□ 吳云波 孫兆海 毛凱

解析國家生態(tài)文明建設(shè)試點示范區(qū)指標(biāo)體系

□ 吳云波 孫兆海 毛凱

解析國家生態(tài)文明建設(shè)試點示范區(qū)指標(biāo)體系

生態(tài)文明是山區(qū)可持續(xù)發(fā)展保障

農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的路徑選擇

產(chǎn)業(yè)援疆的生態(tài)路徑選擇

編前語

建設(shè)生態(tài)文明，是中國特色社會主義建設(shè)過程中的重大理論與實踐課題。本文通過對《國家生態(tài)文明建設(shè)試點示范區(qū)指標(biāo)體系（試行）》進(jìn)行解讀，探討了該指標(biāo)體系關(guān)注的重點領(lǐng)域，分析了指標(biāo)體系的前瞻性，并以江蘇省為例對指標(biāo)的可達(dá)性進(jìn)行了分析。旨在為落實科學(xué)發(fā)展觀，全面建成人與自然和諧的小康社會，加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化提供技術(shù)參考與理論借鑒。

黨的十八大報告明確提出，“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展?！?/p>

自然生態(tài)景區(qū)

目前，生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系的研究成為迫切的任務(wù)。2013年5月，國家環(huán)保護(hù)印發(fā)了《國家生態(tài)文明建設(shè)試點示范區(qū)指標(biāo)體系（試行）》，對生態(tài)文明試點示范縣（含縣級市、區(qū)）、生態(tài)文明試點示范市（含地級行政區(qū)）的建設(shè)指標(biāo)提出了明確的要求，至此，生態(tài)文明建設(shè)在全國層次上有個統(tǒng)一的測度，各地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)水平及其差距更加直觀，對地方生態(tài)文明建設(shè)給予了更強(qiáng)的推動力。

一、指標(biāo)關(guān)注的重點領(lǐng)域

隨著生態(tài)文明研究和實踐工作的不斷深入，專家、學(xué)者和政府管理人員對生態(tài)文明建設(shè)的主要領(lǐng)域有了基本的共識，主要集中在五個方面，即生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文化、生態(tài)人居和生態(tài)制度。

生態(tài)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)，就是把經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立在資源環(huán)境可承受的基礎(chǔ)之上，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的“雙贏”，在指標(biāo)體系中，生態(tài)經(jīng)濟(jì)方面的指標(biāo)主要體現(xiàn)了綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的要求，更加注重資源能源的集約節(jié)約利用。

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是生態(tài)文明建設(shè)成效的集中體現(xiàn)，由于環(huán)境質(zhì)量方面的指標(biāo)主要放在基本條件中，要求環(huán)境質(zhì)量達(dá)到功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)并持續(xù)改善，所以指標(biāo)體系中的生態(tài)環(huán)境類指標(biāo)主要體現(xiàn)了工作類指標(biāo)，主要要求有效控制主要污染物排放，治理與修復(fù)生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)綠化建設(shè)，提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

生態(tài)文化指標(biāo)體系中，要求加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)文明培訓(xùn)，保證全部黨政干部都接受過生態(tài)文明相關(guān)培訓(xùn)，提高政府管理人員的生態(tài)文明意識；要大力加強(qiáng)生態(tài)文明的宣傳與教育，普及公眾的生態(tài)文明知識，引導(dǎo)公眾使用節(jié)能節(jié)水器具，養(yǎng)成生活節(jié)約和低碳出行的生活習(xí)慣。

生態(tài)人居是生態(tài)文明社會的縮影，體現(xiàn)生態(tài)文明帶來的居住環(huán)境的改善和社會的進(jìn)步。由于在基本條件中對垃圾處理、危廢處理等有了具體的要求，指標(biāo)體系中的生態(tài)人居類指標(biāo)重點關(guān)注了綠色建筑、生態(tài)用地比例、公眾對環(huán)境質(zhì)量的滿意度等指標(biāo)，體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)的民生屬性。

生態(tài)文明制度建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的根本保障。指標(biāo)體系體現(xiàn)了政績考核，環(huán)境信息公開，環(huán)保資金投入等方面的要求，促進(jìn)生態(tài)制度的不斷完善，為生態(tài)文明建設(shè)提供長效保障。

二、指標(biāo)的前瞻性分析

國家環(huán)保部2013年印發(fā)的《國家生態(tài)文明建設(shè)試點示范區(qū)指標(biāo)（試行）》中，分為生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)人居、生態(tài)制度、生態(tài)文化5個系統(tǒng)，其中生態(tài)文明試點示范縣（含縣級市、區(qū)）建設(shè)指標(biāo)共28個（不含特色指標(biāo)），生態(tài)文明試點示范市（含地級行政區(qū)）建設(shè)指標(biāo)共29個（不含特色指標(biāo)）。綜合來看，生態(tài)文明建設(shè)要貫穿和融入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)各方面和全過程，納入社會主義事業(yè)五位一體布局。

一是建設(shè)指標(biāo)涉及的領(lǐng)域更廣，生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系比生態(tài)市（縣）建設(shè)指標(biāo)體系增加了生態(tài)文化、生態(tài)制度方面的指標(biāo)，更加注重意識的引領(lǐng)和制度的約束，有利于形成生態(tài)文明建設(shè)的長效機(jī)制。

二是體現(xiàn)了分區(qū)分類指導(dǎo)的理念，在一些指標(biāo)值的設(shè)定上考慮了主體功能區(qū)劃的要求，分為重點開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，不同區(qū)域的指標(biāo)值要求不同，體現(xiàn)了保護(hù)與發(fā)展的公平，根據(jù)各地的自然條件和環(huán)境稟賦，考慮到發(fā)展的不均衡，對不同的發(fā)展階段和發(fā)展水平提出不同的要求，更具有指導(dǎo)性。

三是在指標(biāo)的設(shè)置上，弱化了GDP的概念，如主要污染物排放強(qiáng)度指標(biāo)，由生態(tài)市縣的考核單位GDP的主要污染物排放強(qiáng)度（kg/萬元）改為單位國土面積的排放強(qiáng)度（噸/平方公里），充分體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要以地區(qū)的資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)。

四是在建設(shè)的水平上進(jìn)行了提升，如生態(tài)縣指標(biāo)中的主要農(nóng)產(chǎn)品中有機(jī)、綠色及無公害產(chǎn)品種植面積的比重變?yōu)橹饕r(nóng)產(chǎn)品中有機(jī)、綠色食品種植面積的比重，更加強(qiáng)調(diào)了食品安全，體現(xiàn)了讓老百姓吃上放心食品的建設(shè)要求。

五是更加注重消費模式和生活方式的轉(zhuǎn)變，如指標(biāo)中列出了政府采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品和環(huán)境標(biāo)志性產(chǎn)品所占比例，公眾節(jié)能、節(jié)水、公共交通出行的比例等，體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)的廣泛性和社會性。

六是更加注重長效機(jī)制的建設(shè)，生態(tài)文明建設(shè)不是走形式，走過場，而是需要長期的堅持不懈的工作，因此，建設(shè)生態(tài)文明建設(shè)的長效機(jī)制顯得特別重要，在指標(biāo)中充分考慮了這一情況，設(shè)置了生態(tài)文明建設(shè)工作占黨政實績考核的比例，環(huán)境影響評價率及環(huán)保竣工驗收通過率等一系列制度類指標(biāo)。

表1 江蘇省各地級市受保護(hù)地情況一覽表（單位：平方公里）

三、江蘇省指標(biāo)可達(dá)性分析

目前，江蘇全省累計建成國家生態(tài)市縣22個，總數(shù)接近全國的一半，蘇、錫、常建成首批地級國家生態(tài)市，鎮(zhèn)江國家生態(tài)市創(chuàng)建通過考核驗收，蘇南地區(qū)已經(jīng)建成全國最大的生態(tài)城市群。蘇中地區(qū)創(chuàng)建工作加快跟進(jìn)，揚州國家生態(tài)市創(chuàng)建通過考核驗收，引領(lǐng)蘇中生態(tài)創(chuàng)建的“第一方陣”。蘇北地區(qū)的創(chuàng)建也取得重大突破，以淮安金湖縣、清浦區(qū)為代表的一批省級生態(tài)縣市不斷涌現(xiàn)。

表2 部分地市單位工業(yè)用地產(chǎn)值情況一覽表

1 已經(jīng)達(dá)到的指標(biāo)

2009年，江蘇省環(huán)保廳出臺了《江蘇省重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，劃分了12類569個重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，運用到環(huán)境保護(hù)日常監(jiān)管工作；初步構(gòu)建生態(tài)空間管控格局，控制了開發(fā)強(qiáng)度，推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。2013年，為進(jìn)一步優(yōu)化國土空間格局，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，劃定了全省生態(tài)紅線，全省受保護(hù)地占國土面積比例達(dá)到22.23%，各地級市的受保護(hù)地情況表1所示。對比指標(biāo)中的要求，各地級市的受保護(hù)地達(dá)到了生態(tài)文明示范區(qū)考核標(biāo)準(zhǔn)。

表3 江蘇省三大區(qū)域的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況一覽表

另外，根據(jù)《江蘇省生態(tài)文明規(guī)劃（2013-2022）》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，至2012年，全省林木覆蓋率達(dá)21.6%，由此次林草覆蓋率指標(biāo)現(xiàn)狀值基本上達(dá)到了指標(biāo)體系的要求。

2 達(dá)標(biāo)難度較大的指標(biāo)

除以上兩項指標(biāo)之外，江蘇省各地級市離國家生態(tài)文明示范區(qū)指標(biāo)要求還存在一定差距。根據(jù)江蘇省各地市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源稟賦和環(huán)境承載力，本文重點對“指標(biāo)體系”中的單位工業(yè)用地產(chǎn)值、碳排放強(qiáng)度、第三產(chǎn)業(yè)占比、主要污染物排放強(qiáng)度、主要農(nóng)產(chǎn)品中有機(jī)、綠色食品種植面積的比重等指標(biāo)的可達(dá)性進(jìn)行分析。

首先是單位工業(yè)用地產(chǎn)值。單位工業(yè)用地產(chǎn)值是指轄區(qū)內(nèi)單位面積工業(yè)用地產(chǎn)出的工業(yè)增加值，是反映工業(yè)用地利用效益的指標(biāo)。以江蘇部分地級市為例，如表2所示，2011年，鎮(zhèn)江全市單位工業(yè)用地產(chǎn)值約24.70億元/平方公里；2010年，徐州市區(qū)單位工業(yè)用地產(chǎn)值23.32億元/平方公里，考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性，徐州全市的單位工業(yè)用地產(chǎn)值會低于市區(qū)水平值；統(tǒng)計數(shù)據(jù)也顯示連云港的單位工業(yè)用地產(chǎn)值比鎮(zhèn)江市和徐州市水平值稍低，只達(dá)到8.47億元/平方公里。按照江蘇區(qū)域發(fā)展水平來推斷，蘇中和蘇北各地市的單位工業(yè)用地產(chǎn)值要達(dá)到鎮(zhèn)江市的水平難度較大；加之，按照《全國主體功能區(qū)劃》的要求，蘇南和蘇中地區(qū)為優(yōu)化開發(fā)區(qū)，蘇北地區(qū)為重點開發(fā)區(qū)，指標(biāo)體系對重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)的要求指標(biāo)值分別為65億元/平方公里和55億元/平方公里；對比上述現(xiàn)狀值，江蘇單位工業(yè)用地產(chǎn)值離考核目標(biāo)值還存在較大的差距。

因此，需認(rèn)真最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，統(tǒng)籌土地資源的開發(fā)、利用與保護(hù)，逐步調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)變土地利用方式，努力提升土地資源的利用效率，提升經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的土地資源保障能力。

生態(tài)園區(qū)

表4 2012年江蘇省各污染物排放強(qiáng)度情況一覽表（單位：噸/平方公里）

碳排放強(qiáng)度是指轄區(qū)內(nèi)某年度單位GDP二氧化碳排放量。梁杰等人研究了江蘇省碳排放強(qiáng)度變化趨勢及分析其影響因素，并采用碳排放量分解模型算法，核算出江蘇省1985-2009年碳排放數(shù)據(jù)，其中2009年碳排放強(qiáng)度為4490kg/萬元GDP，較真實反映了當(dāng)時實際情況。另外，《蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)監(jiān)測評價指標(biāo)體系》也將碳排放強(qiáng)度納入其指標(biāo)體系當(dāng)中，制定了符合蘇南實際的碳排放強(qiáng)度目標(biāo)值為＜1.15噸/萬元GDP?！督K基本實現(xiàn)現(xiàn)代化指標(biāo)體系》（2013年修訂，試行）也將江蘇的碳排放強(qiáng)度指標(biāo)定為＜1.15噸/萬元GDP。而“指標(biāo)體系”要求重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)的碳排放強(qiáng)度需低于600和450kg/萬元GDP。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，江蘇省作為全國重要的制造業(yè)基地，能源消費總量還在不斷增長，非化石能源消費占一次能源的比例低，根據(jù)《江蘇省生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃（2013-2022）》，到2022年這一比重將為9%，因此，短期內(nèi)要實現(xiàn)碳排放強(qiáng)度的目標(biāo)難度較大，由此江蘇省各地市要實現(xiàn)生態(tài)文明示范區(qū)目標(biāo)任重道遠(yuǎn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)變和新能源推廣成為了未來節(jié)能減排的努力方向。

第三產(chǎn)業(yè)占比指轄區(qū)第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例，在一定程度上反映了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。江蘇省三大區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況如表3所示，可以看出江蘇省三大區(qū)域的第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例逐年升高，但是作為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的蘇南地區(qū)，其2012年的第三產(chǎn)業(yè)占比也只有46.18%；而第三產(chǎn)業(yè)占比的水平高低是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，并非人所能直接左右。目前江蘇省第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平是低層次和低水平，要實現(xiàn)“指標(biāo)體系”中的第三產(chǎn)業(yè)占比達(dá)到60%以上的目標(biāo)，短期內(nèi)是非常困難的。

主要污染物排放強(qiáng)度是單位土地面積所產(chǎn)生的主要污染物數(shù)量，反映了轄區(qū)內(nèi)環(huán)境負(fù)荷的大小。根據(jù)《江蘇省生態(tài)文明規(guī)劃（2013-2022）》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012年全省化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放強(qiáng)度分別為2.54kg/萬元、0.32kg/萬元、2.15kg/萬元、3.13kg/萬元，換算成單位國土面積排放強(qiáng)度分別為13.38噸/平方公里、1.69噸/平方公里、11.33噸/平方公里、16.49噸/平方公里，現(xiàn)狀值與“指標(biāo)體系”的考核目標(biāo)值對照見表4。由表中可以看出，要達(dá)到考核目標(biāo)，江蘇省就必須削減2～3倍污染物的排放；另外，根據(jù)現(xiàn)階段江蘇發(fā)展?fàn)顩r和環(huán)境庫茲涅茨曲線可知，隨著江蘇全省GDP的增長，今后一段時期內(nèi)污染物排放總量是持續(xù)增加的；在一定國土面積情況下，單位國土面積污染物排放強(qiáng)度仍然持續(xù)增加。由此，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的情況下，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)和生活方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、節(jié)能減排等措施的實施以實現(xiàn)考核目標(biāo)任重道遠(yuǎn)。

主要農(nóng)產(chǎn)品中有機(jī)、綠色食品種植面積的比重指標(biāo)，反映了生產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)，指標(biāo)要求≥60%。生態(tài)縣指標(biāo)中設(shè)置了主要農(nóng)產(chǎn)品有機(jī)綠色及無公害產(chǎn)品種植面積的比重，指標(biāo)值要求≥60%，這個指標(biāo)從全省來看，2012年已達(dá)到75.8%，但如果以有機(jī)、綠色食品種植面積算，這個比例將大幅降低，江蘇省主要農(nóng)產(chǎn)品中有機(jī)、綠色食品種植面積的比重目前沒有準(zhǔn)確的統(tǒng)計，據(jù)估計可能不到10%，由于有機(jī)綠色食品的生產(chǎn)對產(chǎn)地要求較高，且有個認(rèn)證的過程，在短期內(nèi)達(dá)到≥60%的指標(biāo)要求難度較大。

3 經(jīng)努力可以達(dá)到的指標(biāo)

2012年江蘇萬元工業(yè)增加值用水量為19m3/萬元，單位GDP能耗為0.57噸標(biāo)煤/萬元，這兩個指標(biāo)經(jīng)過努力，應(yīng)該是可以達(dá)到的。

4其他指標(biāo)

根據(jù)國家生態(tài)文明建設(shè)試點示范區(qū)指標(biāo)體系，其他指標(biāo)目前大多沒有統(tǒng)計基礎(chǔ)，缺少現(xiàn)狀統(tǒng)計數(shù)據(jù)，較難確定江蘇目前的差距、達(dá)標(biāo)難度，在此不做詳細(xì)分析。

4結(jié)論

國家生態(tài)文明建設(shè)試點示范區(qū)指標(biāo)體系的發(fā)布對于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)起到了積極的作用，但由于生態(tài)文明理論研究和實踐尚不成熟，該指標(biāo)體系還需要進(jìn)一步優(yōu)化，使其更具科學(xué)性、指導(dǎo)性和可操作性，更好的指導(dǎo)全國各地的生態(tài)文明建設(shè)。

（作者單位系江蘇省環(huán)境科學(xué)研究院）