鄧顯彬+羅海波+黎登琴+黃璐水+董大芳

摘要：喀斯特山區(qū)低丘緩坡土地資源豐富，開發(fā)潛力巨大，但受地形坡度大、土壤層淺薄、巖石露頭率高、生態(tài)環(huán)境脆弱等因素影響，試點開發(fā)工作問題多。本研究通過對低丘緩坡地綜合開發(fā)利用試點區(qū)域展開實地調(diào)研，就開發(fā)利用中的規(guī)劃布局、環(huán)境影響控制、土地權(quán)屬調(diào)整以及土地收益分配等突出問題進行探討，分析問題原因，提出改進喀斯特山區(qū)低丘緩坡地開發(fā)利用工作的對策和建議。

關(guān)鍵詞：喀斯特山區(qū)；低丘緩坡；開發(fā)利用；土地權(quán)屬；規(guī)劃布局；土地收益分配；對策建議

中圖分類號：F301.24 文獻標志碼：A

文章編號：1002-1302（2014）08-0349-04

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程對土地資源的需求日益劇增，用地矛盾不斷凸顯。低丘緩坡土地資源綜合開發(fā)利用，成為拓寬城鎮(zhèn)建設(shè)用地渠道，減少城鎮(zhèn)建設(shè)對優(yōu)質(zhì)耕地占用，提高耕地質(zhì)量，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局，緩減用地供需矛盾的重要途徑和措施。2012年3月國土資源部向貴州、湖北等11個?。ㄗ灾螀^(qū)）下發(fā)了《低丘緩坡荒灘等未利用土地開發(fā)利用試點工作指導(dǎo)意見》，將低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用工作提高到了解決用地矛盾的政策控制層面，各地方政府和國土部門積極響應(yīng)，低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用規(guī)?？涨凹哟蟆?/p>

廣義上低丘緩坡一般是指坡度為6°～35°、相對高度在200 m以下、廣大集中連片分布的丘陵地帶，狹義上低丘緩坡地是指坡度為6°～25°的丘陵山區(qū)地帶^[1]。以往對低丘緩坡地開發(fā)利用的研究主要集中在低丘緩坡土地資源開發(fā)的適應(yīng)性評價、利用方向、規(guī)劃編制、法律等方面，有些研究者采用定性與定量分析的方式，對低丘緩坡開發(fā)潛力、適應(yīng)性、開發(fā)利用模式定位等問題進行研究^[2-5]；有些研究者對低丘緩坡地開發(fā)利用的規(guī)劃編制和相關(guān)法律因素協(xié)調(diào)進行了探討，為地方開展低丘緩坡資源開發(fā)利用工作提供了理論基礎(chǔ)^[6-7]。

喀斯特山區(qū)低丘緩坡土地資源豐富，但受地表坡度大、石漠化程度高等影響，耕地資源連片度不高，土層淺薄，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)立地條件差，生態(tài)環(huán)境敏感和自我修復(fù)能力弱。優(yōu)化用地布局，提高土地利用效率成為喀斯特山區(qū)低丘緩坡地開發(fā)利用的重點。本研究通過對具有喀斯特特征的試點區(qū)域進行實地調(diào)研，梳理有關(guān)政策實施過程中的具體問題，從規(guī)劃編制與項目選址、項目區(qū)環(huán)境影響控制、法律因素障礙、項目融資、土地收益分配、土地征收成本等方面對試點區(qū)域低丘緩坡地開發(fā)利用中存在的問題進行探討，提出推進低丘緩坡地綜合開發(fā)利用的對策和建議，旨在為完善喀斯特山區(qū)低丘緩坡地綜合開發(fā)利用體系提供參考。

1 研究區(qū)域概況與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況

貴州省是典型的喀斯特山區(qū)省份，為探索低丘緩坡荒灘等未利用土地開發(fā)利用，貴州省人民政府選擇金沙縣、貴陽市花溪區(qū)等10個縣（區(qū)）作為貴州省首批試點。金沙縣地處黔中山原向西北高原山地過渡地帶，地勢西南高、東北低，地形地貌復(fù)雜，以丘陵山地為主，其面積占全縣總面積的93.20%，壩地、丘陵山地間錯分布；縣域海拔在457～1 884 m，平均海拔1 115 m。花溪區(qū)位于苗嶺山系中段，山脈受地質(zhì)構(gòu)造和現(xiàn)代地貌作用控制，以中低山丘陵為主，其面積占全區(qū)總面積的84.88%，具有山、丘、壩、盆、谷等多種地貌；區(qū)內(nèi)地勢起伏較大，海拔多在1 100～1 400 m。

1.2 數(shù)據(jù)資料來源

金沙縣、花溪區(qū)地形地貌特征、土地利用現(xiàn)狀、坡度分級特征等數(shù)據(jù)資料均來自研究區(qū)域國土資源局第2次全國土地調(diào)查統(tǒng)一時點變更數(shù)據(jù)以及2010年完成的土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)和數(shù)字高程模型（DEM）。對于低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用工作實踐和案例信息，則是分別對研究區(qū)域國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、水利、交通、工業(yè)等部門工作人員進行訪談，以及對低丘緩坡地開發(fā)項目區(qū)原土地使用者開展入戶問卷調(diào)查和統(tǒng)計分析而來。對政府工作人員的訪談時間為10～20 min/人次，累計訪談36人次；針對原土地使用者入戶調(diào)查，共收回191份有效問卷，并會同村委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所工作人員對調(diào)查數(shù)據(jù)進行甄別。

2 試點區(qū)域土地資源分析

2.1 地形結(jié)構(gòu)特點

喀斯特山區(qū)地形起伏大，石漠化分布廣泛，地表土層流失殆盡，降水、地表水、地下水三者間轉(zhuǎn)化迅速，生態(tài)地質(zhì)環(huán)境脆弱。金沙縣丘陵山區(qū)面積占全區(qū)總面積的93.20%，喀斯特地貌面積占全區(qū)總面積的78.90%，石漠化面積占全區(qū)總面積的21.88%。花溪區(qū)丘陵山區(qū)面積占全區(qū)總面積的84.88%，喀斯特地貌面積占全區(qū)總面積的94.00%，石漠化面積占全區(qū)總面積的16.70%（表1）。

3 試點區(qū)域低丘緩坡地開發(fā)利用現(xiàn)實問題與案例分析

3.1 規(guī)劃布局及項目區(qū)選址缺乏更為詳實的空間布局引導(dǎo)

對于試點區(qū)域的低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用規(guī)劃布局，一般是在對規(guī)劃區(qū)域的低丘緩坡土地資源現(xiàn)狀進行區(qū)位、面積、權(quán)屬、自然條件、利用狀況、適宜用途等情況清查的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及協(xié)調(diào)其他相關(guān)規(guī)劃的要求，按照“宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林，宜建則建”的原則進行規(guī)劃布局和項目區(qū)域選擇。試點區(qū)域?qū)嶋H工作中的低丘緩坡綜合開發(fā)利用專項規(guī)劃中僅對低丘緩坡土地資源擁有量、利用情況、開發(fā)潛力進行了分析。缺乏科學、詳細的空間布局引導(dǎo)和區(qū)域用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以及缺乏區(qū)域性城建、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)等用地布局的協(xié)調(diào)和優(yōu)化分析。

金沙縣規(guī)劃項目共有9個區(qū)塊，包括4個建設(shè)用地開發(fā)區(qū)塊，3個耕地開發(fā)區(qū)塊和4個林地開發(fā)區(qū)塊。項目范圍占地面積為670 hm2，其中農(nóng)用地542 hm2，占80.90%；建設(shè)用地46 hm2，占6.85%；未利用地開發(fā)僅82 hm2，僅占12.25%。項目實施后農(nóng)用地減少246 hm2，建設(shè)用地增加330 hm2，未利用地開發(fā)82 hm2（表4）。endprint

花溪區(qū)規(guī)劃開發(fā)項目共有5個區(qū)塊，包括3個建設(shè)用地開發(fā)區(qū)塊，1個耕地開發(fā)區(qū)塊和1個林地開發(fā)區(qū)塊。項目范圍占地面積為1 437 hm2，其中農(nóng)用地980 hm2，占68.21%；建設(shè)用地65 hm2，占4.49%；其他未利用地開發(fā)占392 hm2，占27.30%。項目實施后農(nóng)用地減少445 hm2，建設(shè)用地增加837 hm2，其他未利用地開發(fā)392 hm2（表4）。

調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，金沙縣、花溪區(qū)均存在土地利用總體規(guī)劃調(diào)整，才能實現(xiàn)耕地占補平衡，調(diào)整幅度方面花溪區(qū)更大。

3.2 環(huán)境影響控制措施不夠全面，工程管護乏力

試點區(qū)域低丘緩坡地綜合開發(fā)利用規(guī)劃設(shè)計和實施方案制定過程中，僅制定了較為籠統(tǒng)的環(huán)境影響控制預(yù)案，可操作性不強，缺乏詳實的施工環(huán)境評價和控制方案，同時環(huán)境監(jiān)管部門對施工環(huán)境影響監(jiān)管力度不夠。喀斯特巖溶地區(qū)低丘緩坡地開發(fā)利用中涉及大量石灰?guī)r山體開鑿、基坑挖掘、巖石粉碎、工程運輸、工程性取水等工程內(nèi)容，對周邊居民生產(chǎn)、生活造成了不同程度影響和破壞。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，金沙縣外灘國際城項目和花溪區(qū)大學城項目環(huán)境影響入戶問卷調(diào)查中，花溪區(qū)被調(diào)查的102戶農(nóng)戶中，18.63%的農(nóng)戶受施工噪音影響， 13.73%的農(nóng)戶表示項目區(qū)周邊的土地受灰塵、污水等“三廢”污染嚴重，82.35%農(nóng)戶的房屋被施工爆破震動造成不同程度的墻體裂開和飛石破壞，75.49%的農(nóng)戶表示原集體基礎(chǔ)設(shè)施受損嚴重；金沙縣被調(diào)查的89戶農(nóng)戶中，96.63%的受施工噪音影響，12.36%的表示項目區(qū)周邊的土地受灰塵、污水等“三廢”污染嚴重，29.21%農(nóng)戶的房屋被施工爆破震動造成不同程度的墻體裂開和飛石破壞，73.03%的農(nóng)戶表示原集體基礎(chǔ)設(shè)施受損嚴重。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，造成以上影響的主要原因有：一是施工單位在施工過程中并未修建隔音墻且連夜施工；二是施工過程中缺乏灑水作業(yè)，灰塵隨風飄到周邊農(nóng)作物上，影響作物生長，以及施工破壞原有的污水處理系統(tǒng)造成廢水、廢渣污染嚴重；三是低丘開山、深挖基坑等爆破作業(yè)引起震動，破壞周邊農(nóng)戶建筑，或碎石散落到周邊房頂造成不同程度破壞；四是施工車隊征用原有質(zhì)量不太好的村級公路、便道，由于載重過大壓壞路面；五是土地平整的表土堆放不合理，阻斷或損毀村民生產(chǎn)生活用水渠道；六是項目施工震動和過度取水造成項目區(qū)地表徑流消失、變位以及水位下降，影響村民生產(chǎn)、生活用水。

3.3 土地權(quán)屬模糊，開發(fā)利用存在法規(guī)政策障礙

低丘緩坡土地開發(fā)中涉及大量農(nóng)村集體土地開發(fā)，鎮(zhèn)、行政村、自然村組成的“三級所有，隊（村）為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體組織各自擁有的土地份額沒有明確定義。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，金沙縣安洛鄉(xiāng)外灘國際城項目涉及的金槐村所有林地、自留地已承包到戶，利益糾紛較少；而花溪區(qū)大學城項目涉及的思丫村自留林地征收涉及部分自留林地未承包到戶，村民對政策補償分配不明確，地方政府未及時解決村民訴求，導(dǎo)致村民多次阻止工程施工，村民對村委會和政府的不滿情緒較大。

喀斯特地區(qū)林地植被郁閉度不高，歷史遺留的地方承包經(jīng)營管理方式不一致，村集體統(tǒng)一管理與農(nóng)戶承包經(jīng)營現(xiàn)象混亂，權(quán)屬調(diào)整、提前終止承包合同帶來的政策補償問題，以及各方利益訴求的差異和利益分配機制的不均衡性，很可能成為矛盾糾紛來源。

另一方面，開發(fā)過程中主要涉及的制度性障礙是《森林法實施條例》，該條例明確禁止毀林開墾“郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地”；二是《中華人民共和國基本農(nóng)田保護條例》對保護基本農(nóng)田有嚴格規(guī)定：“對已劃定的基本農(nóng)田，禁止任何單位和個人占用和使用”。

3.4 宜耕宜林項目融資困難，土地收益分配不明確

喀斯特山區(qū)低丘緩坡地開發(fā)受地形起伏大、巖層地質(zhì)條件特殊、建設(shè)用地開發(fā)工程量大、投資成本高等因素影響。宜耕宜林地開發(fā)由于巖石露頭率高、土壤層淺薄等影響，投資回收周期長，雖然建設(shè)用地開發(fā)投資成本高，但當前建設(shè)用地開發(fā)利潤大，融資較為容易，項目進展較為順利。宜耕宜林地項目由于開發(fā)收益見效慢，融資渠道便相對較狹窄和困難。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前金沙縣低丘緩坡地開發(fā)為城市建設(shè)、商業(yè)開發(fā)、工業(yè)園區(qū)或廠房的開發(fā)項目等6個項目區(qū)塊融資較為順利，且部分項目已進入實施階段；開發(fā)利用為耕地和林地的5個區(qū)塊，目前還處于停滯狀態(tài)?；ㄏ獏^(qū)開發(fā)為高校教育用地、新城市建設(shè)區(qū)及工業(yè)廠房園區(qū)等3個低丘緩坡地開發(fā)區(qū)塊，已有明確投融資渠道，且已處于施工階段；而開發(fā)為耕地和林地的2個項目，仍處于尋找投融資方或協(xié)調(diào)整合其他資金的狀態(tài)。另外，金沙縣、花溪區(qū)沒有土地收益分配相關(guān)條例，低丘緩坡土地開發(fā)的土地收益分配不明確，存在利益分配不均衡、收益流失巨大、利益主體間的利益關(guān)系不穩(wěn)定等問題。

3.5 征地拆遷工作錯綜復(fù)雜，民眾對項目開發(fā)的支持度不高

低丘緩坡地綜合開發(fā)利用涉及大量土地征收和房屋拆遷工作，這是土地開發(fā)的首要工作和重點工作內(nèi)容。土地征收和房屋拆遷工作錯綜復(fù)雜，障礙因素多，主要體現(xiàn)在以下4個方面：第一，喀斯特山區(qū)耕地資源匱乏，人口眾多，對土地資源的深度利用率不高，但其精耕細作的耕作方式，使農(nóng)民對土地資源的依賴程度高。第二，土地征收和房屋拆遷普遍存在諸多技術(shù)層面的問題，法律條文中的土地征收和房屋拆遷程序有待進一步完善，綜合區(qū)片地價為主導(dǎo)的土地征收和房屋拆遷補償標準過低，補償范圍狹窄，區(qū)片差異大，安置方式過于單一。第三，農(nóng)戶的傳統(tǒng)生產(chǎn)、生活意識強烈，當代新思想觀念轉(zhuǎn)變緩慢，不愿接受新的房屋拆遷安置方式。第四，原土地使用者和房屋擁有者對補償標準要求越來越高，期望的補償范圍越來越寬泛，地方政府工作人員承受了大量群眾工作、信訪、矛盾等壓力，影響開發(fā)區(qū)塊的集中連片、規(guī)模開發(fā)利用。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，金沙縣、花溪區(qū)低丘緩坡土地開發(fā)涉及的土地征收和房屋拆遷問題中，花溪區(qū)102戶受訪者中，僅10.78%的農(nóng)戶對政府行為表示滿意，89.22%的農(nóng)戶表示不滿意；金沙縣89戶受訪者中僅15.73%的農(nóng)戶對政府行為表示滿意，84.27%的農(nóng)戶表示不滿意。對于項目開發(fā)涉及房屋拆遷，農(nóng)戶期望的安置方式調(diào)查中，花溪區(qū)102戶受訪者中，20.59%的農(nóng)戶可以接受政府集中安置，73.53%的農(nóng)戶期望自己建房，僅6戶（5.88%）愿意進城買房；金沙縣89戶受訪者中，8.99%的農(nóng)戶可以接受政府集中安置，91.01%的農(nóng)戶期望自己建房，無人愿意進城買房。endprint

4 對策建議

4.1 科學規(guī)劃布局，引導(dǎo)差別化功能定位

對試點區(qū)域低丘緩坡土地資源進行深入全面的調(diào)查，建立不同開發(fā)方向土地開發(fā)潛力評價指標體系，做到項目區(qū)塊選址嚴格遵循土地開發(fā)潛力評價和空間布局引導(dǎo)。

對于坡度6°～25°的土壤質(zhì)地較好的低丘緩坡地宜耕區(qū)，一方面加強坡耕地綜合工程治理和生物治理相結(jié)合的措施，注重耕作層土壤培肥，加強對宜建區(qū)耕作剝離層的利用，水利設(shè)施配套齊全；另一方面，明確農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，從以糧食生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)榧Z、油、菜、桑、果等多種經(jīng)營轉(zhuǎn)變，借鑒生態(tài)農(nóng)業(yè)、立體農(nóng)業(yè)典型發(fā)展模式的經(jīng)驗，從零星開發(fā)轉(zhuǎn)向規(guī)模開發(fā)經(jīng)營，從粗放利用向精細利用轉(zhuǎn)變。

建設(shè)用地開發(fā)盡量少占耕地，避免占用城鎮(zhèn)周邊優(yōu)質(zhì)耕地，避開已經(jīng)進行過土地整理的項目區(qū)，減少非農(nóng)開發(fā)農(nóng)地征收，減少失地農(nóng)民數(shù)量，有利于維護社會和諧穩(wěn)定。開發(fā)區(qū)塊緊鄰集鎮(zhèn)、快速公路、原有省級開發(fā)區(qū)邊緣，從空間布局上形成對已建成區(qū)塊的無縫對接，充分利用原有基礎(chǔ)設(shè)施，節(jié)約綜合開發(fā)利用成本，避免生產(chǎn)新的“獨立”工礦。

喀斯特山區(qū)低丘緩坡宜林開發(fā)，多與石漠化綜合治理、水土保持、流域生態(tài)屏障建設(shè)等項目相關(guān)聯(lián)，整合資金渠道；鼓勵其他個人或社會團體進行宜林地開發(fā)，并在稅、費收取中給予優(yōu)惠政策；充分借鑒和利用喀斯特山區(qū)石漠化治理的生態(tài)農(nóng)業(yè)型、生態(tài)修復(fù)型、林產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向型、生態(tài)旅游型等經(jīng)驗和模式，鼓勵農(nóng)戶自發(fā)種植既有生態(tài)涵養(yǎng)功能，又能產(chǎn)生經(jīng)濟效益的油茶、棕片、漆樹、核桃等，引導(dǎo)宜林開發(fā)向經(jīng)果林發(fā)展。

4.2 健全施工環(huán)境影響控制機制，及時受理環(huán)境破壞投訴

把握好低丘緩坡開發(fā)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)變化與整塊區(qū)域系統(tǒng)結(jié)構(gòu)變化之間的內(nèi)在因果關(guān)系，明確低丘緩坡開發(fā)可能帶來的生態(tài)風險，做到“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”，切實采取水土保持措施，合理修建截流溝，營建坡面防護林，沿項目區(qū)塊邊緣種植灌木、草皮，構(gòu)筑生物通道，營造景觀廊道^[8]。項目業(yè)主和施工單位嚴格制定工程施工對生態(tài)環(huán)境和周邊自然環(huán)境影響控制預(yù)案，積極防治土地平整、炸山、打樁等爆破震動破壞，噪聲、水、揚塵污染，以及工程施工材料擺放遺留污染等環(huán)境問題。環(huán)保監(jiān)察部門及時受理對施工環(huán)境破壞的投訴，加大環(huán)境保護宣傳教育工作力度，強化媒體對環(huán)境破壞行為的曝光力度，營造全民參與的環(huán)境保護氛圍。

4.3 推動農(nóng)村土地確權(quán)發(fā)證工作，發(fā)揮行政許可制度的司法能動性

針對農(nóng)村地區(qū)土地產(chǎn)權(quán)模糊的現(xiàn)狀，通過切實推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改造，全面開展農(nóng)村土地所有權(quán)確權(quán)發(fā)證工作。以“尊重歷史，注重現(xiàn)狀”的原則，從維護農(nóng)民利益、促進農(nóng)村社會和諧的角度，依據(jù)法律法規(guī)，充分聽取各方意見，主動協(xié)調(diào)，妥善處理^[9]。一是處理好國有土地與集體土地的確權(quán)。對于小河溝、小塘壩、荒草地等土地，參照第2輪土地承包依據(jù)和相關(guān)證明材料，劃歸或調(diào)整其權(quán)屬。二是做好集體土地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民之間土地權(quán)屬清查工作。對于歷史原因形成的土地權(quán)屬多次改變，產(chǎn)權(quán)模糊的集體土地，參照第2輪土地承包和第2次土地調(diào)查依據(jù)，結(jié)合三者證明材料申訴，依照現(xiàn)有法律法規(guī)明確其土地權(quán)屬。

對于土地利用的法律法規(guī)障礙，根據(jù)項目區(qū)域土地資源的有限性、整體性、地域性、多用性，為實現(xiàn)低丘緩坡土地資源集中連片、規(guī)模開發(fā)、高效利用，通過構(gòu)建項目規(guī)劃和行政許可手段，協(xié)調(diào)處理《中華人民共和國基本農(nóng)田保護條例》《森林法實施條例》中關(guān)于基本農(nóng)田和林地的普遍開發(fā)利用限制，調(diào)整許可設(shè)置，發(fā)揮司法能動性，保證許可目的實現(xiàn)^[10]。

4.4 拓展多元化項目融資渠道，建立利益協(xié)調(diào)分配體系

低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用實際上是整合各種社會資源，為進一步推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展，探索解決用地矛盾的一個途徑和措施，盡可能地充分利用各種資金、技術(shù)、人才等資源，兼顧各方利益，維護社會公平。一是拓寬開發(fā)資金渠道，開辟政府、集體、個人、經(jīng)濟實體共同投資的多元化融資渠道。努力爭取國家、省級專項資金，積極吸引外界企業(yè)資金和先進技術(shù)，加強與土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、中低產(chǎn)田改造、水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代園、退耕還林、石漠化綜合防治等經(jīng)費整合配置利用，并由政府統(tǒng)一建立專項資金管理。二是建立利益協(xié)調(diào)分配體系。根據(jù)地方低丘緩坡開發(fā)的實際情況，遵循相關(guān)法律法規(guī)，建立靈活的利益調(diào)配機制，首先為保障社會有序運轉(zhuǎn)，客觀上政府應(yīng)更多承擔無偏私仲裁角色；其次是建立以獨立司法團體為主的協(xié)調(diào)、調(diào)節(jié)、仲裁、訴訟組織，協(xié)調(diào)當?shù)剞r(nóng)戶、地方政府、開發(fā)利用方的利益，調(diào)動多方的積極性^[11]。

4.5 提高項目開發(fā)公眾參與度，維護農(nóng)民群眾合法權(quán)益

理順低丘緩坡地開發(fā)涉及耕地、園地、林地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，做好群眾工作，對終止農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營合同的農(nóng)戶，給予合理的政策性經(jīng)濟補償，注重失地農(nóng)戶的生活保障，建立失地農(nóng)戶再就業(yè)引導(dǎo)，為開發(fā)建設(shè)提供健康有序的內(nèi)在環(huán)境。一是重視土地征收過程中農(nóng)民群眾合法權(quán)益的保護問題。嚴格按照有關(guān)法律規(guī)定制定合理的土地征收和房屋拆遷程序，工作人員嚴格按照程序執(zhí)行征拆工作，保障被征拆農(nóng)戶基本生活，維護農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。二是充分尊重農(nóng)民群眾意愿，提高公眾參與度。專項規(guī)劃、項目選址、工作流程等工作中，多聽取當?shù)馗刹亢腿罕娨庖?，取得農(nóng)民群眾的理解和支持。三是探索原土地使用者參與分享土地增值利益。土地征收前后不平衡的利益差距，是失地農(nóng)戶、政府、開發(fā)商三者間矛盾的源頭，地方政府要敢于探索讓失地農(nóng)戶共享土地增值收益的利益分配模式，平復(fù)利益矛盾關(guān)系，增強低丘緩坡地開發(fā)利用的社會公眾認可度。四是建立群眾反饋機制，認真聽取民眾關(guān)于低丘緩坡地開發(fā)的意見，認真研究并反饋。

4.6 實施項目建成后綜合效益評價

構(gòu)建社會、經(jīng)濟、生態(tài)方面的綜合效益評價指標體系，實施項目建成后的跟蹤調(diào)查與綜合評價研究。從成本與效益的角度，定性與定量相結(jié)合，對項目區(qū)內(nèi)部和外部效益、直接和間接效益進行綜合評價，針對存在問題及時做出調(diào)整和完善。endprint

經(jīng)濟效益方面，按照投入的征地拆遷補償費用、新增建設(shè)用地費用、耕地開墾或治理費用、林地開發(fā)費用、場地內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施配套費用、工作費用等，對新增建設(shè)用地、耕地、林地面積產(chǎn)生的相關(guān)經(jīng)濟效益進行評估。社會效益方面，從解決的用地指標、就業(yè)人數(shù)、公共事業(yè)貢獻度、城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)形態(tài)優(yōu)化度等方面進行綜合評價。生態(tài)效益方面，從植被數(shù)量、生物多樣性、水土流失量、人居環(huán)境質(zhì)量及其他自然災(zāi)害防范程度等角度進行評估。

5 結(jié)語

喀斯特山區(qū)低丘緩坡土地資源豐富，開發(fā)潛力大，但制約喀斯特山區(qū)低丘緩坡地高效、合理開發(fā)利用的因素是復(fù)雜的。試點區(qū)域低丘緩坡土地資源的開發(fā)工作，可以積累一定經(jīng)驗，在具體開發(fā)利用過程中多觀察、多比較，探索一條適合巖溶山區(qū)低丘緩坡土地資源開發(fā)的模式和途徑，有著非常重要的意義。解決好規(guī)劃布局、環(huán)境影響控制、權(quán)屬調(diào)整、融投資以及

土地利益分配等問題，是目前喀斯特山區(qū)低丘緩坡地開發(fā)利用試點工作的重點，解決這些問題的方法較多，本研究提出的對策建議可作為相關(guān)工作的參考。

參考文獻：

[1]宋夢意，王盛毅，衛(wèi)樂樂. 浙江省低丘緩坡土地資源開發(fā)利用研究——以工業(yè)建設(shè)用地為視角[J]. 河南教育學院學報：自然科學版，2012，21（3）：52-54.

[2]王金艷，蘇維詞. GIS支持下的低丘緩坡荒灘等未利用地宜農(nóng)適宜性評價——以銅仁市為例[J]. 貴州師范大學學報：自然科學版，2012，30（6）：1-7.

[3]張朝瓊，郜紅娟，張幫云. 喀斯特地區(qū)低丘緩坡林地適宜性評價[J]. 林業(yè)科技開發(fā)，2013，27（4）：41-43.

[4]高潔純，張 軍. 宜豐縣低丘緩坡地宜建性評價研究[J]. 江西農(nóng)業(yè)學報，2013，25（2）：129-131.[HJ]

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[6]楊振宇，許慶福，徐衛(wèi)東，等. 低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用規(guī)劃編制方法探討——以山東省青州市為例[J]. 山東國土資源，2013，29（1）：48-51.

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[8]陳 超，曹 磊. 中部五省低丘緩坡區(qū)耕地后備資源開發(fā)利用對策分析[J]. 中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2013，34（2）：37-42.

[9]孫金凱. 淺談農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證中面臨的權(quán)屬問題及解決思路[J]. 管理觀察，2012（35）：98.

[10]阮李全，任 杰. 節(jié)約型社會視野下自然資源行政許可制度研究[J]. 資源科學，2008，30（4）：499-507.

[11]楊英武. 城市褐色土地開發(fā)利益相關(guān)者的沖突及其協(xié)調(diào)策略研究[D]. 福州：福建師范大學，2010：57-64.endprint

經(jīng)濟效益方面，按照投入的征地拆遷補償費用、新增建設(shè)用地費用、耕地開墾或治理費用、林地開發(fā)費用、場地內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施配套費用、工作費用等，對新增建設(shè)用地、耕地、林地面積產(chǎn)生的相關(guān)經(jīng)濟效益進行評估。社會效益方面，從解決的用地指標、就業(yè)人數(shù)、公共事業(yè)貢獻度、城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)形態(tài)優(yōu)化度等方面進行綜合評價。生態(tài)效益方面，從植被數(shù)量、生物多樣性、水土流失量、人居環(huán)境質(zhì)量及其他自然災(zāi)害防范程度等角度進行評估。

5 結(jié)語

喀斯特山區(qū)低丘緩坡土地資源豐富，開發(fā)潛力大，但制約喀斯特山區(qū)低丘緩坡地高效、合理開發(fā)利用的因素是復(fù)雜的。試點區(qū)域低丘緩坡土地資源的開發(fā)工作，可以積累一定經(jīng)驗，在具體開發(fā)利用過程中多觀察、多比較，探索一條適合巖溶山區(qū)低丘緩坡土地資源開發(fā)的模式和途徑，有著非常重要的意義。解決好規(guī)劃布局、環(huán)境影響控制、權(quán)屬調(diào)整、融投資以及

土地利益分配等問題，是目前喀斯特山區(qū)低丘緩坡地開發(fā)利用試點工作的重點，解決這些問題的方法較多，本研究提出的對策建議可作為相關(guān)工作的參考。

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[6]楊振宇，許慶福，徐衛(wèi)東，等. 低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用規(guī)劃編制方法探討——以山東省青州市為例[J]. 山東國土資源，2013，29（1）：48-51.

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[9]孫金凱. 淺談農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證中面臨的權(quán)屬問題及解決思路[J]. 管理觀察，2012（35）：98.

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[11]楊英武. 城市褐色土地開發(fā)利益相關(guān)者的沖突及其協(xié)調(diào)策略研究[D]. 福州：福建師范大學，2010：57-64.endprint

經(jīng)濟效益方面，按照投入的征地拆遷補償費用、新增建設(shè)用地費用、耕地開墾或治理費用、林地開發(fā)費用、場地內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施配套費用、工作費用等，對新增建設(shè)用地、耕地、林地面積產(chǎn)生的相關(guān)經(jīng)濟效益進行評估。社會效益方面，從解決的用地指標、就業(yè)人數(shù)、公共事業(yè)貢獻度、城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)形態(tài)優(yōu)化度等方面進行綜合評價。生態(tài)效益方面，從植被數(shù)量、生物多樣性、水土流失量、人居環(huán)境質(zhì)量及其他自然災(zāi)害防范程度等角度進行評估。

5 結(jié)語

喀斯特山區(qū)低丘緩坡土地資源豐富，開發(fā)潛力大，但制約喀斯特山區(qū)低丘緩坡地高效、合理開發(fā)利用的因素是復(fù)雜的。試點區(qū)域低丘緩坡土地資源的開發(fā)工作，可以積累一定經(jīng)驗，在具體開發(fā)利用過程中多觀察、多比較，探索一條適合巖溶山區(qū)低丘緩坡土地資源開發(fā)的模式和途徑，有著非常重要的意義。解決好規(guī)劃布局、環(huán)境影響控制、權(quán)屬調(diào)整、融投資以及

土地利益分配等問題，是目前喀斯特山區(qū)低丘緩坡地開發(fā)利用試點工作的重點，解決這些問題的方法較多，本研究提出的對策建議可作為相關(guān)工作的參考。

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[3]張朝瓊，郜紅娟，張幫云. 喀斯特地區(qū)低丘緩坡林地適宜性評價[J]. 林業(yè)科技開發(fā)，2013，27（4）：41-43.

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[5]徐 萍，衛(wèi) 新，王美青，等. 浙江省低丘緩坡農(nóng)業(yè)資源高效集約利用的路徑與對策研究[J]. 中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2013，34（3）：73-77.

[6]楊振宇，許慶福，徐衛(wèi)東，等. 低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用規(guī)劃編制方法探討——以山東省青州市為例[J]. 山東國土資源，2013，29（1）：48-51.

[7]宋夢意. 我國低丘緩坡開發(fā)利用的法律問題研究[J]. 成都行政學院學報，2012（3）：41-44.

[8]陳 超，曹 磊. 中部五省低丘緩坡區(qū)耕地后備資源開發(fā)利用對策分析[J]. 中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2013，34（2）：37-42.

[9]孫金凱. 淺談農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證中面臨的權(quán)屬問題及解決思路[J]. 管理觀察，2012（35）：98.

[10]阮李全，任 杰. 節(jié)約型社會視野下自然資源行政許可制度研究[J]. 資源科學，2008，30（4）：499-507.

[11]楊英武. 城市褐色土地開發(fā)利益相關(guān)者的沖突及其協(xié)調(diào)策略研究[D]. 福州：福建師范大學，2010：57-64.endprint