朱麗珍 薛向榮 馮義杰

摘 要：建設(shè)單位的招標采購業(yè)務繁多。開展招標管理事中審計，旨在加強管理過程的內(nèi)部控制與風險控制。要注意在招標審計實務中，內(nèi)部審計人員“被”陷入承擔招標“監(jiān)督人”、“監(jiān)標人”、招標人代表的三個誤區(qū)，錯位履職，監(jiān)督無效。內(nèi)部審計要按照內(nèi)審準則，正確定位，審慎履職，發(fā)揮確認與咨詢的職責，才能真正促進單位不斷規(guī)范管理，切實防范風險。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部審計監(jiān)督 招標管理 “被”誤區(qū)

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）09-150-02

一、內(nèi)部審計人員在代理招標過程監(jiān)督中的三個“被”誤區(qū)

當前單位內(nèi)部控制與風險管理被越來越多的管理者重視，但是，有些單位混淆了審計監(jiān)督的內(nèi)涵，不恰當?shù)匕才呕蜓垉?nèi)部審計人員承擔招標“監(jiān)督人”、“監(jiān)標人”，招標人代表，如果內(nèi)部審計定位不準確，覺得盛情難卻沒有以理明示、或迫于行政命令很可能無奈地“被”陷入以下三個誤區(qū)，盡心盡職，卻是錯位、越位不當履職。

誤區(qū)一：被安排承擔代理招標現(xiàn)場的監(jiān)督人

有些單位安排內(nèi)部審計人員承擔代理招標現(xiàn)場的監(jiān)督人，要求監(jiān)督招標現(xiàn)場開標與過程的合法合規(guī)性，過度放大與超越了內(nèi)部審計的職責?！罢`區(qū)一”現(xiàn)象，會產(chǎn)生監(jiān)督無效。

對招標活動監(jiān)督的規(guī)定來自國家法律法規(guī)。根據(jù)《招標投標法》第七條規(guī)定：招標投標活動及其當事人應當接受依法實施的監(jiān)督。有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對招標投標活動實施監(jiān)督，依法查處招標投標活動中的違法行為。對招標投標活動的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國務院規(guī)定。《招標投標法實施條例》第四條規(guī)定：國務院發(fā)展改革部門指導和協(xié)調(diào)全國招標投標工作，對國家重大建設(shè)項目的工程招標投標活動實施監(jiān)督檢查。國務院工業(yè)和信息化、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、鐵道、水利、商務等部門，按照規(guī)定的職責分工對有關(guān)招標投標活動實施監(jiān)督。

例如：房屋和市政工程建設(shè)工程的招標活動由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門實施監(jiān)督職責。相應各地招投標管理辦公室負責監(jiān)督這類建設(shè)工程的招標投標全過程。通常將國家有關(guān)主管部門派出到開標現(xiàn)場的行政監(jiān)督人員簡稱為監(jiān)督人，監(jiān)督招標的合法性。顯然，在代理招標與自行招標中，內(nèi)部審計人員無權(quán)代表國家有關(guān)部門對招標過程行使行政監(jiān)督。

誤區(qū)二：被安排承擔代理招標現(xiàn)場的監(jiān)標人

有些單位安排內(nèi)部審計人員承擔代理招標開標現(xiàn)場的監(jiān)標人，要求監(jiān)督招標現(xiàn)場開標與過程的合法合規(guī)性，超出了內(nèi)部審計的職責?！罢`區(qū)二”現(xiàn)象，會造成業(yè)務“越位”。

對于“監(jiān)標人”這一表述，《招標投標法》及其《招投標實施條例》沒有提及。在實踐中，一般指招標項目開標時監(jiān)督過程、維護評標秩序的專業(yè)人員。如果嚴格尋找監(jiān)標人身份的法規(guī)出處，在水利部頒發(fā)的《水利工程建設(shè)項目監(jiān)理招標投標管理辦法》（水建管〔2002〕587號）中第四十五條規(guī)定：開標工作人員至少有主持人、監(jiān)標人、開標人、唱標人、記錄人組成?？梢钥闯?，監(jiān)標人是與主持人、開標人、唱標人、記錄人并列的招標工作人員。

監(jiān)標人要熟知招標項目情況、招標規(guī)定與程序，維護招標現(xiàn)場紀律與秩序，保障招標公開、公平、公正進行。實踐中，代理招標時，監(jiān)標人一般由招標代理機構(gòu)負責該項目的項目經(jīng)理擔任。自行招標時，監(jiān)標人由招標人負責組織招標的工作人員擔任。按照內(nèi)審準則，內(nèi)部審計人員不得負責業(yè)務活動的執(zhí)行。所以，在代理招標與自行招標中，內(nèi)部審計人員不得作為監(jiān)標人，“越位”開展招標業(yè)務工作。

另外，實務中還有些單位還稱監(jiān)標人為“見證人”，請內(nèi)部審計人員承擔代理招標過程的“見證人”。根據(jù)《招標投標法》第三十六條：開標時，由投標人或者其推選的代表檢查投標文件的密封情況，也可以由招標人委托的公證機構(gòu)檢查并公證。招標人委托的見證機構(gòu)應為獨立于招投標人雙方的公證機構(gòu)。內(nèi)部審計機構(gòu)作為招標人的內(nèi)部機構(gòu)，無權(quán)承擔獨立的見證工作。

誤區(qū)三：被安排承擔代理招標的招標人代表

有些單位有時認為招標部門業(yè)務較多，又希望內(nèi)部審計監(jiān)督招標情況，就簡單“二合一”安排內(nèi)部審計人員代表招標人參加代理招標開標現(xiàn)場，要求其監(jiān)管委托代理招標過程的合法合規(guī)性。顯然與內(nèi)部審計的定位與職責不相符?！罢`區(qū)三”現(xiàn)象，會造成業(yè)務越位。

招標人代表作為招標代理的委托人，需要在招標過程中履行招標人的權(quán)利與義務，是招標活動的真正組織者。招標人與委托招標代理機構(gòu)同為招標代理合同的平等雙方，需要在招標項目中共同履行合同。招標人單位的招標業(yè)務部門是招標業(yè)務的管理機構(gòu)，從履行招標管理職能、管理招標代理行為的角度講，招標業(yè)務部門是招標人代表的恰當角色。

招標代理機構(gòu)接受招標人委托，一般承擔下列全部或部分工作：代擬招標公告；代擬投標邀請書；代擬資格預審文件；協(xié)助招標人評審投標資格預審文件；編制和發(fā)出招標文件；編制工程量清單；編制標底；組織投標人踏勘現(xiàn)場、答疑、草擬答疑紀要；協(xié)助招標人或受招標人委托依法組建評標委員會；協(xié)助招標人或受招標人委托組織開標、評標、定標；編制招標投標情況書面報告；辦理招標的備案手續(xù)和有關(guān)事項的公示手續(xù)；代擬合同；約定的其他事項。我們看到，招標代理的工作為“協(xié)助”與“代理”，真正的招標管理主體還是招標人。

《招標投標法》第三十五條規(guī)定：開標由招標人主持，邀請所有投標人參加。第三十六條：開標時，由投標人或者其推選的代表檢查投標文件的密封情況，也可以由招標人委托的公證機構(gòu)檢查并公證。招標人在招標文件要求提交投標文件的截止時間前收到的所有投標文件，開標時都應當當眾予以拆封、宣讀。第三十七條：評標由招標人依法組建的評標委員會負責。這些招標人的法定組織職能顯然不能由單位內(nèi)部審計機構(gòu)代替招標業(yè)務部門去完成。

二、內(nèi)部審計監(jiān)督是確認與評價單位內(nèi)部的業(yè)務活動、內(nèi)部控制與風險管理

（一）內(nèi)部審計定位

2013年8月，新修訂的《中國內(nèi)部審計準則》發(fā)布，自2014年1月1日起施行。本次修訂充分反映了內(nèi)部審計發(fā)展的最新理念。其中：《內(nèi)部審計基本準則》（第1101號）第二條規(guī)定：本準則所稱內(nèi)部審計，是一種獨立、客觀的確認和咨詢活動，它通過運用系統(tǒng)、規(guī)范的方法，審查和評價組織的業(yè)務活動、內(nèi)部控制和風險管理的適當性和有效性，以促進組織完善治理、增加價值和實現(xiàn)目標。第五條規(guī)定：內(nèi)部審計的目標、職責和權(quán)限等內(nèi)容應當在組織的內(nèi)部審計章程中明確規(guī)定。第六（下轉(zhuǎn)第153頁）（上接第150頁）條規(guī)定：內(nèi)部審計機構(gòu)和內(nèi)部審計人員應當保持獨立性和客觀性，不得負責被審計單位的業(yè)務活動、內(nèi)部控制和風險管理的決策與執(zhí)行。

可見內(nèi)部審計是由單位內(nèi)部設(shè)置的內(nèi)部審計機構(gòu)所實施的一種獨立、客觀的確認和咨詢活動。內(nèi)部審計機構(gòu)的職責來源于單位管理層的委托，是單位內(nèi)部防范風險、強化內(nèi)部控制的監(jiān)督與評價機構(gòu)。

（二）內(nèi)部審計依據(jù)與權(quán)限

單位內(nèi)部審計要遵守《審計法》、《內(nèi)部審計基本準則》等行業(yè)規(guī)定。在工作依據(jù)上，與外部審計最大的不同是：首先要依據(jù)單位內(nèi)部的規(guī)章制度、管理流程及部門職責等內(nèi)部控制程序。內(nèi)部審計的職權(quán)來源于單位管理層的授權(quán)。國家招標法規(guī)明確了招投標雙方主體的權(quán)利等，沒有賦予單位內(nèi)部審計在招投標中監(jiān)督招標代理機構(gòu)、監(jiān)督招標過程合法性的權(quán)限與職責。招標代理機構(gòu)與招標人是平等的合同雙方，沒有行政隸屬關(guān)系，通過委托代理合同的約定來約束雙方行為。單位內(nèi)部審計機構(gòu)無權(quán)監(jiān)督招標代理公司與投標方等外部單位的管理行為。

（三）招標監(jiān)督職責

單位可以授權(quán)內(nèi)部審計機構(gòu)對本單位的招標管理情況進行審計監(jiān)督，內(nèi)部審計的職責在單位基本審計制度中明確。既可以開展招標管理的專項審計，也可以開展招標管理項目的事中審計監(jiān)督，這是單位內(nèi)部的一種內(nèi)控管理行為。審計監(jiān)督與評價的職權(quán)范圍僅限對單位內(nèi)部的管理部門與行為。招標管理內(nèi)部監(jiān)督的客體是單位業(yè)務部門的招標管理情況。

單位招標管理的審計監(jiān)督實質(zhì)是內(nèi)部監(jiān)督。主要是審查內(nèi)部制度建設(shè)、組織實施、文件管理、合同履約管理等。一般為：審查單位內(nèi)部招投標管理制度與流程的合規(guī)性，審查內(nèi)部招標制度是否符合國家相關(guān)法規(guī)，任何實質(zhì)違背國家招投標法規(guī)的內(nèi)部制度是無效的；審查單位內(nèi)部招標管理部門在招標過程中是否按照單位內(nèi)部管理制度與流程進行招標組織管理；審查單位內(nèi)部招標管理部門的招標相關(guān)文件是否按照內(nèi)部流程審批、報備以及存檔管理；審查單位內(nèi)部招標管理部門對委托代理機構(gòu)的招標工作是否按照代理合同進行管理等。通過審查與評價內(nèi)部招標管理、內(nèi)部控制及風險管理的適當性和有效性，敦促進一步規(guī)范招標管理、防范管理風險。

三、結(jié)束語

內(nèi)部審計機構(gòu)是建設(shè)單位強化內(nèi)部控制與風險管理的監(jiān)督與評價機構(gòu)。充分發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督職責、及時防范風險是現(xiàn)代企業(yè)管理的合理安排。值得注意的是，根據(jù)中央企業(yè)全面風險管理指引精神，業(yè)務職能部門是業(yè)務風險的第一道防線，內(nèi)部審計或風險管理部門是業(yè)務風險的第三道防線。要避免因加強風險管理，或放大內(nèi)部審計監(jiān)督職權(quán)，或混淆業(yè)務管理職能與審計監(jiān)督職能的定位。同時，內(nèi)部審計機構(gòu)要強化國家招標法律法規(guī)的研究，在單位進行相關(guān)專業(yè)的解釋，開展必要的咨詢服務，避免被迫陷于尷尬的三個誤區(qū)，不當履職。內(nèi)部審計機構(gòu)要按照內(nèi)部審計準則，正確定位，審慎履職，發(fā)揮確認與咨詢的職責，才能真正促進單位不斷規(guī)范管理，切實防范風險。

參考文獻：

[1] 中國內(nèi)部審計協(xié)會.中國內(nèi)部審計準則.2013

[2] 國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會.中央企業(yè)全面風險管理指引.2006

（作者單位：朱麗珍，航天時代置業(yè)發(fā)展有限公司 北京 100000；薛向榮，馮義杰，駐七四三廠軍事代表室 山西太原 030000）

（責編：賈偉）