國家發(fā)展改革委運行局　國家能源局煤炭司+國家碳礦安監(jiān)局行管司　中國煤炭工業(yè)協(xié)會

一、當(dāng)前煤炭行業(yè)面臨著嚴(yán)重困難

今年以來，煤炭行業(yè)延續(xù)了前兩年的下行態(tài)勢。全社會煤炭庫存已連續(xù)34個月超過3億噸，其中煤礦庫存1.1億噸，為歷史最高水平，煤價大幅下降，市場供過于求態(tài)勢明顯。1—8月，全行業(yè)利潤同比下降46%，大中型煤炭企業(yè)虧損面近70%，部分省甚至出現(xiàn)全行業(yè)虧損，一些企業(yè)經(jīng)營嚴(yán)重困難，資金周轉(zhuǎn)十分緊張。出現(xiàn)上述情況的原因是多方面的，既有市場需求下降、供求失衡，也有煤炭工業(yè)轉(zhuǎn)型升級滯后、相關(guān)領(lǐng)域改革不到位、稅費負(fù)擔(dān)與歷史包袱較重等因素，但最為突出的是產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過剩，一些地區(qū)違法違規(guī)建設(shè)生產(chǎn)的現(xiàn)象比較突出，在當(dāng)前形勢下，加劇了供大于求的矛盾。

如果煤炭行業(yè)經(jīng)營狀況持續(xù)惡化，虧損面進(jìn)一步擴(kuò)大，將給安全生產(chǎn)和長期煤炭供應(yīng)帶來嚴(yán)重隱患，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，引發(fā)更多社會問題。一是安全生產(chǎn)風(fēng)險進(jìn)一步加大。企業(yè)嚴(yán)重虧損使得正常的安全生產(chǎn)投入難以保證，安全工程和設(shè)備、設(shè)施欠賬增多，職工安全教育培訓(xùn)不足，“三違”現(xiàn)象明顯增多，管理難度加大，安全生產(chǎn)隱患增加。二是局部金融風(fēng)險進(jìn)一步加大。在產(chǎn)能過剩、產(chǎn)量供大于求、全行業(yè)虧損的形勢下，在建的煤炭項目投產(chǎn)后無法實現(xiàn)盈利，投資成本難以回收，將形成呆壞賬并引發(fā)局部金融風(fēng)險。三是對關(guān)聯(lián)行業(yè)形成不利影響。煤炭作為基礎(chǔ)能源和重要原料，與下游電力、冶金、建材、化工等行業(yè)息息相關(guān)，如果煤炭行業(yè)存在的矛盾和問題得不到及時解決，勢必會對其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)安全和正常運行帶來系統(tǒng)性風(fēng)險，甚至影響到國家能源安全和穩(wěn)定。四是影響職工生活和社會穩(wěn)定。目前一些煤炭企業(yè)減發(fā)欠發(fā)職工工資，礦區(qū)職工生活水平下降，困難職工范圍明顯擴(kuò)大，導(dǎo)致人心不穩(wěn)，維護(hù)礦區(qū)穩(wěn)定的壓力加大，特別是一些衰老煤礦遇到的困難和問題更加突出。

二、多策并舉推動煤炭行業(yè)脫困

黨中央，國務(wù)院高度重視煤炭行業(yè)面臨的嚴(yán)重困難和煤炭行業(yè)脫困工作。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)多次作出重要指示批示，對煤炭行業(yè)脫困提出了明確要求。為貫徹落實國務(wù)院決策部署，國家發(fā)展改革委會同國家能源局、國家煤礦安監(jiān)局、中國煤炭工業(yè)協(xié)會以及有關(guān)部門，建立了煤炭行業(yè)脫困工作聯(lián)席會議制度。圍繞煤炭行業(yè)脫困，研究采取了一系列措施，包括堅決制止違法違規(guī)建設(shè)生產(chǎn)、超能力生產(chǎn)、不安全生產(chǎn)，著力化解過剩產(chǎn)能、限制劣質(zhì)煤的流通和使用、推動煤炭結(jié)構(gòu)調(diào)整、緩解企業(yè)資金緊張、改進(jìn)國有企業(yè)考核機(jī)制等。概括起來講，就是“做到‘六個嚴(yán)格、六個到位，落實六項配套工作”。

（一）堅決做到“六個嚴(yán)格、六個到位”

——嚴(yán)格制止違法違規(guī)建設(shè)生產(chǎn)，手續(xù)不全煤礦必須停建、停產(chǎn)到位。要求各產(chǎn)煤?。▍^(qū)、市）對轄區(qū)內(nèi)所有未經(jīng)核準(zhǔn)建設(shè)投產(chǎn)、未取得采礦許可證和安全生產(chǎn)許可證的煤礦，一律責(zé)令停產(chǎn)。凡未停建停產(chǎn)的要在媒體上予以曝光，并通報所在地省級人民政府及相關(guān)部門，在金融、用地、辦理許可證照等方面實行聯(lián)合懲戒。組織對轄區(qū)內(nèi)煤礦建設(shè)項目進(jìn)行登記造冊和排查認(rèn)定，由國家有關(guān)部門實行分類處理。

——嚴(yán)格制止超能力生產(chǎn)，產(chǎn)能核定和公示必須到位。要求有關(guān)部門、各地區(qū)認(rèn)真執(zhí)行新頒布的煤礦生產(chǎn)能力管理辦法及核定標(biāo)準(zhǔn)，抓緊開展煤礦生產(chǎn)能力核定，確?，F(xiàn)有生產(chǎn)煤礦全部具備法定能力。所有煤炭企業(yè)必須通過中國網(wǎng)和能源局、煤礦安監(jiān)局、煤炭工業(yè)協(xié)會網(wǎng)站完成煤礦產(chǎn)能公示，接受社會監(jiān)督和政府部門核查，并認(rèn)真履行不超能力生產(chǎn)的承諾，嚴(yán)格按照公示的產(chǎn)能組織生產(chǎn)。

——嚴(yán)格制止不安全生產(chǎn)，關(guān)閉不安全煤礦和核減不安全產(chǎn)能必須到位。對存在安全生產(chǎn)隱患和發(fā)生較大以上安全生產(chǎn)事故的煤礦，依法實施一定期限的停產(chǎn)整頓，對發(fā)生過較大以上事故的9萬噸及以下煤礦采取關(guān)閉措施。抓緊組織開展對安全隱患大的煤礦產(chǎn)能核減工作，確保年底前完成524處煤與瓦斯突出、沖擊地壓礦井能力核減任務(wù)。

——嚴(yán)格執(zhí)行淘汰落后產(chǎn)能，新增產(chǎn)能與淘汰落后、安置職工掛鉤必須到位。要求各地加快煤礦關(guān)閉淘汰工作進(jìn)度，確保年底前完成關(guān)閉煤礦800處、力爭1000處的目標(biāo)。同時，實行煤礦新增產(chǎn)能與淘汰落后產(chǎn)能掛鉤。今后一定時期，凡新建煤礦項目和新增產(chǎn)能，必須按一定比例淘汰落后產(chǎn)能，并相應(yīng)安置關(guān)閉煤礦職工。

——嚴(yán)格煤礦準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，事中事后監(jiān)管必須到位。按照國家有關(guān)規(guī)定，一律停止核準(zhǔn)新建30萬噸/年規(guī)模以下煤礦、90萬噸/年規(guī)模以下煤與瓦斯突出礦井。資源整合煤礦必須達(dá)到規(guī)定的最低規(guī)模。新建煤礦和核增能力煤礦必須達(dá)到井下生產(chǎn)布局管理和技術(shù)裝備相關(guān)要求。督促各地認(rèn)真落實煤炭生產(chǎn)要素采集核查制度，加強(qiáng)煤礦生產(chǎn)過程監(jiān)管。

——嚴(yán)格遏制劣質(zhì)煤使用，質(zhì)量檢驗、環(huán)保監(jiān)督和失信懲戒必須到位。主要煤炭用戶特別是發(fā)電企業(yè)，要按照近期發(fā)布的《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》，按照新的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)組織采購，禁止高硫高灰煤使用。環(huán)保、質(zhì)檢等部門加強(qiáng)對使用劣質(zhì)煤排放達(dá)標(biāo)等情況的監(jiān)督檢查，對存在問題的企業(yè)責(zé)令整改，并給予嚴(yán)肅處罰。

（二）切實落實六項配套工作

——完善煤礦退出機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)兼并重組。繼續(xù)加大對資源枯竭、災(zāi)害嚴(yán)重、安全隱患多、資不抵債且扭虧無望的國有煤礦破產(chǎn)力度。督促地方加快分離企業(yè)辦社會職能，妥善解決國有老煤礦歷史遺留問題。做好關(guān)閉煤礦和兼并重組企業(yè)的職工生活安置。

——堅持有扶有控，緩解企業(yè)資金緊張。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)實施差別化金融政策，對有競爭力、有效益的企業(yè)，給予資金支持。嚴(yán)格控制涉及超能力生產(chǎn)的信貸發(fā)放，通過減少資金供應(yīng)促使其降低生產(chǎn)強(qiáng)度。對于長期虧損、無持續(xù)經(jīng)營能力的企業(yè)，在維護(hù)銀行債權(quán)安全的前提下，通過債務(wù)重組、企業(yè)兼并等方式盤活存量資產(chǎn)。

——摸清企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)底數(shù)，清理規(guī)范各種收費。加大涉企收費專項檢查工作力度，對亂收費、亂集資、亂攤派等突出問題進(jìn)行查處。加快推進(jìn)涉煤清費立稅工作，做好資源稅改革方案出臺實施的準(zhǔn)備工作，建立合理的礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分享機(jī)制，合理確定煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)水平。

——改進(jìn)考核機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)理性組織生產(chǎn)、調(diào)整結(jié)構(gòu)、優(yōu)化重組。研究改進(jìn)國有企業(yè)考核制度，調(diào)整考核指標(biāo)，引導(dǎo)企業(yè)合理組織生產(chǎn)。研究建立國有企業(yè)管理提升對標(biāo)制度，引導(dǎo)企業(yè)推進(jìn)成本費用精細(xì)化管理。加快煤炭交易市場體系建設(shè)，創(chuàng)新交易模式，引導(dǎo)企業(yè)按市場需求生產(chǎn)，加強(qiáng)合同履行檢查，懲戒違約和兌現(xiàn)率偏低行為。鼓勵大型煤炭、電力企業(yè)簽訂中長期供貨協(xié)議，穩(wěn)定供需關(guān)系，化解價格風(fēng)險。鼓勵煤炭企業(yè)及下游企業(yè)優(yōu)化整合，進(jìn)行資產(chǎn)重組。

——完善相關(guān)技術(shù)依據(jù)和國家標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化行業(yè)自律。制訂出臺城市高污染燃料禁燃區(qū)的管理規(guī)定、煤炭生產(chǎn)技術(shù)與裝備政策導(dǎo)向，加快制定商品煤質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格行業(yè)準(zhǔn)入，依法控制劣質(zhì)煤的使用和生產(chǎn)銷售。發(fā)揮煤炭行業(yè)協(xié)會作用，加強(qiáng)市場形勢分析，及時發(fā)布煤炭生產(chǎn)、銷售等相關(guān)信息；加強(qiáng)與重點產(chǎn)煤省區(qū)和中央企業(yè)的溝通協(xié)調(diào)，引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)自律，合理安排生產(chǎn)。

——加強(qiáng)煤炭誠信體系建設(shè)，強(qiáng)化輿論引導(dǎo)。制訂出臺煤炭企業(yè)信用記錄建設(shè)管理辦法，將煤礦按登記產(chǎn)能生產(chǎn)情況納入記錄范圍。在有資質(zhì)的社會征信機(jī)構(gòu)建立煤炭企業(yè)法人和法定代表人信用記錄。建立違法違規(guī)生產(chǎn)、超能力生產(chǎn)、不安全生產(chǎn)、控制產(chǎn)量不力的煤礦黑名單并通過媒體公布。充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，促使企業(yè)依法生產(chǎn)、合規(guī)生產(chǎn)和安全生產(chǎn)，為煤炭脫困營造良好社會氛圍。

在上述措施中，最為關(guān)鍵的是遏制違法違規(guī)建設(shè)生產(chǎn)、超能力生產(chǎn)、不安全生產(chǎn)。據(jù)有關(guān)部門推算，目前全國違法違規(guī)建設(shè)生產(chǎn)、超能力生產(chǎn)、不安全生產(chǎn)的產(chǎn)能達(dá)幾億噸，相當(dāng)一部分產(chǎn)量已流入市場，沖擊煤炭市場秩序。各地如果能把不安全、不合法、超能力的產(chǎn)能產(chǎn)量壓下來，嚴(yán)格依法依規(guī)組織生產(chǎn)，就可以很大程度緩解煤炭供大于求的問題，進(jìn)而推動煤炭行業(yè)困難局面的改善。

需要強(qiáng)調(diào)的是，在全面深化改革新的歷史條件下，煤炭行業(yè)脫困工作將更加注重處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，堅持依法行政，依法監(jiān)管。強(qiáng)調(diào)依法加強(qiáng)對煤礦違法違規(guī)建設(shè)生產(chǎn)、超能力生產(chǎn)和不安全生產(chǎn)行為的治理，規(guī)范煤礦建設(shè)和生產(chǎn)行為，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下堅持依法強(qiáng)化事中事后監(jiān)管、改善政府調(diào)控的有效手段，也是從源頭上控制非法產(chǎn)量、緩解供大于求的重要舉措?？梢钥隙ǎ畬⒉粫傺赜靡恍┻^去的行政色彩濃厚的手段，而是更加強(qiáng)調(diào)對經(jīng)濟(jì)手段、法律手段的綜合運用，更加注重信用約束和社會監(jiān)督，比如制定完善質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)市場主體監(jiān)管、建立煤炭企業(yè)信用體系等。同時，煤炭工業(yè)協(xié)會也將從加強(qiáng)行業(yè)自律出發(fā)，積極引導(dǎo)重點產(chǎn)煤省區(qū)和煤炭企業(yè)按照市場需求組織生產(chǎn)。

眾所周知，當(dāng)前我國大氣污染形勢嚴(yán)峻，區(qū)域性大氣環(huán)境問題日益突出，一些地區(qū)大量使用高硫高灰等劣質(zhì)煤炭，加劇了環(huán)境污染，這種情況必須盡快遏制。研究制定《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》，是貫徹落實國務(wù)院大氣污染防治要求的具體體現(xiàn)，是從源頭上控制劣質(zhì)煤生產(chǎn)的必要舉措，也是促使煤炭企業(yè)減少劣質(zhì)煤生產(chǎn)、采用先進(jìn)適用的洗選摻配技術(shù)，改進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量、提升企業(yè)效益的有效途徑。在落實《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》中，政府將做到一視同仁，無論國內(nèi)企業(yè)銷售的商品煤，還是進(jìn)口煤都堅持一個標(biāo)準(zhǔn)。不可否認(rèn)，隨著新的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)實施，將加大對劣質(zhì)煤的流通和使用限制力度，希望國內(nèi)用戶、進(jìn)口企業(yè)積極加強(qiáng)與國外出口商的溝通，妥善解決可能出現(xiàn)的問題。

三、近期煤炭行業(yè)脫困重點工作

煤炭行業(yè)脫困各項措施的落實，關(guān)鍵在地方和煤炭企業(yè)。近一時期，各地區(qū)、各有關(guān)部門和企業(yè)認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院部署要求，全面推動各項政策措施的落實，行業(yè)脫困已在向好的方向發(fā)展。煤炭產(chǎn)量、進(jìn)口和價格出現(xiàn)了積極變化。但也應(yīng)看到，受多種因素影響，一些地區(qū)違法違規(guī)建設(shè)煤礦和生產(chǎn)煤炭問題嚴(yán)重，一些未批先建、批小建大以及手續(xù)不全就擅自組織煤炭生產(chǎn)、超能力生產(chǎn)問題突出，相當(dāng)一部分煤礦未按照有關(guān)部門核定的生產(chǎn)能力組織生產(chǎn)，不安全生產(chǎn)時有發(fā)生，一些煤礦安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻。這些問題的存在，不僅擾亂正常的煤炭生產(chǎn)秩序，增加了安全隱患，而且加大供過于求矛盾，加劇了行業(yè)困難局面。為此需要采取堅決果斷措施，集中力量控制煤礦違法違規(guī)建設(shè)生產(chǎn)、超能力生產(chǎn)和不安全生產(chǎn)行為，將其作為近期推進(jìn)煤炭脫困工作的重中之重，切實抓緊抓好。

一是進(jìn)一步強(qiáng)化地方各級人民政府在推進(jìn)煤炭行業(yè)脫困中的責(zé)任。明確分管領(lǐng)導(dǎo)和牽頭部門，實行行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)貴制，加強(qiáng)對脫困工作的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查。遵照有關(guān)法律規(guī)定采取有力措施，堅決制止轄區(qū)內(nèi)煤礦違法法規(guī)建設(shè)生產(chǎn)、超能力生產(chǎn)和不安全生產(chǎn)行為。二是采取措施立即責(zé)令轄區(qū)內(nèi)所有違法違規(guī)煤礦停止建設(shè)和生產(chǎn)。所有未經(jīng)核準(zhǔn)建設(shè)投產(chǎn)、未取得采礦許可證和安全生產(chǎn)許可證的煤礦，一律責(zé)令停產(chǎn)。對今年產(chǎn)量已超出公告能力的生產(chǎn)煤礦，一律責(zé)令停產(chǎn)。對存在重大安全生產(chǎn)隱患的煤礦，一律責(zé)令停產(chǎn)。三是采取強(qiáng)有力措施確保停產(chǎn)措施監(jiān)督執(zhí)行到位，地方各級有關(guān)部門對責(zé)令停產(chǎn)的煤礦，采取包片、包礦、巡回檢查等方式，切實落實違法違規(guī)建設(shè)生產(chǎn)煤礦停產(chǎn)措施。對拒不執(zhí)行停產(chǎn)指令、擅自組織生產(chǎn)的，由省級人民政府立即組織關(guān)閉，并追究企業(yè)負(fù)責(zé)人責(zé)任。四是加強(qiáng)對地方和中央煤炭企業(yè)的督促檢查。國家有關(guān)部門將對地方和中央煤炭企業(yè)落實相關(guān)措施情況開展專項督查，注重發(fā)揮新聞媒體監(jiān)督作用，督促地方和企業(yè)認(rèn)真履行職責(zé)，切實控制違法違規(guī)建設(shè)生產(chǎn)、超能力生產(chǎn)和不安全生產(chǎn)行為?！?