孫慧玲 丁志同

成人高等教育是在高等教育大眾化背景下堅持“兩條腿”走路的重要組成之一，也是在終身教育推進過程中高等教育的再延伸。近年來，在各級政府及社會各階層的關(guān)心與支持下，對成人高等教育學(xué)校辦學(xué)條件亟待改善和提高等發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題提出諸多措施。結(jié)合成人高等教育嬗變歷程，對國內(nèi)成人高等教育的研究也取得了豐碩的成果，主要包括概念界定、現(xiàn)狀研究、改革研究。2007年5月,教育部辦公廳發(fā)出《教育部做好2007年全國成人高校招生工作的通知》,要求各高校要把好成人高等教育入學(xué)質(zhì)量關(guān)，確保成人高等教育的公平性和公正性。隨之而來的是對成人高等教育投入的地區(qū)公平性也備受關(guān)注。本文以2007～2010年全國29個省（直轄市、自治區(qū)）成人高等教育學(xué)校生均教育經(jīng)費支出和生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費支出為研究對象，試圖探討以下問題：第一，以成人高等教育學(xué)校生均教育經(jīng)費支出為指標，分析我國成人高等教育資源分配公平情況，分析成人高等教育支出的絕對差距、相對差距、總體和局部差異；第二，從財政中立性程度，審視成人高等教育支出對地方經(jīng)濟發(fā)展的依賴程度，探討中央財政及地方政府教育投入對成人高等教育發(fā)展的影響；第三，通過不同年份生均教育經(jīng)費指數(shù)，全面審視地方政府對成人高等教育投入的支持力度。

一、研究內(nèi)容及方法

（一）公平性的測量指標

生均教育經(jīng)費支出反映了各地按學(xué)生平均的教育投入水平,是影響師資水平、教學(xué)設(shè)施等教學(xué)條件的決定性因素，也是衡量教育資源分配狀況的主要指標。本文以成人高等教育學(xué)校生均教育經(jīng)費支出和生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費支出作為研究對象，利用極差、標準差測度絕對差異，極差率、差異系數(shù)測度相對差異；利用差異系數(shù)測度總體差異，麥克倫指數(shù)、沃斯特根指數(shù)測度局部差異。

（二）財政中性的測量指標

教育財政作為國家財政的二次分配，具有顯著的公共財政的性質(zhì)——財政中立，即每個學(xué)生的公共教育經(jīng)費開支上的差異不能與本學(xué)區(qū)的富裕程度相關(guān)。它主要分析的是生均教育支出水平與所在地區(qū)財政相關(guān)性，也就是力求各地區(qū)的生均經(jīng)費支出水平趨于相等。它所采取的指標是生均教育支出與人均GDP的相關(guān)系數(shù)、生均教育支出與人均GDP的雙對數(shù)回歸方程中彈性系數(shù)。當相關(guān)系數(shù)小于0.5并且彈性系數(shù)小于0.1，這就表明該區(qū)域的教育財政體制與公共財政中立性的標準相吻合。

（三）政府投入努力程度測量指標

生均教育經(jīng)費指數(shù)為生均教育經(jīng)費支出與人均GDP之比，1991年聯(lián)合國教科文組織正式使用它作為政府教育投入努力程度的重要指標之一。

二、各地區(qū)成人高等教育均衡性分析及探討

（一）教育經(jīng)費支出公平性分析

生均教育經(jīng)費支出可以衡量整個社會對單個學(xué)生的資金投入標準，生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費支出可以衡量各級財政年度預(yù)算中對單個學(xué)生的資金投入情況。財政生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費支出最能體現(xiàn)各級政府成人高等教育投資取向，透視我國成人高等教育財政政策的變化及實施效果。

根據(jù)各地區(qū)成人高等教育學(xué)校生均教育支出的平均數(shù)、標準差和差異系數(shù)觀察可得，2007～2010年各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）間成人高等教育學(xué)校生均教育經(jīng)費支出的絕對差距在不斷擴大。從極差上看，2007年生均教育經(jīng)費支出最大和最小值之差為4781.95元，到2010年擴大為6304.91元，擴大到原來的1.32倍。從標準差上看，數(shù)據(jù)平均值分散程度進一步擴大，2007年成人高等教育學(xué)校生均教育經(jīng)費支出標準差為1252.24元，到2010年擴大為1402.14元，擴大到原來的1.12倍。與絕對差異相比，成人高等教育學(xué)校生均教育經(jīng)費支出的相對差異則相對溫和，有升有降呈波浪式曲線變化。從極差率來看，2007～2010年成人高等教育學(xué)校生均教育經(jīng)費支出相對差距在縮小，生均教育經(jīng)費支出省際分布的極差率從2007年的8.98上升到2008年的11.20，持續(xù)上升到2009年的14.82，然后回落到2010年的10.40。利用差異系數(shù)測度總體差異，麥克倫指數(shù)和麥克倫指數(shù)測度局部差異,生均教育支出差異系數(shù)都高于0.5，2009年差異系數(shù)出現(xiàn)峰值0.66519，可見系數(shù)整體偏高，較為不公平。對此相關(guān)政府部門應(yīng)引起關(guān)注，但是不可否認麥克倫指數(shù)呈現(xiàn)了穩(wěn)定趨勢，說明中位數(shù)以下50%和以上50%的區(qū)域的公平化程度未曾進一步惡化。

結(jié)合各地區(qū)成人高等教育學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育支出的平均數(shù)、標準差和差異系數(shù)可見，2007～2010年各省（自治區(qū)、直轄市）間成人高等教育學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育支出的絕對差距也在逐年增大。從極差上看，2007年成人高等教育生均預(yù)算內(nèi)教育支出最大和最小值之差為2838.88元，到2010年擴大為3862.06元,增長幅度為136%。從標準差上看，2007年成人高等教育學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費支出標準差為636.86元，到2010年擴大為870.11元，增長幅度為137%。成人高等教育學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費支出的相對差異有升有降呈波浪式曲線變化。生均預(yù)算內(nèi)教育支出省際分布的極差率從2007年的18.825經(jīng)12.996、26.356到2010年的14.354。利用差異系數(shù)測度總體差異，麥克倫指數(shù)和麥克倫指數(shù)測度局部差異，生均教育支出差異系數(shù)都高于0.7，總體差異較很不公平，同時麥克倫指數(shù)呈現(xiàn)了低斜率線形下降趨勢，到2010年才有所提高，說明中位數(shù)以下50%的區(qū)域的公平程度曾經(jīng)惡化。

（二）教育財政中立性分析

2007～2010年4個回歸方程中人均GDP對成人高等教育學(xué)校生均教育經(jīng)費支出都有顯著影響（如下表所示）。一元線性回歸方程中斜率（回歸系數(shù)）大于零，表明人均GDP變高的同時，我國成人高等教育生均教育支出也在提高。2007～2010年生均教育支出與人均GDP的回歸系數(shù)從2007年的0.0184經(jīng)歷了一個波峰（0.0485）降到了到2010年的0.0381，表明人均GDP變大的同時卻導(dǎo)致了成人高等教育學(xué)校生均教育支出變動量由高逐步降低。

成人高等學(xué)校生均教育經(jīng)費支出與人均GDP相關(guān)回歸表

從2007～2010年間相關(guān)性看，成人高等教育學(xué)校生均教育支出與人均GDP密切相關(guān)，盡管2010年相關(guān)性有所變低，但相關(guān)性程度逐年提高，整體還是很低的。2000年以來，現(xiàn)有的“中央和地方兩級管理、以地方統(tǒng)籌為主”高等教育管理體制中,中央部門一般不再直接管理高等學(xué)校，地方政府的管理權(quán)已經(jīng)逐步增強。與普通高等教育相比較，各級政府對成人高等教育的政策、資金扶持力度偏軟，成人高等教育財政資金投入所占各地財政收入的比重較低,其主要的經(jīng)費渠道來自市場化運作。同時，成人高等教育在招生、管理等方面具有較大彈性,因而市場化因素對成人高等教育發(fā)展所起的作用更加顯著。所以在成人高等教育學(xué)校生均教育支出與人均GDP的相關(guān)性并不是很高。

就彈性系數(shù)而言，2007～2010年成人高等教育學(xué)校生均教育支出與人均GDP的彈性系數(shù)在降低，且均小于1，表明國家加大對成人高等教育的投入減弱了生均支出水平對當?shù)亟?jīng)濟的依賴程度，取得了一定的效果，增強了我國成人高等教育財政中立性程度。從成人高等教育學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費支出與人均GDP相關(guān)回歸中也可以觀察到上述類似結(jié)論。

（三）地方政府投入努力程度分析

我們通過生均教育經(jīng)費指數(shù)對地方政府的努力程度進行測度可知，天津、海南、云南、北京等省份生均教育經(jīng)費指數(shù)有所增長，其中天津2010年的生均教育經(jīng)費指數(shù)是2007年的3.41倍。這由于天津較早地關(guān)注了成人高等教育在該地區(qū)的發(fā)展，開展了較多的舉措，比如優(yōu)化學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育的互補，構(gòu)建多層次教學(xué)體系。國家在“十一五”期間共投入大量的資金促進高等教育的發(fā)展，并有目的地向中西部傾斜，因此出現(xiàn)了2010年成人高等教育學(xué)校平均教育支出與人均GDP的相關(guān)性急速減弱現(xiàn)象，但是這一地區(qū)的急速減弱現(xiàn)象并不能有效地反映該地方政府的支持力度。排除這些地區(qū)，我們可以發(fā)現(xiàn)內(nèi)蒙古、黑龍江、遼寧、福建、江西、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、重慶、貴州等地的生均教育經(jīng)費指數(shù)反而降低，雖然變化不大。值得關(guān)注的是其中一些教育大省如黑龍江、江蘇、山東也出現(xiàn)了降低?？梢?，與普通高等教育相比，成人高等教育在教育大省的整個高等教育體系中的分量被自然弱化，人們傾向于接受普通高等教育,這直接降低了該地區(qū)對成人高等教育的重視程度。

三、結(jié)論及政策建議

通過上述分析可見，近年來全國成人高等教育學(xué)校生均教育經(jīng)費支出水平的絕對差距在不斷擴大，相對差距在有升有降呈波浪式曲線變化，表明我國成人高等教育經(jīng)費支出的極值的差距越來越懸殊，但資源分配相對性、公平性有所提高?？傮w差異較穩(wěn)定，較為公平，但是不可否認麥克倫指數(shù)呈現(xiàn)了低谷趨勢，說明中位數(shù)以下50%的區(qū)域的公平狀況曾惡化，局部公平程度還有待提高。

各地區(qū)成人高等教育財政中立性程度有很大改善，但不可否認成人高等教育經(jīng)費支出仍很大程度取決于地方市場經(jīng)濟發(fā)展程度及其公共財政能力。2010年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確指出繼續(xù)教育尤其是成人教育是學(xué)校教育后任何人都可參與的教育活動，是終身教育體系的一部分，成人高等教育是發(fā)展學(xué)歷繼續(xù)教育和非學(xué)歷繼續(xù)教育的重要形式。規(guī)劃綱要使得成人高等教育支出與地方經(jīng)濟發(fā)展程度的相關(guān)性有所降低，這并不能作為一個正常趨勢看待。同時，排除中央財政巨大投入的中西部地區(qū)，我們看到生均教育經(jīng)費指數(shù)大部分也有所提高，但是變化緩慢，甚至降低，這說明我們地方政府對成人高等教育的努力程度還很不足。

在高等教育大眾化過程中,成人高等教育規(guī)模不斷擴大,市場化加速明顯,但政府扶持力度降低，出現(xiàn)了政府角色的錯位和缺位，造成了政策缺少、監(jiān)管乏力等現(xiàn)象。通過分析2007—2010年生均成人高等教育支出公平性和教育財政中立性，提出以下政策建議：（1）中央財政加大對中西部地區(qū)的財政傾斜力度，創(chuàng)新融資機制，多渠道地籌措更多的非政府資金來擴充成人高等教育事業(yè)專項經(jīng)費，改善絕對差距在逐年擴大的形勢。中央財政傾斜性資金注入是提高成人高等教育財政中立程度的有力保障，是完善省際成人高等教育均衡發(fā)展的重要措施。（2）建立完善的地方政府成人高等教育發(fā)展的財政支持體系，進一步督促地方政府的投入努力程度。國家制定成人高等教育學(xué)校基本辦學(xué)標準，建立生均經(jīng)費最低保障制度，確定分省總體規(guī)劃，明確目標任務(wù)和配套措施，地方政府落實學(xué)生人均公用經(jīng)費標準。以法律形式明確政府尤其是地方政府對成人高等教育財政投入占GDP的比例外，還應(yīng)該明確地方政府對成人高等教育學(xué)校的經(jīng)費投入占人才培養(yǎng)成本的百分比，從而推進成人高等教育經(jīng)費投入有法可依、責(zé)任明確。（3）整合成人高等教育資源，優(yōu)化辦學(xué)布局結(jié)構(gòu)。實現(xiàn)部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)分散資源的共享和閑置資源的利用，優(yōu)化轉(zhuǎn)移配置給落后地區(qū)。增強成人高等教育學(xué)校的經(jīng)營意識、成本意識，積極鼓勵社會組織、企事業(yè)單位、個人利用非財政性資金與中西部落后地區(qū)的成人高等教育學(xué)校依法融資、共同辦學(xué)。