□梅振中

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和改革的深入推進(jìn)，我省社會(huì)組織數(shù)量增長(zhǎng)迅猛，截至2013年底，登記在冊(cè)的社會(huì)組織共有4775個(gè)。在全面深化改革的大背景下，如何更好地引導(dǎo)、規(guī)范社會(huì)組織建設(shè)，已成為我省不得不認(rèn)真面對(duì)的新命題。

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我省社會(huì)組織建設(shè)存在的主要問題

（一）社會(huì)組織相關(guān)立法滯后，管理措施較少。國(guó)家層面的社會(huì)組織法還處于研究制定階段，現(xiàn)有的與社會(huì)組織相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定可操作性也比較差。而我省與社會(huì)組織相關(guān)的立法更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于社會(huì)組織的發(fā)展。比如《海南省社會(huì)團(tuán)體登記管理辦法》于1991年頒布，且僅僅在1997年修訂了其中的一條，有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)管理的立法項(xiàng)目還處于調(diào)研階段。

（二）部分社會(huì)組織成立之前的評(píng)估論證不夠。《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》（民政部令第39號(hào)）僅規(guī)定了對(duì)成立之后的社會(huì)組織的評(píng)估，對(duì)社會(huì)組織成立之前的評(píng)估工作并沒有作出硬性的規(guī)定，而且評(píng)估的主體也只限于民政部門。我省很多社會(huì)組織在成立之前都沒有進(jìn)行過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)估和論證，只是有人牽頭或者看到外省有相應(yīng)的社會(huì)組織，于是便成立了，根本不符合海南的省情。這種為成立而成立的社會(huì)組織，缺乏相應(yīng)的市場(chǎng)需求來支撐，自然也就沒有多少業(yè)務(wù)，也得不到社會(huì)的認(rèn)可。

（三）未能正確處理好與政府相關(guān)部門的關(guān)系。我省不少社會(huì)組織與政府相關(guān)部門的關(guān)系是錯(cuò)位的，具體可以分為兩種，一是社會(huì)組織為政府相關(guān)部門所控制，不能獨(dú)立開展活動(dòng)。這些社會(huì)組織由政府相關(guān)部門牽頭成立或者帶有濃重的官方色彩，有的甚至至今還掛靠在政府相關(guān)部門之下，人事、資金等均為政府相關(guān)部門所掌控；二是有些社會(huì)組織與政府相關(guān)部門基本上沒有聯(lián)系，缺乏政府相關(guān)部門的指導(dǎo)和支持，所起的作用同樣非常有限。個(gè)別社會(huì)組織對(duì)政府還持一種排斥的態(tài)度，有時(shí)甚至?xí)Z恿、挑撥一些既得利益者共同對(duì)抗相關(guān)部門的監(jiān)管。

（四）政府相關(guān)部門對(duì)社會(huì)組織的管理不到位。按照政府部門分工安排，民政部門負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理，社會(huì)組織所對(duì)應(yīng)的政府行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，其他相關(guān)的政府部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)組織也有一定的指導(dǎo)和管理職責(zé)。但民政部門和政府行業(yè)主管部門、其他相關(guān)的政府部門相互之間的溝通銜接機(jī)制不順暢，導(dǎo)致對(duì)社會(huì)組織的管理效果不好。

1、缺乏相應(yīng)的管理措施。政府相關(guān)部門對(duì)社會(huì)組織的行政管理模式以事前審批為主，對(duì)社會(huì)組織的事中事后監(jiān)管做得不夠，基本上以看其提交的年度報(bào)告為主，對(duì)社會(huì)組織到底有沒有按照法律和章程開展業(yè)務(wù)，有沒有必要繼續(xù)存在等缺乏監(jiān)督管理。

2、社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移管理職能的機(jī)制尚未理順，導(dǎo)致新的腐敗。一是有些政府部門與社會(huì)組織相互利用，變相繼續(xù)進(jìn)行審批。有些政府部門實(shí)際上并沒有真正放權(quán)于市場(chǎng)，而是將行政審批職能轉(zhuǎn)移給能夠控制的下屬社會(huì)組織甚至一些部門領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系戶，讓他們成為“二政府”，變相繼續(xù)審批。不少辦事群眾反映到某些社會(huì)組織辦事甚至比到政府機(jī)關(guān)辦事還要困難；二是專門為承接政府轉(zhuǎn)移職能而成立的社會(huì)組織提供的服務(wù)質(zhì)量差，且容易引發(fā)腐敗。這些社會(huì)組織在成立時(shí)就帶有極強(qiáng)的功利目的，而且很多管理和從業(yè)人員沒有職業(yè)準(zhǔn)入要求、沒有身份保障，再加上其還有自身利益訴求，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象多發(fā)易發(fā)。

解決存在問題的辦法

作為黨委政府和群眾之間溝通的橋梁之一，社會(huì)組織在我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)中所起的作用越來越重要。要堅(jiān)決按照黨的十八屆三中全會(huì)和省委六屆五次全會(huì)對(duì)社會(huì)組織建設(shè)提出的要求，結(jié)合我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)組織建設(shè)的實(shí)際，努力推動(dòng)社會(huì)組織改革，進(jìn)一步完善相關(guān)的體制機(jī)制。

（一）加快社會(huì)組織相關(guān)立法進(jìn)程。首先，要通過立法對(duì)社會(huì)組織的概念和范圍進(jìn)行明確。社會(huì)組織是指由依法成立，帶有一定的參與社會(huì)管理功能，并按照法律法規(guī)和章程開展活動(dòng)的非營(yíng)利性單位。這就將具有公共管理職能的黨政機(jī)關(guān)和營(yíng)利性的企業(yè)等排除在外；其次，我省還要盡快修訂《海南省社會(huì)團(tuán)體登記管理辦法》等法規(guī)規(guī)章，啟動(dòng)將行業(yè)協(xié)會(huì)管理等有關(guān)社會(huì)組織的立法項(xiàng)目起草工作。

（二）要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織成立前的評(píng)估論證工作。在社會(huì)組織成立之前，要召集相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門、專家學(xué)者、行業(yè)代表等組成評(píng)估小組，對(duì)其成立目的、宗旨、業(yè)務(wù)范圍等進(jìn)行認(rèn)真審查，考察擬擔(dān)任社會(huì)組織管理人員的人選、從業(yè)人員素質(zhì)與構(gòu)成，采取聽證會(huì)的方式聽取相關(guān)利害關(guān)系人的意見，預(yù)先測(cè)算社會(huì)組織的業(yè)務(wù)量，確定社會(huì)組織成立之后能否做到以提供服務(wù)并合理進(jìn)行的收費(fèi)作為主要的資金來源等。在綜合評(píng)估的基礎(chǔ)上，再確定是否允許其登記成立。

（三）加快實(shí)施政社分開，明確相關(guān)部門和社會(huì)組織的權(quán)責(zé)。政府相關(guān)部門只能扮演監(jiān)督管理者的角色，不能替代甚至包辦本應(yīng)由社會(huì)組織自主決定的事情，更不能去牽頭成立社會(huì)組織。而在法律允許的范圍內(nèi)，社會(huì)組織可以自由地開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)，不應(yīng)受到政府相關(guān)部門的非法干涉。

1、統(tǒng)一登記，降低門檻，簡(jiǎn)化程序。社會(huì)組織應(yīng)統(tǒng)一直接向民政部門申請(qǐng)登記，相關(guān)政府部門的許可手續(xù)可以改為政府內(nèi)部征求意見。還可以借鑒工商登記改革的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)一般的社會(huì)組織在資金、人員、場(chǎng)地等不做硬性要求，注冊(cè)資本實(shí)行認(rèn)繳制和年度報(bào)告公示制度等。

2、加快實(shí)現(xiàn)政府相關(guān)部門與社會(huì)組織的人事脫鉤。社會(huì)組織的管理人員應(yīng)由會(huì)員選舉產(chǎn)生，其他從業(yè)人員由管理人員來聘任。政府相關(guān)部門只有在發(fā)現(xiàn)人員素質(zhì)與崗位不符或者違法違規(guī)進(jìn)人的情況下，才能對(duì)社會(huì)組織行使人事方面的監(jiān)管職權(quán)，否決或者提請(qǐng)選舉大會(huì)來否決任命的人選，而且政府相關(guān)部門一般不再向社會(huì)組織提名候選人，尤其是要規(guī)范和盡量減少退休或者退居二線官員到社會(huì)組織任職。

3、要正確處理承接政府轉(zhuǎn)移職能的社會(huì)組織與相關(guān)部門的關(guān)系，禁止變相繼續(xù)進(jìn)行審批。要形成政府相關(guān)部門管社會(huì)組織，社會(huì)組織管相關(guān)的企業(yè)和個(gè)人的體制機(jī)制。首先要確定相關(guān)的政府職能是否確實(shí)需要轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織。有些政府部門的個(gè)別職能運(yùn)轉(zhuǎn)效率較低，是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理的現(xiàn)實(shí)困難所致，并不只是政府自身的原因。貿(mào)然放權(quán)給社會(huì)組織，說不定會(huì)導(dǎo)致該領(lǐng)域的管理更加混亂，畢竟社會(huì)組織的管理行為在約束力方面要明顯弱于政府的行政管理行為。其次要充分論證社會(huì)組織是否適合承接我省政府轉(zhuǎn)移的職能，避免出現(xiàn)變相審批的情況。對(duì)社會(huì)組織運(yùn)作規(guī)范、服務(wù)水平較高的，才考慮讓其承接。

（四）加大對(duì)社會(huì)組織的支持力度。

1、要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的行政指導(dǎo)。我省政府相關(guān)部門要指派或者委托專業(yè)人員對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織管理和從業(yè)人員的教育培訓(xùn)，提高他們的專業(yè)能力。

2、積極為社會(huì)組織提供幫助。政府相關(guān)部門要通過行使行政執(zhí)法職能，支持社會(huì)組織履行職責(zé)，并通過向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)等方式幫助解決一些實(shí)際的問題，落實(shí)各種優(yōu)惠政策。特別是黨委政府有關(guān)部門要按照黨的十八屆三中全會(huì)的要求，幫助社會(huì)組織建立內(nèi)部管理的民主機(jī)制，避免社會(huì)組織為大企業(yè)或者個(gè)別人所控制，成為其牟利的工具，威脅甚至侵犯小企業(yè)、利害關(guān)系人的利益等。

（五）相關(guān)部門要建立健全對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范社會(huì)組織的行為。

1、采取多種措施加強(qiáng)日常的監(jiān)督檢查。有關(guān)部門要建立健全對(duì)社會(huì)組織的事中事后監(jiān)管機(jī)制。建議在相關(guān)文件中明確政府相關(guān)部門的檢查、約談、查閱資料等監(jiān)管手段以及社會(huì)組織的重大事項(xiàng)報(bào)告等義務(wù)。政府相關(guān)部門每年至少應(yīng)當(dāng)?shù)缴鐣?huì)組織開展一次現(xiàn)場(chǎng)檢查，約談社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人等，還要不定期地對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行抽查、調(diào)閱相關(guān)的材料等。社會(huì)組織發(fā)生中層以上的人事變更、財(cái)務(wù)危機(jī)、重大業(yè)務(wù)活動(dòng)等都要向民政部門和行業(yè)主管部門報(bào)告，以便政府相關(guān)部門及時(shí)掌握社會(huì)組織的人事、業(yè)務(wù)等動(dòng)態(tài)情況。

2、形成多部門聯(lián)管的機(jī)制。民政部門、政府行業(yè)主管部門和相關(guān)部門要建立常態(tài)化的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，提升對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管效果。民政部門作為社會(huì)組織的登記和監(jiān)管部門，要充分發(fā)揮對(duì)社會(huì)組織管理經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢(shì)，對(duì)社會(huì)組織遵守一般規(guī)定的情況進(jìn)行監(jiān)督；行業(yè)主管部門要利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)社會(huì)組織開展業(yè)務(wù)活動(dòng)的情況進(jìn)行監(jiān)督；財(cái)政、物價(jià)等其他相關(guān)部門要對(duì)社會(huì)組織遵守會(huì)計(jì)、收費(fèi)制度等進(jìn)行監(jiān)督，尤其是對(duì)社會(huì)組織的各種違法違規(guī)現(xiàn)象，要加大調(diào)查的力度，及時(shí)進(jìn)行處理。

3、要堅(jiān)決避免出現(xiàn)社會(huì)組織政治化的現(xiàn)象。一是建議各級(jí)黨委黨建工作機(jī)構(gòu)成立專門的機(jī)構(gòu)或者派專人負(fù)責(zé)社會(huì)組織的黨建工作；二是政府相關(guān)部門在社會(huì)組織登記和監(jiān)管過程中，要及時(shí)、準(zhǔn)確地把握社會(huì)組織的動(dòng)向，確保其行為符合章程和宗旨。

在社會(huì)組織登記過程中，民政部門要徹底搞清楚社會(huì)組織成立的真正目的，確定其是否有政治上的訴求；相關(guān)部門在履行監(jiān)管職責(zé)過程中，一定要注意及時(shí)掌握社會(huì)組織有關(guān)人員的思想動(dòng)態(tài)、行為趨勢(shì)等。特別是對(duì)于社會(huì)組織的各種維護(hù)權(quán)益的行為，一定要確保在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，絕對(duì)不能讓社會(huì)組織將游行示威甚至其他違法違規(guī)手段等當(dāng)作常態(tài)化的維權(quán)方式，將維權(quán)上升為政治層面的敵我矛盾。