朱永新

改革開放以來(lái)興起的民辦教育，改變了政府包辦教育的格局，擴(kuò)大了教育資源供給，滿足了人民群眾選擇性的教育需求，推動(dòng)了教育體制與機(jī)制創(chuàng)新，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)，已成為我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)和教育改革的重要力量。

但是，進(jìn)入21世紀(jì)后，在民辦教育發(fā)展較早較快的沿海地區(qū)，卻出現(xiàn)了發(fā)展停滯，甚至萎縮倒退的現(xiàn)象。上海、浙江等民辦教育標(biāo)志性省份，民辦學(xué)校總量在不斷減少。據(jù)上?！督夥湃?qǐng)?bào)》報(bào)道，2007～2009年間，上海民辦學(xué)校3年減少三成，由202所減少到134所，個(gè)別民辦學(xué)校的骨干教師流失率近50%。此外，雖然有統(tǒng)計(jì)顯示，近年來(lái)全國(guó)民辦學(xué)校數(shù)量在增加，但實(shí)際上新增的多為民辦幼兒園（相對(duì)規(guī)模小投入少）。在這種情況下，一些基層民辦教育工作者反映，他們的真實(shí)感受是：“宏觀話語(yǔ)體系很溫暖，微觀生存環(huán)境很冷酷?！?/p>

造成近年來(lái)民辦教育生態(tài)不良的根本原因，是體制性障礙，即民辦教育缺乏公平良好的制度環(huán)境。民辦教育界反映最集中、訴求最強(qiáng)烈的，有以下三個(gè)方面：

一、“民非”的法人定位，使民辦教育政策不完整、不配套

對(duì)于改革開放以來(lái)的新興民辦學(xué)校、醫(yī)院等，有關(guān)部門在《民法通則》規(guī)定的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)四類法人之外，用“民辦非企業(yè)單位”的名目加以登記管理。由于發(fā)展歷史不長(zhǎng)，相應(yīng)的法律法規(guī)尚不完善，也不配套，導(dǎo)致民辦學(xué)校的機(jī)構(gòu)屬性處于“非驢非馬”的境地。如民辦學(xué)校教師養(yǎng)老保險(xiǎn)執(zhí)行的是企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，導(dǎo)致民辦學(xué)校教師退休待遇與公辦學(xué)校教師相差近半。稅收方面，有些民辦學(xué)校被作為企業(yè)征收營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅等，但貸款的時(shí)候執(zhí)行的卻是事業(yè)單位“不得抵押貸款”的規(guī)定。財(cái)務(wù)管理執(zhí)行的既不是事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度，也不是企業(yè)單位會(huì)計(jì)制度，而是民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度。這種“拼裝型”的政策制度體系，是很難引導(dǎo)和規(guī)范民辦教育事業(yè)健康發(fā)展的。

二、公平制度環(huán)境的缺失，使民辦教育發(fā)展缺乏后勁

民辦教育與公辦教育都屬于國(guó)家公益事業(yè)，但在辦學(xué)實(shí)踐中，民辦學(xué)校難以獲得財(cái)政、稅收等政策性資源的支持。以財(cái)政扶持為例，上海、深圳等地對(duì)民辦教育重視程度和財(cái)政支持力度已經(jīng)屬于全國(guó)領(lǐng)先，但實(shí)際情況仍然不容樂(lè)觀。上海全市民辦高校學(xué)生占高校在校生總數(shù)的17.5%， 2013年市本級(jí)財(cái)政投入高等教育達(dá)186億元，而民辦高等教育財(cái)政支持經(jīng)費(fèi)僅為4億元，占比僅為2.2%。深圳市民辦學(xué)校在校生數(shù)占學(xué)生總數(shù)的比例高達(dá)38.4%，2011年全市教育經(jīng)費(fèi)總投入達(dá)274.44億元，而2011～2013年年均投入民辦教育僅5億元，占比不到2%。此外，現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定：舉辦者投入民辦學(xué)校的資金和累積資產(chǎn)應(yīng)視同于捐贈(zèng)。對(duì)于這種投入雖有“合理回報(bào)”的提法，但“另行規(guī)定”卻一直未能出臺(tái)。這種種情況，都抑制了民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域的積極性。

三、辦學(xué)自主權(quán)的缺失，使民辦學(xué)校無(wú)法辦出特色和質(zhì)量

對(duì)民辦教育，政府不僅支持的力度偏小，而且“束縛”得過(guò)緊。自主權(quán)是民辦學(xué)校能否辦出特色的關(guān)鍵，但是民辦學(xué)校的招生、專業(yè)設(shè)置、收費(fèi)等自主權(quán)在實(shí)踐中幾乎都無(wú)法落實(shí)。招生自主權(quán)方面，一些地方教育行政部門為民辦學(xué)校劃定招生區(qū)域、招生人數(shù)、錄取標(biāo)準(zhǔn)、招生時(shí)間等，將民辦學(xué)校的招生等同于公辦進(jìn)行管理。許多地區(qū)區(qū)域保護(hù)主義嚴(yán)重，不允許外地民辦學(xué)校在本地招生，也限制本地民辦學(xué)校到行政區(qū)域外招生。收費(fèi)方面，民辦學(xué)校沒(méi)有定價(jià)權(quán)，甚至不能夠按照成本收費(fèi)，有關(guān)部門規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)連續(xù)多年保持不變，民辦學(xué)校收費(fèi)被卡得過(guò)死。課程和專業(yè)設(shè)置方面，民辦學(xué)校也必須遵照公辦學(xué)校的規(guī)范，不能有所變通，這樣就很難彰顯自己的辦學(xué)特色。

事實(shí)上，教育體制改革的核心正是為了充分發(fā)揮市場(chǎng)在教育資源配置中的作用，發(fā)揮好市場(chǎng)這只無(wú)形的手和政府這只有形的手的作用，構(gòu)建政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會(huì)多元評(píng)價(jià)的良性體系，并通過(guò)立法保障實(shí)施。

為此，我們建議：

第一，以打造公平環(huán)境為核心，完善民辦教育分類管理配套制度

教育規(guī)劃綱要確定了分類管理民辦教育的基本原則，教育部門也在積極探索分類管理的辦法。按照“非營(yíng)利性”和“營(yíng)利性”對(duì)民辦學(xué)校分類管理，只是一種形式，分類管理的核心是能夠在分類的基礎(chǔ)上，從財(cái)政、稅收、土地、收費(fèi)、招生、貸款、社保等方面，建立起與之相配套的制度體系，促進(jìn)公辦、民辦學(xué)校及營(yíng)利性、非營(yíng)利性民辦學(xué)校之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。

鑒于我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，以及現(xiàn)階段我國(guó)民辦教育主要特征是投資（出資）辦學(xué)而非捐資辦學(xué)的基本國(guó)情，民辦教育營(yíng)利性與非營(yíng)利性的分類制度體系，應(yīng)在以下幾項(xiàng)基本共識(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)計(jì)：

1.在價(jià)值判斷上，秉持公平正義原則。應(yīng)認(rèn)識(shí)到無(wú)論公辦教育還是民辦教育，無(wú)論非營(yíng)利性民辦學(xué)校還是營(yíng)利性民辦學(xué)校，都是我國(guó)教育事業(yè)的組成部分，都是公益性事業(yè)，都是教育公共品的供給方式之一。政府應(yīng)當(dāng)積極倡導(dǎo)舉辦并大力支持非營(yíng)利性民辦學(xué)校，但絕不能對(duì)營(yíng)利性民辦教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)生制度歧視乃至道德綁架，營(yíng)利性民辦學(xué)校只要做到依法、誠(chéng)信、規(guī)范辦學(xué)，都應(yīng)該得到鼓勵(lì)、支持和尊重。

2.鑒于《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定的“合理回報(bào)”制度至今尚沒(méi)有出臺(tái)操作辦法，在社會(huì)上存在較大爭(zhēng)議，并且中國(guó)幅員遼闊，地區(qū)差異較大，由中央政府制定一個(gè)全國(guó)通用的“回報(bào)制度”確有困難，建議在修訂《民辦教育促進(jìn)法》或出臺(tái)有關(guān)政策時(shí)，將“合理回報(bào)”制度調(diào)整為“政府獎(jiǎng)勵(lì)”制度，由中央政府確定基本原則和程序，授權(quán)縣級(jí)以上人民政府制定具體操作辦法和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。

3.鑒于現(xiàn)階段各級(jí)政府教育經(jīng)費(fèi)依舊緊缺，特別是在公辦學(xué)校取消擇校之后，社會(huì)對(duì)優(yōu)質(zhì)民辦教育資源的需求更加旺盛，教育領(lǐng)域迫切需要吸納民間資金，建議在修改《民促法》或出臺(tái)民辦教育相關(guān)政策時(shí)，明確舉辦者出資及累積資產(chǎn)的歸屬?！芭e辦者辦學(xué)投入資產(chǎn)視同捐贈(zèng)”的政策可能會(huì)導(dǎo)致舉辦者的“政策性恐慌”，為避免這類情況的出現(xiàn)，建議對(duì)于非營(yíng)利性民辦學(xué)校出資及累積資產(chǎn)的處置，應(yīng)兼顧舉辦者的實(shí)際利益，由國(guó)家確定基本原則，授權(quán)地方政府制定資產(chǎn)切割的具體操作辦法。

4.鑒于民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師一樣，都從事我國(guó)教育事業(yè)，并按照國(guó)家課程標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施教育教學(xué)工作，同樣屬于人民教師，在社會(huì)保險(xiǎn)、工資水平、退休待遇、住房待遇、醫(yī)療待遇、培訓(xùn)培養(yǎng)、職稱評(píng)審等權(quán)益上，民辦學(xué)校教師應(yīng)與公辦學(xué)校教師享有同等權(quán)益，不受其學(xué)校法人類型（營(yíng)利性或非營(yíng)利性）的影響。國(guó)家在修法或出臺(tái)政策時(shí)，應(yīng)參照公辦學(xué)校教師的承擔(dān)機(jī)制，建立政府、民辦學(xué)校以及教師個(gè)人的分擔(dān)機(jī)制，保障民辦學(xué)校教師權(quán)益的落實(shí)。

5.鑒于確實(shí)有部分民辦學(xué)校存在辦學(xué)行為失范、質(zhì)量比較低下、財(cái)務(wù)制度不夠健全等情況，在加大扶持力度的同時(shí)，要加強(qiáng)規(guī)范管理，尤其要針對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校，制定會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)等制度，加強(qiáng)監(jiān)管。只有這樣，才能讓捐資辦學(xué)的民辦學(xué)校得到政策性資源的最大支持，非捐資非營(yíng)利的民辦學(xué)校獲得清清白白的政府獎(jiǎng)勵(lì)，營(yíng)利性民辦學(xué)校光明正大地獲取經(jīng)濟(jì)利益。

第二，以落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)為關(guān)鍵，劃分政府、學(xué)校之間的權(quán)利邊界

政校關(guān)系是辦學(xué)自主權(quán)能否落實(shí)的根本所在。黨的十八屆三中全會(huì)提出，政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施，減少直接、微觀的管理行為。這就要求教育、物價(jià)、財(cái)稅等有關(guān)部門要依法落實(shí)民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，讓民辦學(xué)校在招生、收費(fèi)、課程設(shè)置、教師招聘、專業(yè)規(guī)劃等方面充分享受其應(yīng)有的權(quán)利，不打折扣。允許民辦學(xué)校在法定規(guī)模內(nèi)，可以自主招生，各地不得為民辦學(xué)校跨區(qū)域招生設(shè)置障礙。允許民辦學(xué)校根據(jù)國(guó)家課程標(biāo)準(zhǔn)的要求，自主挑選或編寫教材，自主設(shè)置課程和專業(yè)，自主開展教學(xué)實(shí)驗(yàn)。允許民辦學(xué)校根據(jù)相應(yīng)的教師準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，自主招聘教職員工。收費(fèi)方面，除普惠性民辦學(xué)校（幼兒園）、與政府簽訂購(gòu)買服務(wù)協(xié)議、接受政府資助協(xié)議等非營(yíng)利性的民辦學(xué)校外，應(yīng)允許營(yíng)利性民辦學(xué)校自主確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，依照市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行辦學(xué)。要在法律法規(guī)的范圍內(nèi)，通過(guò)設(shè)定政府的邊界，建立有效的監(jiān)管機(jī)制；通過(guò)落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)，保障民辦學(xué)校的活力和特色，形成“保底靠政府，繁榮靠市場(chǎng)；保底保到位，放開放徹底；底線有保障，創(chuàng)造無(wú)止境”的教育開放格局。

此外，要積極推動(dòng)教育家辦學(xué)，加強(qiáng)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)。通過(guò)租賃、托管、合作等方式，擴(kuò)展民辦學(xué)校的辦學(xué)渠道和空間，鼓勵(lì)和扶持有教育情懷和教育智慧的“教育家”成為辦學(xué)主體。教育的活力在學(xué)校，學(xué)?；睿瑒t教育興。一旦學(xué)校真正擁有了辦學(xué)自主權(quán)，并以教育服務(wù)提供者的身份成為市場(chǎng)主體，教育創(chuàng)新進(jìn)步、百花齊放、繁榮發(fā)展的局面就會(huì)到來(lái)。

第三，以第三方評(píng)價(jià)為突破點(diǎn)，建立多元教育評(píng)估體系

要依法構(gòu)建科學(xué)合理、客觀多元的民辦教育評(píng)價(jià)體系。通過(guò)立法改進(jìn)對(duì)民辦教育的評(píng)價(jià)方式。對(duì)于民辦學(xué)校教育教學(xué)的評(píng)價(jià)，不能簡(jiǎn)單地套用對(duì)公辦學(xué)校的評(píng)價(jià)方式，而應(yīng)該引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，推動(dòng)多樣化的第三方評(píng)價(jià)（鑒證、認(rèn)證、評(píng)估等）。鼓勵(lì)專門機(jī)構(gòu)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)獨(dú)立評(píng)估監(jiān)測(cè)教育質(zhì)量。政府要努力培育民辦教育行業(yè)組織，切實(shí)加強(qiáng)其行業(yè)自律和行業(yè)指導(dǎo)作用，提高其服務(wù)效能。鼓勵(lì)并引導(dǎo)社會(huì)其他機(jī)構(gòu)為民辦學(xué)校提供咨詢、評(píng)估、人才培訓(xùn)等專業(yè)服務(wù)。

（作者系民進(jìn)中央副主席、中國(guó)教育學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）

（責(zé) 編 子 君）