馮林雪

摘 要 目前，我國(guó)已進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)村的和諧發(fā)展對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步起著基礎(chǔ)性的作用，而農(nóng)村公共物品的供給更是成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重中之重。但當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共物品的供給制度出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，成為阻礙社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的制約因素，所以，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給制度研究顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村公共產(chǎn)品；和諧社會(huì)；供給機(jī)制

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-890X（2014）24-0-03

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。合理配置公共資源更是闡述了和諧社會(huì)視野下公共管理的基本要求，是全面建設(shè)小康社會(huì)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要任務(wù)，是事關(guān)到國(guó)家長(zhǎng)治久安的戰(zhàn)略舉措。

當(dāng)農(nóng)村缺少公共產(chǎn)品供給時(shí)，將會(huì)增加農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，加劇私人產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)，降低農(nóng)村社會(huì)的收益水平，從而惡化農(nóng)村的發(fā)展環(huán)境。從我國(guó)農(nóng)村總體來(lái)看，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，基礎(chǔ)公共設(shè)施、基礎(chǔ)教育水平、基礎(chǔ)衛(wèi)生醫(yī)療保障制度、基礎(chǔ)社會(huì)養(yǎng)老保障制度及社會(huì)科技服務(wù)體系等與農(nóng)民生產(chǎn)和生活息息相關(guān)的基礎(chǔ)制度體系雖已建立，但與城市相比，與農(nóng)村實(shí)際需要相比，還有相當(dāng)大的差距。究其原因，主要是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制存在著諸多問(wèn)題，所以，必須要做到農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求是合理表達(dá)控制，確保農(nóng)村公共產(chǎn)品能夠有效的供給。

1 農(nóng)村公共產(chǎn)品的基本內(nèi)容

1.1 農(nóng)村公共產(chǎn)品的概念

對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品的概念，由于沒(méi)有明確的規(guī)定，不同的研究者對(duì)其理解也不同。有的研究者認(rèn)為，農(nóng)村公共產(chǎn)品是指滿足農(nóng)村公共需要，市場(chǎng)不能提供或不能完全由市場(chǎng)提供，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的社會(huì)產(chǎn)品，包括有形的實(shí)物產(chǎn)品和無(wú)形的服務(wù)。有的研究者認(rèn)為，農(nóng)村公共產(chǎn)品是指滿足農(nóng)村公共需求，市場(chǎng)不能提供或不能完全由市場(chǎng)提供，具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的社會(huì)服務(wù)或產(chǎn)品。還有的研究者認(rèn)為，農(nóng)村公共產(chǎn)品是指農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或農(nóng)民生產(chǎn)、生活共同需要的具有一定的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品或服務(wù)。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)村公共財(cái)政是農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體。有的研究者指出，農(nóng)村公共產(chǎn)品指分布在農(nóng)村地區(qū)、能同時(shí)被多人共同消費(fèi)和使用的公共產(chǎn)品。地方公共產(chǎn)品是農(nóng)村公共產(chǎn)品的重要組成部門(mén)，“農(nóng)村”具有一定的地域范圍，因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任往往歸于地方政府、農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)民集體等。

農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對(duì)于農(nóng)民或家庭消費(fèi)的所謂的“私人產(chǎn)品”，由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社區(qū)居民共同享有的產(chǎn)品，它具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和不可分割性等一般公共產(chǎn)品的基本特征。

1.2 農(nóng)村公共產(chǎn)品的劃分情況

從農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，農(nóng)村公共產(chǎn)品，可分為純公共產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品是指在消費(fèi)過(guò)程中完全非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的產(chǎn)品，例如：農(nóng)業(yè)自然環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、國(guó)家綜合規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展和水土保持信息系統(tǒng)的安全及農(nóng)業(yè)氣象預(yù)報(bào)等。而大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，即純公共產(chǎn)品和私人公共產(chǎn)品間，只有不完全的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，例如：農(nóng)村基礎(chǔ)公共設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村基礎(chǔ)衛(wèi)生醫(yī)療保障、農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保障及農(nóng)業(yè)病蟲(chóng)害管理等。

從農(nóng)村公共產(chǎn)品用途上來(lái)說(shuō)，農(nóng)村公共產(chǎn)品，可分為生產(chǎn)性和生活性。生產(chǎn)性農(nóng)村公共產(chǎn)品是指與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)息息相關(guān)的一類公共產(chǎn)品，包括農(nóng)田水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等，而生活性農(nóng)村公共產(chǎn)品則主要指飲用水安全、教育、醫(yī)療及社保等方面。

根據(jù)公共產(chǎn)品服務(wù)范圍的大小，公共產(chǎn)品通常又可分為全國(guó)性的（跨省、跨流域、跨行業(yè)的）公共產(chǎn)品、地區(qū)性的（省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)及鄉(xiāng)級(jí)）公共產(chǎn)品和社區(qū)性的（村級(jí)）公共產(chǎn)品。

2 我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供求狀況

自20世紀(jì)50年代以來(lái)，“雙軌”制的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度一直在我國(guó)實(shí)行，即：城市中的各種各樣的公共產(chǎn)品供給基本上都是由政府提供的，如：水、電、道路、通信、醫(yī)院、學(xué)校及圖書(shū)館等，而農(nóng)村大多數(shù)公共產(chǎn)品則是由農(nóng)戶自籌資金進(jìn)行建設(shè)，政府只是提供一定金額的補(bǔ)貼。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量雖然有所增加，但與城市相比，與農(nóng)村實(shí)際需要相比，還有相當(dāng)差距。

2.1 農(nóng)村公共產(chǎn)品嚴(yán)重不足

從成本角度來(lái)看農(nóng)村公共產(chǎn)品的分配制度，政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品支出非常有限，相反，農(nóng)民承擔(dān)了更多的本應(yīng)由政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在理論上應(yīng)直接為大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)提供公共產(chǎn)品的特殊功能職責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)在自己的經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)建設(shè)、民政、司法、健康教育及計(jì)劃生育等工作。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)執(zhí)行這些功能的費(fèi)用并非都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)，整個(gè)城鎮(zhèn)政策允許計(jì)劃生育、材料、民兵訓(xùn)練和運(yùn)輸成本等公共事業(yè)所需要的資金可在全鄉(xiāng)范圍內(nèi)統(tǒng)籌和使用，但卻不包括在政府預(yù)算收支范圍內(nèi)。除此之外，農(nóng)民承擔(dān)相應(yīng)村級(jí)農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品，現(xiàn)行政策規(guī)定村級(jí)組織可以收取農(nóng)民公積金、公益金和管理費(fèi)用3項(xiàng)“提留”。從資本的角度使用來(lái)看，這3項(xiàng)“提留”應(yīng)屬于村級(jí)組織提供公共產(chǎn)品的成本分配。在城市中這些公共產(chǎn)品供給完全由政府提供，城市居民也享受政府大量的的補(bǔ)貼，例如：電、水、氣及公共交通補(bǔ)貼等。城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡的制度分配，基層政府的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)困難將不可避免地導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的嚴(yán)重不足。

在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)，還有許多地方的居民無(wú)法得到符合國(guó)家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的飲用水，農(nóng)村有一半的人沒(méi)有自來(lái)水喝；缺乏必要的衛(wèi)生醫(yī)療保障設(shè)施和服務(wù)；九年義務(wù)教育制度的目標(biāo)未能充分實(shí)現(xiàn)；運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)、能源網(wǎng)絡(luò)、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后。農(nóng)村公共產(chǎn)品的短缺，導(dǎo)致了農(nóng)民通信難、就醫(yī)難、行路難、飲水難及供電難。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足也成為農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢、城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大、二元結(jié)構(gòu)日益突出的重要原因。

2.2 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理

從農(nóng)村公共產(chǎn)品決策系統(tǒng)的角度來(lái)看，目前，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給在很大程度上取決于“上級(jí)”的偏好，是采取“自上而下”的決策過(guò)程，由“上級(jí)”決定公共產(chǎn)品的品種和數(shù)量。但這種決策制度將農(nóng)民排除在公共決策、項(xiàng)目操作和監(jiān)督之外，難以真正反映農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的需求，從而導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給偏離需求，結(jié)構(gòu)失衡。endprint

現(xiàn)階段，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要是基于地方政府決策者的“政績(jī)”和“利益”的需要。例如地方政府決策者熱衷于提供看得見(jiàn)、摸得著的有形公共產(chǎn)品，像農(nóng)村的通訊、交通、電網(wǎng)、農(nóng)業(yè)基本的農(nóng)田水利設(shè)施等，而不愿意提供農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)、農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)等無(wú)形公共產(chǎn)品；熱衷于一些見(jiàn)效速度快、容易于出政績(jī)的短期的公共項(xiàng)目，而不愿意提供一些見(jiàn)效速度慢、實(shí)施時(shí)間長(zhǎng)，但有真正戰(zhàn)略性的純公共產(chǎn)品。

3 我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制改革的思路

3.1 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的改進(jìn)對(duì)策

3.1.1 中央與地方各級(jí)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職責(zé)要?jiǎng)澐置鞔_

我國(guó)實(shí)行從中央到省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府系統(tǒng)多級(jí)供應(yīng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度，在這之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為直接為農(nóng)村地區(qū)的居民提供各類公共產(chǎn)品的國(guó)家財(cái)政系統(tǒng)的基礎(chǔ)。農(nóng)村公共產(chǎn)品構(gòu)成上的層次性，決定了作為供應(yīng)主體的各級(jí)政府之間的項(xiàng)目責(zé)任：中央政府承擔(dān)屬于全國(guó)性的農(nóng)村公共產(chǎn)品，地方政府承擔(dān)屬于當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村公共產(chǎn)品，一其中些跨地區(qū)公共工程和項(xiàng)目可以由地方政府承擔(dān)為主，中央政府在某種程度上，參與和協(xié)調(diào)。根據(jù)這一原則，如社會(huì)福利、計(jì)劃生育、搶險(xiǎn)救災(zāi)、安置優(yōu)撫、環(huán)境保護(hù)及大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用由中央和省級(jí)政府承擔(dān)，縣級(jí)政府負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)具體事務(wù)的管理。農(nóng)村基礎(chǔ)教育、基本衛(wèi)生醫(yī)療保障支出應(yīng)由中央和地方政府共同承擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層力量，主要負(fù)責(zé)管轄范圍內(nèi)的行政管理、社會(huì)保障和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.1.2 對(duì)各類農(nóng)村公共產(chǎn)品加大供給和投入

我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品需求不斷增長(zhǎng)，供給嚴(yán)重不足，因此，在為農(nóng)村社區(qū)提供必要的行政和社會(huì)保障和其他服務(wù)的同時(shí)，增加各類農(nóng)村公共產(chǎn)品增加有效供給，如農(nóng)村基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村基礎(chǔ)衛(wèi)生醫(yī)療保障、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度和農(nóng)業(yè)科技成果推廣、農(nóng)業(yè)發(fā)展的綜合規(guī)劃、農(nóng)業(yè)信息供給農(nóng)業(yè)信息及農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)等無(wú)形農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給等。

3.1.3 對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策程序進(jìn)行改革

傳統(tǒng)的“自上而下”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序是導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的供求結(jié)構(gòu)失衡的重要原因，因此，在農(nóng)村公共財(cái)政體制建設(shè)的同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品的表達(dá)需求機(jī)制，把原有“自上而下”農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)椤白陨隙隆焙汀白韵露稀钡碾p向結(jié)合的科學(xué)化、民主化的供給決策機(jī)制。它還需要以下2點(diǎn)，第一，改革農(nóng)村社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的選舉辦法。村、鄉(xiāng)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)由社區(qū)選舉產(chǎn)生，而不是由組織部安排的。通過(guò)選舉，才能對(duì)當(dāng)?shù)剡x民真正負(fù)責(zé)，優(yōu)先維護(hù)和保障當(dāng)?shù)剡x民的利益。第二，建立農(nóng)村社區(qū)公共資源使用和監(jiān)度。通過(guò)鄉(xiāng)、村務(wù)信息公開(kāi)化，提高公共資源使用的透明度。

3.1.4 對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度進(jìn)行創(chuàng)新

按照公共財(cái)政理論，很多農(nóng)村準(zhǔn)公共物品的提供可使用政府和市場(chǎng)（個(gè)人）混合的方法。在政府財(cái)力有限的條件下，可提供有效的制度安排，動(dòng)員社會(huì)資源對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品進(jìn)行供給，建立起以財(cái)政為主體的，動(dòng)員社會(huì)力量共同參與的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。如聯(lián)合通過(guò)政府之間的談判和公共產(chǎn)品的私人供給，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)收益”的原則，賦予私人部分收益權(quán)，充分調(diào)動(dòng)私人投資農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性。

3.2 與農(nóng)村公共財(cái)政體制相關(guān)的配套改革措施

中國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)成功與否取決于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的解決與否，解決“三農(nóng)”問(wèn)題是中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要工作任務(wù)。只有真正解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況下，才能真正建立起農(nóng)村公共財(cái)政體制。

3.2.1 以權(quán)利平等、放開(kāi)準(zhǔn)入、公平分享為重點(diǎn)，深化土地制度改革

現(xiàn)行土地制度存在權(quán)利二元、市場(chǎng)進(jìn)入不平等、價(jià)格扭曲和增值收益分配不公等弊端。土地是農(nóng)民安身立命之本，應(yīng)對(duì)農(nóng)村的土地實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù)。我們要按照黨中央的指示，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)期不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的同時(shí)，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行。

3.2.2 調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃，精簡(jiǎn)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)機(jī)構(gòu)

目前，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模偏小，財(cái)政供養(yǎng)人口眾多，運(yùn)行成本過(guò)高，造成基層財(cái)政困難。應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，適度擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃規(guī)模，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，大力提高農(nóng)村公共服務(wù)的效率。對(duì)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)政府機(jī)構(gòu)及人員進(jìn)行合理編制，做到定編定崗，把事業(yè)單位與政府職能部門(mén)區(qū)分開(kāi)來(lái)并實(shí)行人員分流，大力清退各類不必要的臨時(shí)工，切實(shí)降低農(nóng)村基層政府的運(yùn)作成本，減輕基層財(cái)政負(fù)擔(dān)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

3.2.3 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的平穩(wěn)轉(zhuǎn)移

大量轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、增加農(nóng)民收入的重要措施。要實(shí)現(xiàn)大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的平穩(wěn)轉(zhuǎn)移，一方面，需要加速城鎮(zhèn)化的步伐，降低提供公共產(chǎn)品的成本，提高公共產(chǎn)品的供給效率。應(yīng)把一些科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益高、環(huán)境污染少及資源消耗低的產(chǎn)業(yè)引進(jìn)在縣城和條件好的中心鎮(zhèn)，以此帶動(dòng)周邊地區(qū)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)。另一方面，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，完善和規(guī)范政府對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的監(jiān)管，建立一套租金農(nóng)村剩余勞動(dòng)力跨地區(qū)就業(yè)的市場(chǎng)中介組織，建立健全保障勞動(dòng)者的法律法規(guī)，并逐步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及諸多相關(guān)領(lǐng)域的配套改革，事關(guān)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的未來(lái)，當(dāng)前還存在許多缺陷，需要政府引導(dǎo)、政策導(dǎo)向、各部門(mén)之間相互協(xié)作，社會(huì)各界的共同努力才能逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的一體化，推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展。

（責(zé)任編輯：趙中正）endprint