胡杰成

社會組織是社會治理的重要主體和依托。黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)要激發(fā)社會組織活力。目前社會組織參與社會治理仍然面臨一系列體制機(jī)制障礙。

一、我國社會組織發(fā)展現(xiàn)狀與制度改革進(jìn)展

第一，社會組織發(fā)展迅速，但總量仍然偏少、領(lǐng)域分布不均衡。近些年來，我國社會組織發(fā)展迅速。截至2013年底，全國在民政部門登記的社會組織共有54.7萬個，其中社會團(tuán)體28.9萬個、民辦非企業(yè)單位25.5萬個、基金會3549個。但與世界平均水平相比，我國社會組織總量依然偏少。每萬人擁有社會組織數(shù)，發(fā)達(dá)國家平均為50個，發(fā)展中國家平均為10個，而我國目前僅4個。從我國社會組織的業(yè)務(wù)領(lǐng)域來看，教育、社會服務(wù)、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展三個領(lǐng)域的社會組織最多，而醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、弱勢和貧困群體權(quán)益保障、對外交流合作等領(lǐng)域的社會組織較少。

第二，近些年來我國在社會組織登記管理體制改革、政府向社會組織購買服務(wù)等方面取得一定進(jìn)展。一是一些地方積極探索社會組織直接登記。從2012年7月1日起，廣東省將社會組織的業(yè)務(wù)主管單位均改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位（除法律法規(guī)規(guī)定需要前置審批外）；成立社會組織，直接到民政部門申請登記。截至2013年初，全國19個省份開展或試行了社會組織直接登記，9個省份下放了非公募基金會登記管理權(quán)限，8個省份下放了異地商會登記管理權(quán)限，4個省份開展了涉外民辦非企業(yè)單位登記試點。

二是對社區(qū)社會組織探索實行備案管理制度。上海、山東、江西、陜西、寧夏、青島等地實行由縣（區(qū)、市）民政部門統(tǒng)一備案，由街道辦事處（鎮(zhèn)政府）作為業(yè)務(wù)主管單位并履行指導(dǎo)監(jiān)督職責(zé)的備案管理制度，使得大量活躍于社區(qū)、為基層群眾服務(wù)但又暫不具備法人條件的社區(qū)社會組織能夠取得合法地位并進(jìn)入政府的管理視野。

三是政府向社會組織購買服務(wù)不斷取得進(jìn)展。在我國，政府向社會組織購買服務(wù)最早于上世紀(jì)90年代出現(xiàn)在上海。隨后，廣東、江蘇、浙江、北京等地紛紛開始探索在教育、養(yǎng)老、扶貧、殘疾人服務(wù)等領(lǐng)域向社會組織購買服務(wù)。目前在上海、北京、廣州、深圳等地，向社會組織購買服務(wù)已成為許多公共服務(wù)的主要提供方式。自2012年起，中央財政已連續(xù)三年開展面向社會組織的購買服務(wù)公開招標(biāo)活動。2013年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，對購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、購買機(jī)制等作出規(guī)范。

二、社會組織參與社會治理面臨的體制機(jī)制障礙

第一，社會組織法制建設(shè)相對滯后。目前我國還沒有一部專門針對社會組織的法律，用以規(guī)范社會組織的只有四部行政法規(guī)（即1998年修訂頒布的《社會團(tuán)體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，2004年修訂頒布的《基金會管理條例》，以及1989年頒布的《外國商會管理暫行規(guī)定》）和一些部門規(guī)章、地方性法規(guī)，立法層級較低、法律體系構(gòu)架不科學(xué)，與社會組織的地位和作用不相符。從法規(guī)內(nèi)容上看，現(xiàn)行法規(guī)以社會組織登記管理的程序性規(guī)定為主，缺乏實體性規(guī)范，監(jiān)督管理的規(guī)定多，培育扶持的內(nèi)容少。

第二，規(guī)范社會組織登記的全國性法規(guī)尚未修改，登記“門檻”降低后面臨管理機(jī)構(gòu)建設(shè)不足的問題。多年來，嚴(yán)格的雙重管理體制一直限制著社會組織的正常發(fā)展。雖然目前全國多個省份開展或試行了社會組織直接登記，但全國性法規(guī)尚未修改，《社會團(tuán)體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》三部行政法規(guī)的修訂還未出臺，不利于社會組織登記改革的全國性推進(jìn)。而且，社會組織直接登記改革試點表明，由于登記“門檻”降低，社會組織申請登記數(shù)量上升，社會組織登記、規(guī)范管理和執(zhí)法監(jiān)察工作量隨之增加，社會組織登記管理機(jī)構(gòu)人員欠缺、信息化程度低、自身能力建設(shè)不夠等問題日益暴露。

第三，部分社會組織行政化傾向嚴(yán)重。由于嚴(yán)格的雙重管理體制、社會組織自我營運能力弱等原因，我國部分社會組織政社不分，無論是在人員構(gòu)成、經(jīng)費來源、組織結(jié)構(gòu)方面，還是在運作規(guī)范、活動方式方面，都體現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政化色彩，大大削弱了社會組織應(yīng)有的活力，影響了政府職能的真正轉(zhuǎn)變。如大量的行業(yè)協(xié)會商會都是政府以自上而下的方式建立的，業(yè)務(wù)主管單位對其活動保持高度控制，并成為政府安排冗官冗員的場所，而行業(yè)協(xié)會商會本身為了從政府獲得更多資源、維持自身壟斷地位，也積極主動地依附于行政體系。一些官辦慈善機(jī)構(gòu)同樣是地地道道的行政組織，借助行政力量、以行政化的方式進(jìn)行慈善活動，導(dǎo)致其效率低下、管理不規(guī)范。

第四，社會組織監(jiān)管體系不健全。隨著社會組織直接登記改革的全面推開，社會組織數(shù)量的攀升，目前對社會組織重前置審批、輕事中事后監(jiān)管的問題日顯突出。一是在雙重管理體制下，登記管理機(jī)關(guān)精力集中于對社會組織的登記注冊管理，業(yè)務(wù)主管單位側(cè)重于對社會組織注冊的前置許可，都疏于對社會組織的日?；顒颖O(jiān)管。登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位和相關(guān)職能部門之間存在監(jiān)管職責(zé)分工不清、缺乏各部門綜合協(xié)調(diào)的問題。而且，四類社會組織直接登記之后，業(yè)務(wù)主管單位還需不需要？如果不需要，其職能由誰來承接？如何做到各司其職、協(xié)調(diào)配合？二是對離岸社團(tuán)、網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)和草根組織等存在監(jiān)管漏洞，缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)。三是推進(jìn)社會組織信息公開的法律法規(guī)不完善。目前我國關(guān)于社會組織信息公開的規(guī)章制度很有限，對信息公開的步驟、時限等具體操作程序鮮少涉及，并缺乏違反信息公開規(guī)定的懲戒措施。

第五，社會組織培育支持體系不完善。一是在政府向社會組織購買服務(wù)方面還面臨許多問題。目前的《政府采購法》規(guī)定政府采購“服務(wù)”僅限于政府自身運作的后勤服務(wù)，公共服務(wù)并沒有被列入采購范圍，購買的客體也不包括社會組織，政府向社會組織購買服務(wù)尚無法可依；一些地方性的規(guī)定各行其是，缺乏統(tǒng)一規(guī)范。許多地方政府向社會組織購買服務(wù)的財政支出還沒有完全納入常規(guī)性的財政預(yù)算，購買服務(wù)的資金不固定、來源繁雜。在購買機(jī)制方面，購買程序規(guī)范性不強(qiáng)，合作隨意性大，服務(wù)評價和監(jiān)督約束機(jī)制不完善，購買標(biāo)準(zhǔn)不清、責(zé)任模糊，購買成本難以控制等。二是針對社會組織的稅收優(yōu)惠政策存在缺陷。對非營利的社會組織稅收優(yōu)惠稅種少、額度小、優(yōu)惠面窄，許多還是個案處理，沒有形成普惠性。三是社會組織人才隊伍建設(shè)不足。目前社會組織人才偏少、專職工作人員年齡老化、人才流失嚴(yán)重、結(jié)構(gòu)不合理等問題突出。政府尚未出臺社會組織人才隊伍建設(shè)的指導(dǎo)性意見。

第六，社會組織自身建設(shè)薄弱。在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面，我國現(xiàn)行法規(guī)對社會組織的自身制度建設(shè)并沒有很明確完善的規(guī)定?！睹穹ㄍ▌t》對社會組織治理結(jié)構(gòu)建設(shè)毫無涉及，三大條例中除了《基金會管理條例》對基金會的治理結(jié)構(gòu)作出了專門規(guī)定外，《社會團(tuán)體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》都沒有相關(guān)規(guī)定。實際操作中，大量的社會組織都沒有建立起較為完善的會員大會、理事會、監(jiān)事會和資金管理等制度。在社會組織黨建工作方面，雖然取得了一定的進(jìn)展，但社會組織黨建管理體制不順暢、黨組織缺乏功能定位、覆蓋面偏窄、作用發(fā)揮不明顯等問題依然沒有得到顯著改善。

三、促進(jìn)社會組織參與社會治理的對策

第一，大力加強(qiáng)社會組織法制建設(shè)。加快修訂出臺《社會團(tuán)體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，充實實體性、操作性規(guī)定，制定社會組織分類登記的標(biāo)準(zhǔn)和具體辦法，完善社會組織培育扶持和監(jiān)督管理體系；推進(jìn)慈善事業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會立法工作。加強(qiáng)相關(guān)理論研究，爭取在適當(dāng)時機(jī)推動社會組織專門立法。

第二，深化社會組織登記制度改革，加強(qiáng)登記管理機(jī)構(gòu)建設(shè)。抓緊推進(jìn)社會組織直接登記改革的全國性實施，除成立政治法律類、宗教類等社會組織以及境外非政府組織在華代表機(jī)構(gòu)，申請登記前仍需經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意外，成立行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，可直接向民政部門依法申請登記。加強(qiáng)社會組織登記管理機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)，特別要增強(qiáng)基層一線的登記管理和執(zhí)法監(jiān)察力量，大力推進(jìn)登記管理的信息化。

第三，積極推進(jìn)社會組織去行政化。限制行政機(jī)關(guān)和財政供給事業(yè)單位參與發(fā)起成立社會組織。推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會在機(jī)構(gòu)、職能、資產(chǎn)、財務(wù)、人員等方面與行政機(jī)關(guān)脫鉤，禁止現(xiàn)職國家公務(wù)員在行業(yè)協(xié)會商會中兼職，行業(yè)協(xié)會商會必須設(shè)立獨立賬戶。引入競爭機(jī)制，開展“一業(yè)多會”試點。積極推進(jìn)紅十字會等官辦慈善組織去行政化，將其行政等級化的組織模式轉(zhuǎn)變?yōu)楸馄交慕M織模式，將工作人員的行政級別改變?yōu)榉切姓C(jī)構(gòu)的職級制。

第四，健全社會組織綜合監(jiān)管體系。在降低社會組織登記門檻的同時，加強(qiáng)對社會組織的事中事后監(jiān)管。民政部門依法履行登記、年度檢查、日常監(jiān)管、執(zhí)法查處等職能，指導(dǎo)社會組織信息公開和社會評估；行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)制定社會組織在本行業(yè)的活動規(guī)范，通過轉(zhuǎn)移職能、購買服務(wù)、資金扶持等方式引導(dǎo)社會組織健康發(fā)展；其他相關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)對社會組織實施監(jiān)管。探索建立針對離岸社團(tuán)、網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)和草根組織的監(jiān)管辦法。完善相關(guān)法律法規(guī)，大力推進(jìn)社會組織信息公開和信用體系建設(shè)，加強(qiáng)對社會組織的社會監(jiān)督。

第五，進(jìn)一步完善社會組織培育支持體系。一是完善政府向社會組織購買服務(wù)的體制機(jī)制。修訂《政府采購法》，將公共服務(wù)納入采購范圍，將社會組織納入購買客體；可考慮出臺專門的政府向社會力量購買服務(wù)的法律法規(guī)。健全政府向社會組織購買服務(wù)機(jī)制及監(jiān)督評估、績效管理體系。將政府向社會組織購買服務(wù)資金納入各級財政預(yù)算，保證資金投入和使用的穩(wěn)定性和規(guī)范化。二是落實社會組織稅收優(yōu)惠政策，簡化稅收減免程序，擴(kuò)大稅收優(yōu)惠的種類和范圍。三是大力加強(qiáng)社會組織人才隊伍建設(shè)，健全社會組織人才的人事管理、專業(yè)培訓(xùn)、人才評價等規(guī)定，打造一支職業(yè)化的社會組織人才隊伍。

第六，加強(qiáng)社會組織自身建設(shè)。一是完善社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。健全社會組織會員大會、理事會、監(jiān)事會及選舉、議事、財務(wù)等各項制度，強(qiáng)化章程的核心地位，建立社會組織法定代表人離任審計、負(fù)責(zé)人管理和責(zé)任追究等制度，加強(qiáng)社會組織誠信自律建設(shè)。二是加強(qiáng)社會組織黨建工作。創(chuàng)新社會組織黨建工作模式，擴(kuò)大社會組織黨組織的覆蓋面，引導(dǎo)社會組織自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）