宋文娟

摘 要：作為村民自治組織，村委會是新農(nóng)合中的核心利益者之一，在新農(nóng)合運行推廣過程中有著其眾多利益和行動訴求。該文以安徽省為調(diào)研樣本，深入剖析了村委會在新農(nóng)合中的利益需求內(nèi)容，并從資金支持、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等方面探討其合理有效的行動路徑。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)合；村委會；利益需求；行動；安徽

中圖分類號 R197.1 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2014）18-01-03

新型農(nóng)村合作醫(yī)療，簡稱“新農(nóng)合”，是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。作為一項制度安排，新農(nóng)合在滿足廣大農(nóng)民的健康需求、增強農(nóng)民抵御大病風(fēng)險能力、緩解農(nóng)民貧病交加困境等方面取得了顯著成效，并對扭轉(zhuǎn)不平衡的社會發(fā)展結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)差距、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化醫(yī)療保障體系具有深遠(yuǎn)意義。

村委會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間聯(lián)結(jié)的橋梁和紐帶，其在新農(nóng)合運行中“作用發(fā)揮的好壞不僅關(guān)系村民自治制度的本身價值，更關(guān)系到農(nóng)民切身利益的維護和實現(xiàn)”[1]。鑒于村委會在新農(nóng)合運行中的利益和行動訴求，對村委會在新農(nóng)合運行過程中的利益需求研究，以期合理規(guī)范村委會行動，促進新農(nóng)合制度的有效開展。

1 關(guān)于村委會利益存在的理論探討

從某種意義上說，村委會是“準(zhǔn)行政組織”，從事著行政化事務(wù)。村委會作為村民自治組織，外在表現(xiàn)形式是專門從事農(nóng)村公共事務(wù)的管理機構(gòu)，實則扮演“附屬政務(wù)執(zhí)行者”角色。在廣大民眾心目中，村委會總是基于全村的利益考慮，應(yīng)當(dāng)代表所有村民的利益。

關(guān)于村委會究竟是不是一個利益主體，存不存在其利益需求，在理論界一直以來就是一個有爭議的話題。按照盧梭在《社會契約論》中的觀點：作為全體公民權(quán)力的委托行使者，除了公共利益以外，其在行使公共權(quán)力的過程中不會追求任何個人或團體的利益[2]。也就是說村委會及其工作人員是完美的利他主義者。盧梭的這一觀點在后來的新制度經(jīng)濟學(xué)和公共選擇學(xué)派那里遭到了顛覆[3]。

新制度經(jīng)濟學(xué)家眼里的組織利益是制度變遷中所帶來的潛在利潤或曰租金，他們將行政性組織看成“經(jīng)濟人”，在制定和執(zhí)行政策時會做成本收益分析。一方面，組織作為公共利益的代表可能從社會的長遠(yuǎn)利益出發(fā)而進行制度創(chuàng)新；另一方面，作為“經(jīng)濟人”（村委會）的管理者可能又會為個人或團體的利益去行動，去尋求自身利益的最大化。新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為“經(jīng)濟人”（村委會）的管理者推動和實施制度變遷的實際動機是一項制度變遷實施后所帶來的潛在利潤，并且認(rèn)為這種潛在利潤包括：從經(jīng)濟上考慮的凈收入；從政治上考慮的管理穩(wěn)定性、組織者在民眾中的形象等等。盡管在新制度經(jīng)濟學(xué)的理論分析中并沒有直接論及組織利益的概念，但是我們依舊可以看出，它所闡述的組織利益實際上是組織通過制度變遷所得到的收獲。

公共選擇學(xué)派把行政性組織也視為“經(jīng)濟人”，存在自利性，追求自身利益的最大化。在公共選擇理論中，組織追求自身利益的行為，被稱為“內(nèi)在效應(yīng)”或“內(nèi)部性”，它是指“公共機構(gòu)追求自身組織目標(biāo)或自身利益而非公共利益或社會福利”[4]。在公共選擇學(xué)派學(xué)者的眼中，這種利益包括：官員的升遷、機構(gòu)的增加、民眾的支持度提升等等，這些最終可以通過預(yù)算的最大化來體現(xiàn)，所以組織龐大的預(yù)算是組織利益最大化的最直接體現(xiàn)。存在于這種“經(jīng)濟人”的理論前提就是組織（村委會）也是一個利益主體，也存在其利益需求。

新制度經(jīng)濟學(xué)和公共選擇學(xué)派的觀點很好地解釋了現(xiàn)實社會中的各種社會實踐，事實上，村委會及其委員并不是利他主義者，村委會實施各項政策也必然存在非社會的“個人和團體利益”。村委會的這種利益需求在新農(nóng)合的實施過程中表現(xiàn)明顯。

2 村委會的利益需求

2.1 促進農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展需求 鄧小平同志曾經(jīng)說過：“中國的經(jīng)濟能不能發(fā)展，首先要看農(nóng)村的經(jīng)濟能不能發(fā)展，農(nóng)民的生活能不能好起來?！倍r(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民生活的改善，都離不開農(nóng)民健康的身體。農(nóng)民是農(nóng)村生產(chǎn)力中最活躍的因素，是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的直接推動力。改革開放以來，農(nóng)民的經(jīng)濟收入有了較大幅度的提高，農(nóng)民的生活條件也有了較大程度的改善，但由于農(nóng)村醫(yī)療保障的長期缺位，由疾病造成的經(jīng)濟壓力和因大病帶來的困難依然是制約農(nóng)民群眾致富奔小康的一大障礙。據(jù)全國19個?。▍^(qū)）的抽樣調(diào)查，在實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度之前，全國農(nóng)村有8.6%的村民患慢性病，平均每個農(nóng)民患病時間12d以上，因病休工5d以上。每年全國農(nóng)村因疾病至少損失27億個工作日，造成數(shù)百億元的經(jīng)濟損失[5]。

由于農(nóng)民過多地考慮防病問題，不敢把有限的儲蓄用于消費。近年來，我國農(nóng)村市場銷售不暢、需求相對不足問題日益突出和嚴(yán)重。需求是拉動經(jīng)濟增長的驅(qū)動力，農(nóng)民消費需求不足必然影響農(nóng)村的經(jīng)濟增長。

實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，可以實現(xiàn)村委會促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需求。在新農(nóng)合的推廣過程中，村委會參與組織管理和協(xié)調(diào)監(jiān)督工作，一方面可以保障農(nóng)民的健康，提高農(nóng)民的健康素質(zhì)，促進農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展；另一方面可以解決農(nóng)民的后顧之憂，農(nóng)民可以把用于防病的錢用于消費以滿足生存和發(fā)展的需要，從而擴大內(nèi)需，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

2.2 維護農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)民安定需求 “現(xiàn)代社會政府權(quán)力合法化的基礎(chǔ)已不再是武力和強制，而是集體贊同或普遍支持”[6]。政治系統(tǒng)一旦因利益分配的失敗或行政低效而失去其作為“投入”的群眾忠誠，就會引發(fā)尤爾根·哈貝馬斯提出的所謂的“合法化危機”[7]。

中國經(jīng)濟體制的改革雖然始于農(nóng)村，但需要社會保障制度加以彌補的主要工作卻在城市，這就決定了中國社會保障工作的重心在城市而不在農(nóng)村，市民可以享受到政府全方位的醫(yī)療保障，而農(nóng)民卻成為醫(yī)療保障中被遺忘的群體。這種城市偏向政策使得醫(yī)療保障制度成為造成城鄉(xiāng)貧富差距拉大的重要變量。這對于廣大農(nóng)民來說顯然是不公平的。城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的矛盾如果長期得不到解決，將成為影響農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)民安定的“隱患”。

政府、集體、個人共同出資的農(nóng)村醫(yī)療保障制度，可以在一定程度上縮小農(nóng)民與市民的差距，這在農(nóng)民心理上是極大的慰藉。從理論和實踐層面上看，新農(nóng)合政策的實施最終都落在村委會這一群眾自治組織上，村委會在新農(nóng)合中的行動取向，可以對整個社會的穩(wěn)定起到重要作用。

2.3 自身利益需求 村委會在新農(nóng)合運行中除了承擔(dān)“村民利益的代表者”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事務(wù)執(zhí)行者”之外，還會扮演第三種角色—自身利益的代表者[8]。市場經(jīng)濟體制下的村委會不再是沒有獨立經(jīng)濟利益和相應(yīng)可控制社會資源的組織，而是具有一定自主權(quán)和自身利益訴求的利益主體。在村委會看來，只有能給他們帶來直接或間接經(jīng)濟利益的行為，才是有價值的行為。村委會在新農(nóng)合運行過程中，既不會出于“村民自治組織”的角色偏向農(nóng)民的利益，也不會出于“附屬政務(wù)執(zhí)行者”的身份偏向政府，而會偏向第三重角色—村委會本身[9]。

“在所有的推論中，把行為者的情形說明得最清楚的莫過于行為的利益”[10]。理性選擇理論認(rèn)為，村委會并不是保守的、非理性的，村委會也是理性的?！敖?jīng)濟人”的“以最小的代價獲得最大的收益”的特點在村委會身上彰顯無遺，并通過預(yù)算的最大化來體現(xiàn)。理論上代表村民利益、服務(wù)為民的村委會，實踐中卻會優(yōu)先考慮“自身利益”，“自利”是村委會在新農(nóng)合中一切行動的最有力解釋。

3 村委會行動的理性回歸

由于村委會在新農(nóng)合中的眾多利益需求，使得村委會逐漸偏離其合理行動方向，失去其服務(wù)管理之效能。從合作醫(yī)療的歷史和現(xiàn)實來看，傳統(tǒng)的農(nóng)村合作醫(yī)療制度之所以走向衰亡，與市場化改革后的集體經(jīng)濟的瓦解以及制度本身的內(nèi)在缺陷有很大的關(guān)系。農(nóng)村合作醫(yī)療作為醫(yī)療保障產(chǎn)品的一種，屬于典型的公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，即屬于無論人們收入水平如何都應(yīng)該消費或得到的產(chǎn)品[11]。因此，作為實施新農(nóng)合的最后一級組織，村委會須在籌資、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等方面有效行動，以發(fā)揮其在新農(nóng)合推廣中的應(yīng)有作用。

3.1 資金支持 傳統(tǒng)的合作醫(yī)療一直存在難以解決的問題就是籌資問題，由于政府投入的相當(dāng)少甚至幾乎沒有，沒有體現(xiàn)出合作醫(yī)療的“公助”特點。在我國，財政支出結(jié)構(gòu)很不合理，社會保障支出占中央財政總支出的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達國家，而這微小比例的財政投入也絕大部分給了城鎮(zhèn)居民。如果說改革開放之初，國家財力極度緊缺，把農(nóng)民暫時排斥在國家醫(yī)療體系之外具有一定合理性的話，那么，在今天國民經(jīng)濟實力大大增強的條件下，國家理應(yīng)在財力上反哺農(nóng)民的醫(yī)療保障需求。

在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實施中，明確規(guī)定“個人、集體和政府多方籌資”以及“有條件的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)對本地區(qū)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度給予適當(dāng)支持”。類似于中國中部的安徽等省，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟并不發(fā)達，很多鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟提留名存實亡，處于“空殼”狀態(tài)的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織已不具備給農(nóng)民提供籌資服務(wù)的功能。作為新農(nóng)合的重要籌資方，村委會理應(yīng)大力發(fā)展本村集體經(jīng)濟，體現(xiàn)其實際籌資角色，成為新農(nóng)合強有力的資金后盾。

3.2 組織協(xié)調(diào) 隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和我國改革開放的深入，農(nóng)村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，農(nóng)民（下轉(zhuǎn)30頁）（上接2頁）對醫(yī)療保障的具體需求也隨之發(fā)生變化。既往的合作醫(yī)療制度已經(jīng)不再適應(yīng)農(nóng)民已經(jīng)變化了的醫(yī)療需求，必須進行重新設(shè)計和選擇。良好的制度設(shè)計是保證新型農(nóng)村合作醫(yī)療的現(xiàn)實適應(yīng)性和推廣發(fā)展的關(guān)鍵。

村委會在新農(nóng)合實施過程中除了要將各種新政策信息傳達給村民，還需要將村民的意見和看法上傳給上級政府組織，做到上情下達，下情上達，上下溝通。村委會根據(jù)新農(nóng)合的政策安排連結(jié)所有活動和力量，對資源整合和分配，激發(fā)農(nóng)民的參合意愿，使農(nóng)民和地方政府協(xié)同一致，從而實現(xiàn)政策目標(biāo)。特別是當(dāng)某些村民對新農(nóng)合的補償比和報銷額度不理解和不滿意時，村委會要積極調(diào)解，給予充分解釋，消除村民和地方政府之間的沖突和分歧，達成雙方的一致意見。農(nóng)民尊重信任和地方政府適度授權(quán)是村委會組織協(xié)調(diào)運作的基本條件。

3.3 監(jiān)督管理 新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是一項惠及億萬農(nóng)民的偉大工程。在這項工程中，籌集資金是保障，監(jiān)督管理是關(guān)鍵。管理不善、監(jiān)督不力、基金挪用是傳統(tǒng)合作醫(yī)療制度建設(shè)實踐中的一個沉痛教訓(xùn)。為穩(wěn)步推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建設(shè)，村委會應(yīng)負(fù)有不可推卸的監(jiān)督管理責(zé)任。

村委會對新農(nóng)合的監(jiān)督管理必須建立在有效信息供給的基礎(chǔ)上，即首先應(yīng)該成立信息收集小組，負(fù)責(zé)收集和分析有關(guān)新農(nóng)合實施過程中的相關(guān)信息，在此基礎(chǔ)上，村委會成員組織新農(nóng)合農(nóng)民代表成立監(jiān)管小組，督促新農(nóng)合的實施，審計資金籌集和管理、資金預(yù)算以及經(jīng)濟補償?shù)戎卮髥栴}。村委會成立的監(jiān)督小組要有獨立的執(zhí)法監(jiān)督職能，探索和完善合理的費用控制措施，并對新農(nóng)合實施辦法提出有效建議。

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