劉小虎 吳 蒙 汪興

（中國電子科技集團(tuán)公司第三十八研究所公共安全系統(tǒng)集成工程中心，安徽 合肥 230088）

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國延續(xù)著城市化和城市建設(shè)的全面高速發(fā)展，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的城市“穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)”受到持續(xù)的沖擊，城市人口、財(cái)富的快速積聚，對(duì)城市環(huán)境、資源、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施、交通等提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，兩者之間任何的不協(xié)調(diào)都會(huì)成為危及城市公共安全的危機(jī)隱患；同時(shí)，高度集中的人口和財(cái)富又為突發(fā)事件迅速放大進(jìn)而升級(jí)為公共安全危機(jī)提供了土壤。而近年來日益頻繁發(fā)生的暴力恐怖事件更是對(duì)城市公共安全管理與應(yīng)急處置提出了新的艱巨課題，城市居民對(duì)安全生產(chǎn)、生活的殷切期望使加強(qiáng)與創(chuàng)新城市公共安全管理迫在眉睫。

社區(qū)作為城市管理的基本單位，在傳統(tǒng)的公共安全管理中發(fā)揮著無可替代的基礎(chǔ)性作用，這一點(diǎn)已經(jīng)成為世界各國在防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急管理中的共識(shí)。早在1999年7月于瑞士日內(nèi)瓦召開的聯(lián)合國“國際減災(zāi)十年”論壇上總結(jié)的16條“日內(nèi)瓦基本結(jié)論”中，就包括“以社區(qū)為基本單元，加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估工作，以提高社區(qū)的減災(zāi)意識(shí)”。2005年1月，聯(lián)合國在日本兵庫縣通過了《兵庫宣言》和《2010-2015兵庫行動(dòng)框架：加強(qiáng)國家和社區(qū)的抗災(zāi)能力》，明確提出“尤其需要加強(qiáng)社區(qū)在地方一級(jí)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力”。此后，世界許多國家都以社區(qū)作為推進(jìn)公共安全管理的重要載體，將防災(zāi)減災(zāi)、事故預(yù)防、治安強(qiáng)化、應(yīng)急管理的相關(guān)要素嵌入社區(qū)的結(jié)構(gòu)與功能之中。

社區(qū)作為社會(huì)共同體的地域集合，是居民社會(huì)關(guān)系與生活質(zhì)量最直接的載體。在城市公共安全體系中，社區(qū)居于承上啟下的地位，社區(qū)管理機(jī)構(gòu)一方面發(fā)揮政府對(duì)社區(qū)的管理、監(jiān)督，同時(shí)也作為重要的服務(wù)窗口，提供便民服務(wù)，因此亟待“強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理體制”、“加強(qiáng)和完善公共安全體系”。

1 傳統(tǒng)公共安全管理局限

公共安全是指多數(shù)人的生命、健康和公私財(cái)產(chǎn)的安全。公共安全包含信息安全、食品安全、交通安全等。當(dāng)前我國公共安全體系總體趨勢(shì)比較局限，主要有以下幾個(gè)方面原因。

1.1 組織體系不健全

一是基層公共安全管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，編制少，專業(yè)技術(shù)人員少，隊(duì)伍整體素質(zhì)不高，監(jiān)管能力普遍不足。二是公共安全管理的組織體系整合不夠。我國公共安全管理的組織體系是以分領(lǐng)域、分部門的分散管理為特點(diǎn)的，沿用“條塊”方式將突發(fā)公共事件管理交由相應(yīng)的職能部門去承擔(dān)，沒有建立一個(gè)統(tǒng)一權(quán)威的公共安全處理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。三是社會(huì)參與不足。社會(huì)參與公共安全管理的環(huán)節(jié)比較簡單，參與規(guī)模較小，參與方式比較單一。

1.2 防控不嚴(yán)

一是科學(xué)防范不夠?；鶎尤罕娫V求渠道不暢，利益糾紛解決不及時(shí)；技防設(shè)施相對(duì)落后，普及程度有限；風(fēng)險(xiǎn)信息的公開和預(yù)警不及時(shí)。二是政府監(jiān)管缺位，公共安全執(zhí)法力度不足。安全生產(chǎn)執(zhí)法行動(dòng)往往走過場(chǎng)，對(duì)違法生產(chǎn)和經(jīng)營的行為打擊不力，事故責(zé)任追究不堅(jiān)決。三是監(jiān)管方式落后。部分政府部門習(xí)慣以罰代管，經(jīng)常在公共安全事故出現(xiàn)后，進(jìn)行“專項(xiàng)整頓”、“專項(xiàng)檢查”等運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，過后則一切故態(tài)復(fù)萌。

1.3 文化滯后

一是公共安全理念落后。依賴各安全監(jiān)管部門對(duì)安全負(fù)責(zé)，居民自我防范意識(shí)較弱，參與度較低。而現(xiàn)實(shí)中由于各安全監(jiān)管部門信息化建設(shè)水平的制約，數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)并未對(duì)接，導(dǎo)致互相之間存在信息壁壘；二是公共安全教育培訓(xùn)落后。三是缺少制度保證。政府及相關(guān)部門的規(guī)劃、制度中很少涉及公共安全知識(shí)的普及和教育，只能依靠民眾所屬的單位、社區(qū)自發(fā)組織。

2 我國社區(qū)信息化的建設(shè)

近年來，各地普遍開展以專項(xiàng)社會(huì)事務(wù)管理為基礎(chǔ)，以信息技術(shù)為手段，以社區(qū)服務(wù)為切入點(diǎn)的社區(qū)信息化建設(shè)工作，構(gòu)建了社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)的信息平臺(tái)，在社區(qū)管理部門、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)與社區(qū)居民之間架起了方便的橋梁，開創(chuàng)了現(xiàn)代化社區(qū)管理和服務(wù)的嶄新模式。2010年10月18日，國家“十二五”規(guī)劃頒布，其中第三十八章第二節(jié)指出：“健全基層管理和服務(wù)體系，推動(dòng)管理重心下移，延伸基本公共服務(wù)職能。規(guī)范發(fā)展社區(qū)服務(wù)站等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，有效承接基層政府委托事項(xiàng)。以居民需求為導(dǎo)向，整合人口、就業(yè)、社保、民政、衛(wèi)生、文化以及綜治、維穩(wěn)、信訪等管理職能和服務(wù)資源，加快社區(qū)信息化建設(shè)，構(gòu)建社區(qū)綜合管理和服務(wù)平臺(tái)?！薄?014年6月，安徽省出臺(tái)《開展社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)建設(shè)的實(shí)施意見》，對(duì)社區(qū)信息化建設(shè)做出了具體的工作安排，即2014年選擇蕪湖、馬鞍山、銅陵等條件成熟的市作為安徽省市級(jí)試點(diǎn)單位，建立市級(jí)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)。爭(zhēng)取用3-5年時(shí)間，基本完成全省社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)建設(shè)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)“全人群覆蓋、全口徑集成和全區(qū)域通辦”。

社區(qū)信息化是城市信息化的重要組成部分，是城市管理和建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是政府加強(qiáng)城市安全管理和為民服務(wù)的有效手段。它利用覆蓋城市的信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行資源整合、開發(fā)利用和綜合服務(wù)，向居民提供全方位信息服務(wù)，提高社區(qū)安全管理和服務(wù)水平。

3 社區(qū)信息化建設(shè)對(duì)城市公共安全管理的促進(jìn)

終端設(shè)施和城市網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展以及物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)愈發(fā)成熟的運(yùn)用，夯實(shí)了數(shù)據(jù)采集存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)分析、各單位協(xié)同工作等大數(shù)據(jù)工作的基礎(chǔ)，為社區(qū)信息化建設(shè)提供了強(qiáng)大支持，在社區(qū)信息化的建設(shè)中，所采集到的大量數(shù)據(jù)是傳統(tǒng)安全管理所無法企及的，分析并利用這些數(shù)據(jù)，能夠充分發(fā)揮情報(bào)信息的作用，將傳統(tǒng)安全管理向“信息主導(dǎo)”安全管理轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)信息主導(dǎo)、準(zhǔn)確預(yù)警、精確打擊、整體防控的先進(jìn)社區(qū)安全管理體系，保證城市公共安全決策科學(xué)化、提高城市公共安全工作效率。

3.1 社區(qū)安全綜合管理與服務(wù)

目前，我國已開展“安全社區(qū)”、“平安社區(qū)”、“和諧社區(qū)”、“文明社區(qū)”、“綠色社區(qū)”、“減災(zāi)社區(qū)”、“社區(qū)警務(wù)”、“社區(qū)網(wǎng)格化”等涉及防災(zāi)減災(zāi)、事故和社會(huì)安全事件的預(yù)防與準(zhǔn)備、應(yīng)急管理等一系列社區(qū)安全綜合管理與服務(wù)的建設(shè)。

2006年9月，公安部下發(fā)《關(guān)于實(shí)施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》,從此我國的社區(qū)警務(wù)工作在國內(nèi)全面展開。截至2009年9月，我國已建成6.1萬個(gè)社區(qū)警務(wù)室，幾乎覆蓋所有城市社區(qū)。2013年11月，合肥市啟動(dòng)社區(qū)網(wǎng)格化管理，按照“任務(wù)相當(dāng)、方便管理、界定清晰”的要求，考慮居民的認(rèn)同度、社區(qū)工作人員狀況等因素，按照自管小區(qū)、物管小區(qū)、單位小區(qū)等分類，根據(jù)戶籍人口、流動(dòng)人口和管轄面積，合理設(shè)置社區(qū)網(wǎng)格，社區(qū)群眾滿意率大幅提升。

通過社區(qū)信息化的建設(shè)，信息的共享和通暢使得政府、轄區(qū)企事業(yè)單位、居民共同參與、共駐共建社區(qū)安全綜合管理與服務(wù)，特別是對(duì)幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院、工地等涉及社區(qū)中高風(fēng)險(xiǎn)人群、高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境及弱勢(shì)群體的單位加強(qiáng)了安全管理與服務(wù)。

3.2 社區(qū)危險(xiǎn)源辨識(shí)與排除

社區(qū)危險(xiǎn)源辨識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)控制是社區(qū)信息化建設(shè)的重要內(nèi)容，社區(qū)信息化中的社區(qū)危險(xiǎn)源辨識(shí)是指通過各類傳感器和攝像頭等前端感知設(shè)備，對(duì)環(huán)境設(shè)施、居住設(shè)施、消防設(shè)施、衛(wèi)生設(shè)施等社區(qū)設(shè)施采集數(shù)據(jù)從而實(shí)行遠(yuǎn)程監(jiān)控，針對(duì)社區(qū)環(huán)境中的不安全因素進(jìn)行預(yù)防性辨識(shí)，降低傷害的發(fā)生的可能性，如電梯運(yùn)行安全監(jiān)控、社區(qū)邊界視頻監(jiān)控、社區(qū)停車智能監(jiān)管等。

2012年，安徽省公安消防總隊(duì)聯(lián)合中國電子科技集團(tuán)第三十八研究所研發(fā)“安徽省消防安全數(shù)字網(wǎng)格化管理系統(tǒng)”，形成了“層級(jí)明細(xì)、權(quán)責(zé)清晰、制度完備、責(zé)任可溯”的消防安全精細(xì)管理體系，截止到2014年7月，系統(tǒng)累計(jì)提交近200萬份消防安全隱患檢查記錄表。2011年，南京500家重點(diǎn)單位納入消防遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)，系統(tǒng)可以對(duì)聯(lián)網(wǎng)單位建筑的報(bào)警系統(tǒng)的故障信息進(jìn)行及時(shí)處理，提高建筑內(nèi)消防設(shè)施的完好率。目前，上海、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、河南等省均正在開展和推進(jìn)城市消防遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)。

通過社區(qū)綜合服務(wù)平臺(tái)，社區(qū)建立危險(xiǎn)源辨識(shí)體系，排除了安全隱患，而規(guī)范化的傷害記錄能夠提供詳實(shí)的統(tǒng)計(jì)分析樣本，為實(shí)現(xiàn)社區(qū)安全的持續(xù)改進(jìn)提供依據(jù)。

3.3 社區(qū)內(nèi)居民預(yù)警告知與應(yīng)急反應(yīng)

現(xiàn)代城市突發(fā)事件具有突發(fā)性更強(qiáng)、頻率更快、破壞性更大、牽連性更廣、非傳統(tǒng)安全問題更多等新特點(diǎn)，社區(qū)安全保障工作呈現(xiàn)以對(duì)突發(fā)事件預(yù)警告知與應(yīng)急反應(yīng)為重點(diǎn)的趨勢(shì)。

2009年以來，上海市各區(qū)縣指定專門人員，負(fù)責(zé)氣象信息的接受和傳遞，市氣象局將有關(guān)災(zāi)害性天氣預(yù)警信息發(fā)布給各區(qū)縣的氣象應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)管理員，然后由管理員再通知相關(guān)單位和居委會(huì)。各居民小區(qū)的信息員通過短信、電話、廣播等方式提前告知居民做好預(yù)防工作。2006年，上海市徐匯區(qū)建立了社區(qū)精神疾病防控預(yù)警系統(tǒng)，預(yù)警在信息報(bào)告員、社區(qū)醫(yī)務(wù)人員和區(qū)疾控精衛(wèi)分中心3個(gè)層面進(jìn)行報(bào)告，根據(jù)預(yù)警對(duì)象和信息內(nèi)容不同，將預(yù)警等級(jí)劃分3級(jí)，分別為疑似預(yù)警（1級(jí)）、復(fù)發(fā)預(yù)警（2級(jí)）和（易）肇事肇禍預(yù)警（3級(jí)）。

通過突發(fā)事件預(yù)警告知與應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，使社區(qū)應(yīng)急管理工作能夠未雨綢繆，防微杜漸，高效運(yùn)轉(zhuǎn)，有效預(yù)防和應(yīng)對(duì)各種突發(fā)公共事件，并減少其造成的損失，最大限度的保護(hù)公民生命和財(cái)產(chǎn)安全。

3.4 安全培訓(xùn)與安全意識(shí)

安全培訓(xùn)是指向社區(qū)居民提供所必需的安全培訓(xùn)，以達(dá)到并保持理想的安全水平的動(dòng)態(tài)過程。安全培訓(xùn)在安全社區(qū)的建設(shè)中十分重要，選擇合適的安全培訓(xùn)項(xiàng)目來進(jìn)行推進(jìn)，是社區(qū)居民安居樂業(yè)的的必要保障。

通過社區(qū)綜合服務(wù)平臺(tái)，能夠由政府指導(dǎo)，對(duì)社區(qū)居民開展在線安全培訓(xùn)，使居民足不出戶即可方便普及安全知識(shí)，避免了召集全體居民統(tǒng)一培訓(xùn)的時(shí)間安排困難、培訓(xùn)現(xiàn)場(chǎng)主持等難題，且為特殊群體如殘疾人、行動(dòng)不便的老人提供了便利。社區(qū)居民安全培訓(xùn)培養(yǎng)了居民的安全意識(shí)，使其真正認(rèn)識(shí)到安全社區(qū)的目的和作用，從而將自己作為安全促進(jìn)工作的主導(dǎo)者而不是旁觀者，真正投入到安全促進(jìn)工作和安全社區(qū)建設(shè)工作中來。

4 社區(qū)信息化建設(shè)方向

社區(qū)信息化建設(shè)需要政府、轄區(qū)企事業(yè)單位、居民的相互配合、交匯融合，在社區(qū)信息化建設(shè)的過程中，還需要注意以下幾點(diǎn)：

一是組織機(jī)構(gòu)問題。社區(qū)信息化是一個(gè)綜合系統(tǒng)工程，涉及許多部門和組織，在建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)各方意見，建設(shè)統(tǒng)一的社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)，平臺(tái)原則上在市級(jí)層面建設(shè)部署，在街道或整合后的社區(qū)層級(jí)進(jìn)行應(yīng)用，符合“平臺(tái)向上建、服務(wù)向下移”的信息化發(fā)展戰(zhàn)略，這樣才能更好地保障社區(qū)公共安全。

二是利用資源問題。社區(qū)信息化是一項(xiàng)社會(huì)基礎(chǔ)性工程，資源資金的投入量將非常大，因此在建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮投資效益，有效避免重復(fù)投資和重復(fù)建設(shè)，加強(qiáng)規(guī)劃銜接、盤活存量資源、完善系統(tǒng)接口，提高資源整合度和兼容性，納入公共安全服務(wù)工程，發(fā)揮公共服務(wù)資源的利用最大化。

三是社區(qū)工作者能力建設(shè)。社區(qū)信息化建設(shè)，社區(qū)公共安全體系的建設(shè)需要大量的高素質(zhì)基層社區(qū)工作者和領(lǐng)導(dǎo)干部，要充分發(fā)揮大學(xué)生“居干”、大學(xué)生“村官”在社區(qū)公共安全服務(wù)信息化普及應(yīng)用中的作用。現(xiàn)有社區(qū)工作者的能力也需要提升，使其適應(yīng)信息化條件下社區(qū)公共安全服務(wù)需要。

社區(qū)的信息化建設(shè)是長期的，社區(qū)信息化的建設(shè)將在提高社區(qū)居民生活質(zhì)量的同時(shí)，極大地保障社區(qū)居民生活生產(chǎn)安全，從而推進(jìn)城市公共安全體系建設(shè)，使城市公共安全管理真正深入群眾。

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