劉東強 馮麗娜 李凡

摘要：金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，金融監(jiān)管在國民經(jīng)濟管理中的地位也越來越重要?，F(xiàn)階段，中國已形成以中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會（“一行三會”）為主體的金融監(jiān)管體系。文章詳細論述了現(xiàn)行金融監(jiān)管體系的組織架構和運行方式，并根據(jù)監(jiān)管特點，提出了完善監(jiān)管體系的相關建議。

關鍵詞：金融監(jiān)管；一行三會；組織架構

一、 前言

金融監(jiān)管是金融監(jiān)管機構對金融業(yè)進行監(jiān)督管理活動的統(tǒng)稱，主要包括：制定金融領域的法律法規(guī)、政策制度和業(yè)務流程規(guī)則等；監(jiān)督金融機構依法依規(guī)從事經(jīng)營活動；檢查金融機構和金融市場主要業(yè)務活動指標；查處違法違規(guī)金融案件等。21世紀以來，金融業(yè)已經(jīng)成為全社會經(jīng)濟活動的核心，而作為金融活動正常運行的重要保證，金融監(jiān)管在現(xiàn)代經(jīng)濟體系中的地位也日益重要。

金融監(jiān)管的目的主要有保證全國金融機構的正常經(jīng)營秩序，維護金融體系穩(wěn)定，防范金融風險等。金融監(jiān)管按照監(jiān)管對象可以分為金融市場主體的監(jiān)管和金融市場客體的監(jiān)管。對金融市場主體的監(jiān)管主要包括金融機構審核監(jiān)管（設置、撤并、變更、備案等），對金融機構的法定監(jiān)管指標（準備金率、資產(chǎn)負債結構、償付能力等）進行現(xiàn)場或非現(xiàn)場檢查，監(jiān)督金融從業(yè)人員等。對金融市場客體的監(jiān)管主要包括對銀行業(yè)市場、外匯市場、黃金市場、證券市場等進行監(jiān)管，維護正常秩序，保證金融市場的穩(wěn)定和高效，防范和化解系統(tǒng)性風險。

二、 中國金融監(jiān)管體系概況

依據(jù)《中國人民銀行法》、《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中華人民共和國證券法》、《中華人民共和國保險法》等金融法律，現(xiàn)行金融監(jiān)管職能主要由中國人民銀行（包括國家外匯管理局）、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會執(zhí)行。中國人民銀行側重于對金融市場活動層面的監(jiān)管，銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會側重于對相關行業(yè)的微觀監(jiān)管。在以上金融監(jiān)管間設立聯(lián)席會議制度，由人民銀行行長擔任召集人，加強溝通協(xié)調，處理金融整體層面的問題。

1. 中國人民銀行。中國人民銀行承擔制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融體系支付安全的職責。在2003年將對銀行業(yè)的監(jiān)管職責轉至銀監(jiān)會，仍然保留一部分對金融活動的監(jiān)管。中國人民銀行現(xiàn)有的金融監(jiān)管職責有貨幣流通監(jiān)管、貨幣市場監(jiān)管、黃金市場監(jiān)管、征信體系監(jiān)管、反洗錢和金融安全監(jiān)管等。

在總部機構中，金融市場司負責對銀行間同業(yè)拆借市場、債券市場、票據(jù)市場以及全國黃金市場（包括與之相關的衍生品）進行監(jiān)督管理；金融穩(wěn)定局負責評估與防范金融風險，對金融控股公司的跨行業(yè)經(jīng)營行為和金融機構的兼并重組進行監(jiān)督管理；支付結算司負責制訂支付結算的相關規(guī)則，保證支付清算系統(tǒng)的運行穩(wěn)定，對各種支付方式的清算（包括銀行卡支付、電子支付、第三方支付等）進行監(jiān)督管理；征信管理局負責建設金融征信平臺，制訂征信業(yè)務管理辦法，對征信業(yè)進行監(jiān)管指導；反洗錢局承擔反洗錢工作的組織協(xié)調，協(xié)助對洗錢犯罪案件進行調查。經(jīng)國務院批準，于2005年8月10日設立中國人民銀行上?？偛浚虾？偛颗c上海分行合署辦公，負責對中國外匯交易中心（全國銀行間同業(yè)拆借中心）、上海黃金交易所、中國銀聯(lián)等進行監(jiān)督管理。

中國人民銀行下轄九大支行和兩個營業(yè)管理部，分區(qū)域行使職能。其中，天津分行負責天津、河北、山西、內蒙古，沈陽分行負責遼寧、吉林、黑龍江，上海分行負責上海、浙江、福建，南京分行負責江蘇、安徽，濟南分行負責山東、河南，武漢分行負責湖北、湖南、江西，廣州分行負責廣東、廣西、海南，成都分行負責四川、貴州、云南、西藏，西安分行負責陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆，在北京設立人民銀行營業(yè)管理部，在重慶設立重慶營業(yè)管理部。在人民銀行分行之下，設立中心支行?，F(xiàn)階段，不設分行的省會城市和深圳、大連、寧波、廈門、青島五個計劃單列市均設立了中心支行；根據(jù)需要，中心支行在轄區(qū)內設立支行和辦事處。通過建立跨行政區(qū)域的大分行，可以強化金融監(jiān)管的獨立性，保證總行的金融監(jiān)管政策充分執(zhí)行，防止地方政府過度干預。

2. 國家外匯管理局。國家外匯管理局是由中國人民銀行管理的副部級國家局，其主要職責為對全國外匯市場進行監(jiān)管，防范國內外資金異常流動造成的沖擊。在總部機構中，國際收支司負責對跨境資金流動進行監(jiān)控，承擔對銀行外匯交易及全國外匯市場的監(jiān)管；經(jīng)常項目管理司負責對經(jīng)常項目外匯交易和保險類金融機構用匯進行監(jiān)管，同時對外匯現(xiàn)鈔使用辦法進行指導；資本項目管理司負責監(jiān)測直接投資動態(tài)，承擔對外債務和資本項目外匯交易的監(jiān)管；管理檢查司負責對外匯使用的專項檢查，對違法用匯規(guī)定行為進行處罰，協(xié)助公安司法機關調查各類涉匯違法案件。

國家外匯管理局在29個省、自治區(qū)、直轄市設立分局，在深圳、大連、青島、廈門、寧波五個計劃單列市也設立了分局，在北京、重慶設立外匯管理部，在地級市設立中心支行，在部分縣（市）設立支局。通常情況下，外匯管理局與中國人民銀行分支機構合署辦公。國家外匯管理局網(wǎng)站顯示，截止2012年4月全國共有36個分局（外匯管理部），307個中心支局，518個支局。

3. 中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會。中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱銀監(jiān)會）根據(jù)2003年第十屆全國人民代表大會第一次會議通過的《關于國務院機構改革方案的決定》設立，承擔審批和監(jiān)管銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構的職責。

銀監(jiān)會下設諸多部門，分類對金融機構進行監(jiān)管。其中，銀行監(jiān)管一部負責大型商業(yè)銀行的監(jiān)管；銀行監(jiān)管二部負責股份制銀行、城市商業(yè)銀行和城市信用社的監(jiān)管；銀行監(jiān)管三部負責外資銀行的監(jiān)管；銀行監(jiān)管四部負責政策性銀行及國家開發(fā)銀行、郵政儲蓄銀行和金融資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管；非銀行金融機構監(jiān)管部負責對信托公司、企業(yè)集團財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司、貨幣經(jīng)紀公司、消費金融公司等非銀行金融機構進行監(jiān)督管理；合作金融機構監(jiān)管部負責對農(nóng)村存款類合作金融機構進行監(jiān)督管理。

銀監(jiān)會在31個省、自治區(qū)、直轄市和5個計劃單列市設立監(jiān)管局，在地級市設立監(jiān)管分局。銀監(jiān)會對下屬機構進行垂直管理，各派出機構根據(jù)授權對轄區(qū)內的金融機構進行全面監(jiān)管，查處金融違法違規(guī)案件。

4. 中國證券業(yè)監(jiān)督管理委員會。中國證券業(yè)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱證監(jiān)會）是國務院直屬的正部級事業(yè)單位。其主要職責為：對證券交易所、證券期貨經(jīng)營機構、上市公司、證券期貨投資咨詢機構和從事相關業(yè)務的律師事務所、會計師事務所、資產(chǎn)評估機構等中介機構的證券期貨業(yè)務進行監(jiān)督管理，查處證券期貨領域的違法違規(guī)案件。

在總部機構中，發(fā)行監(jiān)管部負責制定境內上市的規(guī)章制度，監(jiān)管公司在境內發(fā)行股票的活動；非上市公眾公司監(jiān)管部負責制訂股份有限公司公開發(fā)行非上市股票的規(guī)章制度，審核股份有限公司公開發(fā)行非上市股票的申請，對發(fā)行過程進行監(jiān)管，同時負責查處非法證券發(fā)行和非法證券經(jīng)營活動；市場監(jiān)管部負責對證券交易所的登記、交易、結算、托管細則進行審核，對證券交易所的上市種類、風險控制、經(jīng)營活動進行監(jiān)管；證券基金機構監(jiān)管部負責對證券期貨經(jīng)營牌照（證券期貨經(jīng)紀、證券承銷與保薦、證券期貨投資咨詢、證券財務顧問、證券自營、融資融券、資產(chǎn)管理、資產(chǎn)托管、基金銷售等）進行審核，監(jiān)管各類從業(yè)人員，審核境外機構投資者并對其進行監(jiān)管；上市公司監(jiān)管部負責制訂上市公司的監(jiān)管制度，對上市公司的并購重組、交易所及上市公司的信息披露、上市公司從業(yè)人員（董事、監(jiān)事、高級管理人員、股東等相關人員）遵守法律法規(guī)情況等進行監(jiān)管；期貨監(jiān)管部負責擬定期貨市場的運行制度，審核期貨交易所、期貨結算機構的設立，對期貨市場的經(jīng)營活動（交易、結算、交割等）進行監(jiān)管；公司債券監(jiān)管部負責對公司債券公開發(fā)行及非公開發(fā)行（包括轉讓）活動、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的發(fā)行上市、證券自律組織的債券業(yè)務、證券資信評級機構的債券經(jīng)營活動、證券中介和服務機構的債券業(yè)務等進行監(jiān)管；創(chuàng)新業(yè)務監(jiān)管部負責研究證券期貨市場發(fā)展趨勢，并對新的業(yè)態(tài)和產(chǎn)品進行歸口監(jiān)管；私募基金監(jiān)管部負責指導私募投資基金信息披露、風險管控等工作，組織對私募投資基金進行監(jiān)督檢查；稽查局（首席稽查辦公室）負責處理證券期貨領域各類違法違規(guī)線索，統(tǒng)一協(xié)調案件查處，辦理采取稽查邊控、查封、凍結等強制手段；法律部（首席律師辦公室）負責處理監(jiān)管過程中的各類法律問題，負責證監(jiān)會行政處罰案件的審理、聽證和行政處罰的執(zhí)行工作，對律師事務所及所屬從業(yè)人員從事證券期貨經(jīng)營活動進行監(jiān)管；會計部（首席會計師辦公室）負責對會計師事務所、資產(chǎn)評估機構及其成員從事證券期貨中介業(yè)務進行監(jiān)管；國際合作部負責對境內企業(yè)境外上市事宜進行核準，并對在境外上市的境內企業(yè)進行監(jiān)管；投資者保護局負責制定保護證券期貨投資者的規(guī)章制度，督導證券期貨市場各主體維護投資者的權益，對損害投資者權益的案件進行查處；打擊非法證券期貨活動局（清理整頓各類交易場所辦公室）負責清理整頓各類交易場所，對非法發(fā)行證券和非法從事證券期貨領域經(jīng)營活動進行查處；稽查總隊負責承辦證券期貨領域各類重大、緊急、跨區(qū)域的案件。

證監(jiān)會在31個省、自治區(qū)、直轄市和5個計劃單列市設立了36個證券監(jiān)管局，在上海和深圳設立證券監(jiān)管專員辦事處。證監(jiān)會派出機構受證監(jiān)會的垂直管理，根據(jù)授權監(jiān)管轄區(qū)內的證券期貨從業(yè)機構，查處違法違規(guī)案件。

5. 中國保險監(jiān)督管理委員會。中國保險監(jiān)督管理委員會（以下簡稱保監(jiān)會）是國務院直屬的正部級事業(yè)單位，根據(jù)國務院授權，負責依法監(jiān)督管理全國的保險機構，保證保險市場運行穩(wěn)定。

在保監(jiān)會機構中，發(fā)展改革部負責監(jiān)管中資保險公司和保險資產(chǎn)管理公司的準入與退出，保險公司重組、改制、上市等相關活動；保險消費者權益保護局負責保險消費者保護工作，受理消費者投訴和咨詢，調查損害消費者權益的案件；財產(chǎn)保險監(jiān)管部（再保險監(jiān)管部）負責對財產(chǎn)保險公司和再保險公司進行監(jiān)管，審查相關高級管理人員任職情況；人身保險監(jiān)管部負責對人身保險公司及其從業(yè)人員進行監(jiān)管；保險中介監(jiān)管部負責對保險中介機構及其從業(yè)人員進行監(jiān)管；保險資金運用監(jiān)管部負責對保險資金運用機構和從業(yè)人員進行監(jiān)管；國際部（港澳臺辦公室）負責境外保險機構在境內設立分支機構和境內機構在國外設立保險分支機構的審核，對外資保險機構和境內機構在境外設立的保險機構進行監(jiān)管；稽查局負責組織保險業(yè)檢查，對保險業(yè)的違法違規(guī)案件進行調查，配合其他部門處理保險領域的非法集資和洗錢案件。

保監(jiān)會在31個省、自治區(qū)、直轄市和5個計劃單列市設立了36個保險監(jiān)管局，另外在蘇州、煙臺、汕頭、溫州和唐山設立了5個保險監(jiān)管分局。保監(jiān)會派出機構根據(jù)上級授權，對轄區(qū)內的保險機構進行監(jiān)管，維護保險市場秩序。

6. 其他金融監(jiān)管機構。在中央層面，除上面提到的“一行三會”以外，還有財政部、發(fā)展與改革委員會、審計署和國有資產(chǎn)管理委員會等其他部門從不同角度參與金融監(jiān)管。其中，發(fā)展與改革委員會負責參與金融監(jiān)管改革計劃制定，審計署負責對國有金融機構進行審計監(jiān)督，財政部負責對直屬金融機構的財務狀況進行監(jiān)管，國有資產(chǎn)管理委員會履行相應的出資人監(jiān)管職能，人力資源與社會保障部負責對社會保險資金進行監(jiān)管。

在地方層面，各級政府也成立了金融辦公室、金融工作局之類的機構，承擔相應的監(jiān)管職能。與主要金融監(jiān)管機構不同的是，地方金融監(jiān)管機構主要負責小微金融、準金融機構、小額貸款公司的審批和監(jiān)管，同時承擔制定地方金融發(fā)展戰(zhàn)略和綜合處置金融風險的職能。

三、 關于優(yōu)化金融監(jiān)管的思考

經(jīng)過六十多年的發(fā)展，我國已經(jīng)構建了金融業(yè)的全面監(jiān)管體系，實現(xiàn)了對金融機構從市場準入到市場退出的全程監(jiān)管，達到了本外幣業(yè)務、表內外業(yè)務、境內外業(yè)務的并表監(jiān)管水平。隨著金融業(yè)的發(fā)展和科學技術的提高，外部環(huán)境逐漸復雜，潛在的金融風險日益增多，因此，金融監(jiān)管部門應該適應經(jīng)濟環(huán)境變化，把握金融業(yè)發(fā)展趨勢，繼續(xù)提高金融監(jiān)管效率。

1. 積極探索對互聯(lián)網(wǎng)金融的有效監(jiān)管。當前，互聯(lián)網(wǎng)金融蓬勃發(fā)展，全渠道金融、在線供應鏈金融、電商金融等互聯(lián)網(wǎng)金融新業(yè)態(tài)層出不窮，金融資產(chǎn)規(guī)模不斷擴大，成為金融發(fā)展的熱點。通過網(wǎng)絡空間與實體空間的綜合，互聯(lián)網(wǎng)金融逐漸突破了金融渠道的現(xiàn)實抑制，實現(xiàn)了虛擬空間的金融渠道構建。互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新在為金融發(fā)展提供新思路的同時，也向金融監(jiān)管提出了新的要求。

應該指出的是，互聯(lián)網(wǎng)金融并沒有改變金融的屬性，依然遵循金融業(yè)的本質規(guī)律，更多地是改變金融的業(yè)態(tài)，使經(jīng)營活動更加便利，效率更高。對于互聯(lián)網(wǎng)金融，應采取審慎扶持的態(tài)度，在推動創(chuàng)新的同時，也要加強監(jiān)管。風險控制是金融監(jiān)管的核心，要防止互聯(lián)網(wǎng)金融虛擬概念化，把握其貨幣創(chuàng)造過程，引導其服務于實體經(jīng)濟，維護金融安全與穩(wěn)定。另外，互聯(lián)網(wǎng)金融容易出現(xiàn)混合業(yè)態(tài)，各金融監(jiān)管部門應相互協(xié)調，及時溝通，按照權屬監(jiān)管，也可以嘗試建立聯(lián)席會議制度，避免出現(xiàn)“要管大家一起管，不管大家都不管”的局面。

2. 穩(wěn)步推進負面清單管理方式。十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，“探索對外投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式”。長期以來，金融監(jiān)管一直采取的是肯定清單管理方式，即列明市場主體可以進行的經(jīng)營活動，這樣方便控制風險。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，因此，金融監(jiān)管在實行負面清單管理模式時，要重視中國金融業(yè)內部行業(yè)發(fā)展不平衡和各區(qū)域發(fā)展水平不平衡的特點，逐步推進，保證可控性?？梢試L試從多個角度選擇試點，積累經(jīng)驗，分析負面清單管理方式推進過程中可能會遇到的情況，再全面推廣?？梢詮娜齻€角度選擇試點：選擇行業(yè)自律管理較完善的領域進行試點，選擇現(xiàn)代金融業(yè)發(fā)展較完備的地區(qū)進行試點，選擇監(jiān)管措施較少的領域進行試點（監(jiān)管措施較少的領域和負面清單管理的環(huán)境相似，可操作性強）。

3. 促進金融聯(lián)合監(jiān)管能力的提升。隨著金融市場的發(fā)展，金融機構競爭日益激烈，金融集團化趨勢不斷增強，兼并重組越來越頻繁，很多金融監(jiān)管措施需要進行跨境、跨區(qū)域、跨行業(yè)操作，屬地監(jiān)管便顯得力不從心。金融監(jiān)管當局應道與世界各國監(jiān)管者加強合作，建立正式或非正式磋商機制，簽署跨境金融監(jiān)管合作協(xié)議，促進信息交換共享，熟悉各方日常監(jiān)管流程，實行重點領域聯(lián)合執(zhí)法，共同應對監(jiān)管中遇到的熱點難點問題。同時，應加快制定多部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)聯(lián)合監(jiān)管機制，確定聯(lián)合監(jiān)管的原則、方法和適用范圍，加強跨區(qū)域、跨行業(yè)金融監(jiān)測，防范大范圍金融風險。要學會從金融機構的角度換位思考，用被監(jiān)管者的思路去分析問題，同時加強監(jiān)管績效考核，通過激勵機制提高效率。另外，可以建立聯(lián)合監(jiān)管網(wǎng)絡平臺，實行內部重要信息通報制度，加強溝通，定期交流，打破本部門藩籬，形成合力。

4. 擴寬金融監(jiān)管思路，加快監(jiān)管手段的創(chuàng)新。金融創(chuàng)新浪潮方興未艾，新的金融工具和交易手段層出不窮，眾多金融品種交叉運用，這使得現(xiàn)有金融監(jiān)管有滯后的可能性。其他行業(yè)的風險很容易匯聚至金融行業(yè)，出現(xiàn)更多錯綜復雜的情況。因此，金融監(jiān)管也需要其他行業(yè)專家的智力支持，應該建立相應的復合型專家?guī)?，同時積極借鑒國外監(jiān)管經(jīng)驗（如設立國際咨詢委員會）。另外，監(jiān)管指標也需要及時更新。不同時期監(jiān)管指標的適用范圍是不同的，可以嘗試建立復合性的監(jiān)管指標，分類監(jiān)測不同情況。

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基金項目：2012國家社會科學基金項目“金磚國家技術創(chuàng)新政策比較研究”（項目號：12CGL015）；2012教育部人文社科項目“研發(fā)國際化背景下中印技術創(chuàng)新政策比較研究”（項目號：12YJC630085）；北京市優(yōu)秀人才培養(yǎng)資助項目“北京精神踐行背景下中關村和班加羅爾技術創(chuàng)新政策比較研究”（項目號：2012D005008000001）；北京市教委人文社科重點項目“中關村和班加羅爾相關技術創(chuàng)新政策比較研究”（項目號：SZ201310031018）。

作者簡介：劉東強，中央財經(jīng)大學國際經(jīng)濟與貿(mào)易學院博士生；馮麗娜，中央財經(jīng)大學商學院博士生，北京城市學院講師；李凡，北京第二外國語大學市場營銷系副教授。

收稿日期：2014-09-10。