為中央會(huì)晉升那些錦標(biāo)賽中的優(yōu)勝者一樣，都強(qiáng)調(diào)了中央權(quán)威的影響。而本文的分析最后所要指出的是，隨著政治的常規(guī)化，來(lái)自于領(lǐng)袖個(gè)人或者意識(shí)形態(tài)的權(quán)威都會(huì)淡化，合法性來(lái)源轉(zhuǎn)向形式理性的規(guī)則，無(wú)論從“政績(jī)”還是“關(guān)系”都不能夠簡(jiǎn)單的控制官員晉升?？茖又频墓倭朋w系最初雖然是為貫徹最高領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威建立起來(lái)，但卻逐漸會(huì)在運(yùn)作中完成自我的功能分化，從而賦予自己以獨(dú)立的生命，并進(jìn)而形成對(duì)社會(huì)的全方位支配?！?9〕馬克思預(yù)言了科層官僚制的發(fā)展就是人類在社會(huì)現(xiàn)代化過(guò)程中的異化的表現(xiàn)，其發(fā)展最終會(huì)導(dǎo)致權(quán)力支配整個(gè)社會(huì)，將全社會(huì)改造成為組織嚴(yán)密的資本主義。而不同于馬克思對(duì)于異化之后的革命可以實(shí)現(xiàn)解放的樂(lè)觀主義，韋伯更悲觀的設(shè)想了官僚制穩(wěn)定之下的“理性的鐵籠”。而從歷史當(dāng)中，當(dāng)看到即使像毛澤東這樣的魅力型領(lǐng)袖也會(huì)感慨“只改變了北京周圍幾個(gè)小地方”的時(shí)候，可以更清楚的理解科層官僚制自我組織與發(fā)展的力量。充分發(fā)展的科層制較之于其它的組織形式有著明顯的優(yōu)勢(shì)，正如機(jī)械化生產(chǎn)較之于非機(jī)械化生產(chǎn)的優(yōu)勢(shì)一樣?！?0〕Max Weber，Supra note 39，p.973.官員在復(fù)雜的科層制階梯中的晉升雖然仍受制于更高層級(jí)的權(quán)威，但同時(shí)也是整個(gè)區(qū)域內(nèi)的組織機(jī)構(gòu)一種群體性合謀的產(chǎn)物，自上而下的力量并不容易那樣隨心所欲的運(yùn)作，反倒是自下而上的力量在有些情形中事實(shí)上能夠占據(jù)主導(dǎo)地位?！?1〕注意到這一點(diǎn)，將有助于理解為什么近來(lái)屢屢被曝光的一些年輕干部違規(guī)破格提拔的現(xiàn)象。在這些情形中，往往并不一定是要自上而下的選擇具體的一個(gè)人，而是要自下而上的推出符合條件的某個(gè)人。無(wú)論是“政績(jī)”還是“關(guān)系”的視角，看到的都是外來(lái)介入的“培養(yǎng)”，但卻忽視了內(nèi)生的“進(jìn)化”，突出了個(gè)體的特性，但卻忽視了科層制“非人格化”的一面?！?2〕可以參見(jiàn)韋伯對(duì)于科層制的“非人格化”和“可計(jì)算性”的分析。Max Weber：Supra note 39，p.975.這樣一種科層制內(nèi)生的進(jìn)化，正是一個(gè)典型的社會(huì)當(dāng)中的“自組織”現(xiàn)象，在這個(gè)自組織的過(guò)程中，科層制的官僚體系中所運(yùn)行的那套形式理性化的規(guī)則，就表現(xiàn)出法律自我指涉的反身性，通過(guò)程序運(yùn)作確立自身的正當(dāng)性。〔53〕參見(jiàn)（德）尼克拉斯·盧曼：《法社會(huì)學(xué)》，賓凱、趙春燕譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)、上海人民出版社2013年版，頁(yè)267－278、308－316。

四、結(jié) 語(yǔ)

針對(duì)從來(lái)自于經(jīng)濟(jì)學(xué)的晉升錦標(biāo)賽理論所推導(dǎo)的“地方法治競(jìng)爭(zhēng)”這一假設(shè)，本文致力于探討其存在的理論可能。首先，從對(duì)于數(shù)據(jù)的分析出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)就省一級(jí)而言，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績(jī)效同本地官員獲得晉升的概率之間，并不存在具有統(tǒng)計(jì)意義的正相關(guān)性。因此，晉升錦標(biāo)賽這樣一種模型，很難準(zhǔn)確地描述地方官員的行動(dòng)邏輯。雖然這一統(tǒng)計(jì)局限于省級(jí)而未必適用于更低層級(jí)，但從規(guī)范層面對(duì)此可以做出的解釋是，由于當(dāng)代中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)干部選任體制要求干部需要多地區(qū)、多部門(mén)的交流任職才能獲得晉升，因此，地方領(lǐng)導(dǎo)任期短并且不穩(wěn)定，很難將其晉升同某一地區(qū)任職期間的經(jīng)濟(jì)績(jī)效具體關(guān)聯(lián)起來(lái)，而是應(yīng)理解為長(zhǎng)期多個(gè)臺(tái)階層疊積累的結(jié)果。這樣的制度，決定了當(dāng)下的地方官員在晉升驅(qū)動(dòng)之下，更主要關(guān)注的是“不折騰”而非積極創(chuàng)新的競(jìng)爭(zhēng)。而從這一基礎(chǔ)上，進(jìn)一步的理論分析指出，這一現(xiàn)實(shí)現(xiàn)象是從魅力型統(tǒng)治向法理型統(tǒng)治的常規(guī)化轉(zhuǎn)型造成的結(jié)果。魅力型統(tǒng)治的背景下，最高領(lǐng)導(dǎo)會(huì)將工作績(jī)效同政治忠誠(chéng)度聯(lián)系起來(lái)，用以決定地方官員的職務(wù)調(diào)整，因而需要錦標(biāo)賽體制，中央的絕對(duì)權(quán)威也保障了錦標(biāo)賽體制的有效運(yùn)作。而在形式理性化的法理型統(tǒng)治的背景下，由于中央很難借助于最高領(lǐng)導(dǎo)的魅力和意識(shí)形態(tài)的權(quán)威實(shí)施治理，因此會(huì)越來(lái)越弱化地方競(jìng)爭(zhēng)的晉升錦標(biāo)賽，而是依靠更為技術(shù)化和程序化的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)選拔晉升官員，遵循一系列確定的并且易于預(yù)期的規(guī)則，這也會(huì)使得地方官員在晉升方面對(duì)中央的依賴有所減弱。因此，本文并不否認(rèn)錦標(biāo)賽這一理論模型的理論價(jià)值，但要指出這一理論更適合用于解釋高速轉(zhuǎn)型過(guò)程中，中央集權(quán)更為強(qiáng)大的背景下的地方官員行動(dòng)，而難以作為一個(gè)穩(wěn)定的模型繼續(xù)描述中國(guó)當(dāng)下的狀況。既然經(jīng)濟(jì)方面的地方競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)弱化，那么法治建設(shè)的地方競(jìng)爭(zhēng)的可能性就更小，雖然某些地方政府仍然有可能從地區(qū)利益出發(fā)采取某些法治建設(shè)方面的局部嘗試，但是很難以晉升錦標(biāo)賽去解釋其行動(dòng)邏輯，也難以預(yù)期各個(gè)地方政府都會(huì)參與到法治建設(shè)的地方競(jìng)爭(zhēng)中來(lái)。在此基礎(chǔ)上所要進(jìn)一步指出的是，隨著法治建設(shè)的發(fā)展，形式理性化法治會(huì)更加強(qiáng)化源于法治的權(quán)威而削弱意識(shí)形態(tài)的權(quán)威，從而更抑制那些另類的競(jìng)爭(zhēng)者的創(chuàng)新，使他們個(gè)人魅力的翅膀無(wú)法飛出“理性的鐵籠”。通過(guò)突出規(guī)則的作用，更強(qiáng)化科層制官僚體系的自我運(yùn)作。而也正是從這樣的理論視角出發(fā)，本文的問(wèn)題意識(shí)關(guān)切并非晉升錦標(biāo)賽理論本身，而是形式理性化的法治所發(fā)揮的影響，這決定了本文仍然是一篇法學(xué)論文，而不是一篇經(jīng)濟(jì)學(xué)抑或政治學(xué)論文。