范大平 董印

【摘 要】中央領導很重視城鎮(zhèn)化建設。當前土地不能合理流轉(zhuǎn)是城鎮(zhèn)化建設的重要障礙，影響土地流轉(zhuǎn)的因素很多，但最大的因素是土地權的壟斷，因此，推進鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設必須加快土地流轉(zhuǎn)。要以反壟斷法的相關法律規(guī)定，打破土地壟斷格局中，促進土地合理流轉(zhuǎn)，從而推進城鎮(zhèn)化建設。

【關鍵詞】城鎮(zhèn)化；土地流轉(zhuǎn)；反壟斷

一、城鎮(zhèn)化建設呼喚加快土地流轉(zhuǎn)

黨的十八大報告提出，“要堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！绷暯皆谥醒虢?jīng)濟工作會議上也強調(diào)：城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化建設的歷史任務，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在。必須實現(xiàn)結(jié)構調(diào)整和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構最重要的是擴大內(nèi)需，而擴大內(nèi)需的最大潛力在于城鎮(zhèn)化。李克強會見世界銀行行長金墉時亦指出，中國已進入中等收入國家行列，但發(fā)展還很不平衡，尤其是城鄉(xiāng)差距量大面廣，差距就是潛力，未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化。從中央領導對城鎮(zhèn)化建設的論述看，今后推進城鎮(zhèn)化建設是大勢所趨。城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要獲得空間支持必須改革現(xiàn)行土地政策，推進城鎮(zhèn)化建設，又要保護農(nóng)民的權益，讓農(nóng)民從改革中獲利，就必須推進農(nóng)村土地經(jīng)營使用權流轉(zhuǎn)。這不但是順應農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的需要，也是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、推進農(nóng)村改革、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐的客觀要求，更是貫徹落實十八大精神的具體行動。一句話，城鎮(zhèn)化建設，必然加快土地流轉(zhuǎn)。

所謂土地流轉(zhuǎn)，實際上是農(nóng)村土地權利通過市場、中介等途徑實現(xiàn)全部或部分轉(zhuǎn)讓，即土地權利即土地所有權和土地使用權的流轉(zhuǎn)。而土地權利的流轉(zhuǎn)在我國更多地表現(xiàn)為土地使用權的流轉(zhuǎn)。

當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押等多種。農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)有其現(xiàn)實意義。一是有利于增強集體經(jīng)濟實力，二是推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，三是優(yōu)化土地資源配置，提高農(nóng)業(yè)綜合效益，四是穩(wěn)定完善土地承包關系，保護和調(diào)動農(nóng)民的積極性，延長土地承包期，五是加快農(nóng)業(yè)技術和農(nóng)業(yè)機械的推廣進程，六是有利于農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，改變了部分農(nóng)民“亦工亦農(nóng)，亦商亦農(nóng)”的兼業(yè)化狀態(tài)，解除了土地對這些農(nóng)民的束縛，促進了農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)聚集，推動了城市化、農(nóng)村現(xiàn)代化進程。七是有效改善土地資源配置效率，進一步激活農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、高效化經(jīng)營提供廣闊空間。八是可以使農(nóng)民更充分地參與分享城市化、工業(yè)化的成果，促進集體土地資產(chǎn)價值，促進農(nóng)民獲得財產(chǎn)性增收。九是可以避免土地浪費，防止耕地紅線失守。十是推進農(nóng)村金融改革及農(nóng)村土地的資本化與市場化。因此，推進城鎮(zhèn)化建設必須加快土地流轉(zhuǎn)步伐。

二、加快土地流轉(zhuǎn)必須反壟斷

當前，影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的限制因素很多，如，農(nóng)民思想觀念陳舊，基層干部認識不到位；農(nóng)民非農(nóng)收入低，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移難，農(nóng)民不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去；缺少完善的農(nóng)村社會保障制度；缺少完善的管理機構，流轉(zhuǎn)處于放任盲目、無章無序的狀態(tài)；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范，缺乏必要的指導與管理，農(nóng)村土地產(chǎn)權虛位，承包地的產(chǎn)權主體不明確，土地所有權實際上歸行政負責人掌管，農(nóng)民處于無權狀態(tài)，土地的各種權益模糊，權利邊界模糊，彈性較大；農(nóng)村土地市場不完善，監(jiān)督機制不健全，土地流轉(zhuǎn)缺乏中介服務組織，信息服務滯后；土地流轉(zhuǎn)價格低、收益小，流轉(zhuǎn)價格缺乏規(guī)范；非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)能力差，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移緩慢，兼業(yè)農(nóng)民不敢也不愿徹底放棄土地，真正走進城鎮(zhèn)。土地仍被他們視為“避風港”、“保命田”，致使農(nóng)村土地市場化流轉(zhuǎn)的空間不大； 農(nóng)業(yè)風險防范機制不健全，土地經(jīng)營主體風險抵御能力差；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場欠缺，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程操作無序，土地流轉(zhuǎn)收益分配不規(guī)范；土地流轉(zhuǎn)主體不規(guī)范侵占了農(nóng)民的主體地位；土地流轉(zhuǎn)的機制不完善導致組織管理不健全 ，土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范影響土地流轉(zhuǎn)的健康有序發(fā)展，等等。這些，都影響了土地流轉(zhuǎn)的健康、有序發(fā)展。但是，筆者認為當前阻礙土地流轉(zhuǎn)的最大障礙是土地的壟斷。正如經(jīng)濟學家茅于軾所指出，打破金融土地壟斷才能釋放GDP增長潛力，土地應該充分的流動起來，一塊地該干什么就讓它干什么，該種糧的種糧，該修路的修路，該做停車場就做停車場。畫一條紅線不讓它改變用途，怎么做到地盡其用？很簡單的辦法就是讓農(nóng)民可以自由買賣土地。現(xiàn)在農(nóng)村不能自由買賣土地，只能把土地賣給政府，然后政府拍賣，把價錢拍的很高，土地貴了，房子就貴了。所以，如果我們允許土地能夠自由買賣，農(nóng)民的土地可以直接賣給開發(fā)商，地就能盡其用。

我國法律規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地使用權一般不能出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設。這也就是說，如果非農(nóng)業(yè)建設需要使用集體土地，只有通過征地改變其產(chǎn)權屬性，將集體土地強制轉(zhuǎn)為國有土地，然后由各地政府通過土地一級市場或者以劃撥、租賃的方式讓渡使用權。由集體土地變?yōu)閲型恋氐倪^程不是一個平等的產(chǎn)權交易過程，而是一個行政強制性的過程。在這一過程中，農(nóng)民的話語權實際被剝奪，從而造成了嚴重的農(nóng)民失地問題。這樣的土地壟斷必然產(chǎn)生的負面影響。

1.經(jīng)濟學基本原理揭示，商品價格的變動能夠自發(fā)地調(diào)節(jié)市場供求關系。當商品供不應求時，價格一般會升高，這會刺激生產(chǎn)者增加生產(chǎn)提高供應量，同時，由于價格的抬升也抑制了需求量，從而使得供求趨向平衡。這一規(guī)律在土地供應上也體現(xiàn)出來。我國法律規(guī)定，國務院為國有土地產(chǎn)權主體，但是土地市場權力實際是在市、縣級政府手中。土地市場能否健康，不公要看國家的宏觀調(diào)控能力，更要看地方政府駕馭市場經(jīng)濟的能力。目前不少熱點城市房價不斷上漲的原因在于土地供給偏緊，但由于土地由政府壟斷供給，不少地方為了能最大限度地提高土地價格，故意制造土地饑渴癥，開發(fā)商乘機大肆渲染土地緊張，于是房價一漲再漲。另外，一些地方，開發(fā)商往往和地方政府官員勾結(jié)，暗箱操作，侵吞國家利益，從而滋生腐敗問題。現(xiàn)在，幾乎所有的大企業(yè)，都在囤積土地從事房地產(chǎn)開發(fā)包括海爾、聯(lián)想這樣的所謂高科技企業(yè)。而隨著中國土地升值的速度猛增，建筑工人的勞動漸漸變成了負價值。正如一些經(jīng)濟學家所提示，當一個社會不是人們的勞動最有價值的時候，這個社會的經(jīng)濟是必然要出問題的。

2.土地壟斷使土地價格機制難以形成。土地一級市場（征地）的政府壟斷和二級市場（建設用地）政策，使得土地市場供給渠道單一、市場規(guī)模狹小，供給彈性小，極晚造成人為的短缺和“土地饑渴癥”，更制約了合理的土地價格機制的形成。

3.土地壟斷使得政府可以“依法”剝奪農(nóng)民和市民對土地的權利。尤其表現(xiàn)政府強制拆遷方面。最近這些年，許多惡性社會問題很多涉及到強制拆遷。強制拆遷已經(jīng)不是個別地方政府的不恰當行為。強制拆遷已經(jīng)成為當前最重要的社會不穩(wěn)定因素之一。

4.土地壟斷導致社會、經(jīng)濟的嚴重不平等。如果政府有法律的依據(jù)來剝奪農(nóng)民和市民，必然會擠壓他們的利益。當有人在剝奪過程中致富的時候，就有人由于利益被嚴重擠壓，變得更加貧窮，從而造成兩極分化。當前，這一問題對農(nóng)民尤其嚴重。由于農(nóng)民沒有對土地的處置權，農(nóng)民不可能以對自己有利的出讓方式自主自救。農(nóng)民的基本權益被剝奪導致許多農(nóng)民的更加貧困，也嚴重阻礙了一些有能力的農(nóng)民發(fā)展成為企業(yè)家。

5.政府對土地的壟斷嚴重扭曲土地市場，土地的嚴重供給不足是造成房價迅速飛漲。地方政府利用對土地的壟斷權試圖最大化其收入，地方財政已經(jīng)演變成土地財政。任何一個壟斷者，無論是有壟斷權的商人還是有壟斷權的政府，當他追求收入最大化的時候，壟斷者一定要限制供給。在土地問題上也不例外。利用對土地的壟斷權，地方政府可以無約束地推行錯誤政策，全面限制土地供給，無節(jié)制地抬高地價，從而使土地市場嚴重扭曲。

6.土地壟斷導致內(nèi)需不足及城市勞動力短缺。隨著住房的擴大和改善，消費水平穩(wěn)定大幅上升。當住房的擴大和改善緩慢時，內(nèi)需發(fā)展就會受嚴重影響。同時，城市住房又直接影響城市工人的生活質(zhì)量及生活成本。因此，城市住房的高度短缺和高價會大大推高城市勞動力價格，即土地壟斷的問題必然引發(fā)勞動力供給不足。

7.地方政府對土地的壟斷制度是制造腐敗的溫床。地方政府對土地的壟斷權不僅給了官僚很大的機會在土地交易中貪污腐敗，而且給了他們以公家的名義侵吞公民權益的法律保護傘。

三、打破土地壟斷，促進土地合理流轉(zhuǎn)的建議

壟斷行為是指排除、限制競爭以及可能排除、限制競爭的行為。中國反壟斷法平等地適用于市場主體。無論何人、何機構，無論是國有企業(yè)還是民營企業(yè)，無論是內(nèi)資企業(yè)還是外資企業(yè)，無論是縣級政府還是市級政府，在經(jīng)濟活動中都要遵守反壟斷法的規(guī)定，不得實施壟斷行為。有人認為中國目前土地壟斷主要是各級政府壟斷土地，反壟斷法不適用土地壟斷情形，筆者認為這是誤讀反壟斷法。針對中國市場經(jīng)濟中存在的行政機關及公共組織濫用行政權力排除、限制市場競爭的行政性壟斷的具體表現(xiàn)及其危害，中國反壟斷法第五章對濫用行政權力排除、限制競爭行為進行了專門規(guī)定，列舉了強制交易、地區(qū)封鎖、強制經(jīng)營者從事壟斷行為等濫用行政權力排除、限制競爭行為，比較全面地涵蓋了我國目前存在的濫用行政權力排除、限制競爭行為的主要表現(xiàn)形式。同時，反壟斷法還專門針對含有限制競爭內(nèi)容的抽象行政行為作了專門規(guī)定，要求“行政機關不得濫用行政權力，制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定”。從這個角度說，我們認為反壟斷法適用于土地交易市場中的流轉(zhuǎn)。依據(jù)反壟斷法的規(guī)定，我們認為打破土地壟斷促進土地合理流轉(zhuǎn)應當注意以下問題。

1.打破地方政府壟斷，改變供應模式，允許農(nóng)地直接入市，建立體制規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場

實踐證明，凡是市場上獨家經(jīng)營的資源，凡是稀缺資源，就一定會導致價格無限上漲。要改變單一的“招拍掛”土地供應模式，放開供應渠道，通過多種形式釋放土地，減少地方政府對土地的壟斷，使土地資源根據(jù)市場情況優(yōu)化配置，實現(xiàn)市場供需平衡，最終遏制地方政府通過“高地價”攫取高額利益的沖動，真正做到讓利于民，從根本上保證社會長治久安。允許農(nóng)村集體建設用地直接進入市場，改變土地的二元產(chǎn)權屬性，賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權，是實現(xiàn)土地正常交易的前提。要修改相應的法律法規(guī)，只要符合土地利用總體規(guī)劃，只要在嚴格的土地用途管制控制之上，應該通過市場開發(fā)商和土地所有者進行平等的談判來確定土地交易價格，地方政府在這一過程中應當做好裁判員的角色，并通過征收土地使用稅的方式來進行宏觀調(diào)控，變土地的一次出讓出租為逐年收取租金。

2.遵循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t，建立有序的土地流轉(zhuǎn)機制

培育和發(fā)展各種類型的為土地流轉(zhuǎn)提供服務的中介組織，以調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)過程中的壟斷和不公平現(xiàn)象。農(nóng)村土地市場的發(fā)育，可加強土地轉(zhuǎn)讓的公平性和競爭性，實現(xiàn)有序管理。通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、入股等形式進行土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，應在協(xié)商一致的基礎上簽訂書面合同，并及時到農(nóng)業(yè)承包合同管理機構變更土地經(jīng)營權證書。土地流轉(zhuǎn)收益除依法承擔的稅費和鄉(xiāng)村前期開發(fā)的投入外，應全部歸承包戶所得，鎮(zhèn)鄉(xiāng)村不得以任何理由截留。土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，土地使用權流轉(zhuǎn)必須建立在農(nóng)戶自愿的基礎上。在承包期內(nèi)，農(nóng)戶對承包的土地有自主的使用權、收益權和流轉(zhuǎn)權，有權依法自主決定承包地是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式。這是農(nóng)民擁有長期而有保障的土地使用權的具體體現(xiàn)。任何組織和個人不得強迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，也不得阻礙農(nóng)戶依法流轉(zhuǎn)土地。

3.防止財團“囤積”土地形成壟斷

土地自由買賣，可以擴大農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模，讓農(nóng)民可以離開土地走到城市里面去。但要防止財團、開發(fā)商進來壟斷土地、炒作土地。對于擬出讓的土地，要理順關系，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一進行基礎設施建設。要合理控制單宗土地出讓規(guī)模，以增加土地供應宗數(shù)，吸引更多中小開發(fā)商參與競爭，防止部分財團憑借其資金實力大面積囤積土地，形成“壟斷”。要規(guī)定每宗土地開發(fā)建設時間，一般不得超過3年，確保有效供應。對超出合同約定動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，要依法征收土地閑置費，并責令有關企業(yè)限期動工、竣工。滿兩年未動工開發(fā)，堅決無償收回。

4.改革我國現(xiàn)行的戶籍制度和社會保障制度

戶籍制度將農(nóng)民牢牢限制在越來越狹小的土地上。然而，新增城市人口必然從農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變而來。當前的戶籍制度造成了城鄉(xiāng)之間嚴重的不平等，城市在勞動力市場、就業(yè)培訓、子女教育、醫(yī)療保險等方面，各種針對農(nóng)村流動人口的歧視性措施紛紛出臺，愈演愈烈。農(nóng)民失去土地之后，在城市尋找工作十分困難，且在城市受到各種各樣的歧視。此外，由于農(nóng)村人口被排斥在社會保障體系之外，所以，土地對農(nóng)民的保障功能越來越強，并對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生著更為廣泛而深刻的影響。當農(nóng)民失去土地之后，就失去了其農(nóng)民的身份和土地的收益，卻并未相應獲得市民的社會保障待遇。使他們成為失地農(nóng)民的特殊群體。

因此，要減弱土地對農(nóng)民的社會保障屬性，就必須改革我國現(xiàn)行的戶籍制度和社會保障制度，做好失地農(nóng)民的安置工作，使他們能在城市就業(yè)，得到農(nóng)業(yè)之外的較為穩(wěn)定的收入，并及時將農(nóng)民納入社會保障體系之中，降低土地征用的成本、激勵農(nóng)民增加土地供給，消除因土地征用造成的社會不穩(wěn)定因素。

5.完善農(nóng)村社會化服務體系，推行市場化流轉(zhuǎn)

建立完善的農(nóng)村社會化服務體系。一是向農(nóng)戶提供及時準確的市場信息、科技信息和政策信息的信息性服務；二是為農(nóng)戶組織生產(chǎn)經(jīng)營所需要的資金和物資，保證生產(chǎn)經(jīng)營活動正常進行的供應性服務；三是組織農(nóng)戶進入市場參與流通，開辟新的生產(chǎn)經(jīng)營空間的組織性服務。四是幫助農(nóng)戶銷售農(nóng)副產(chǎn)品，使農(nóng)戶及時獲取農(nóng)副產(chǎn)品收益的銷售性服務；只有這樣，才能充分發(fā)揮集體經(jīng)濟組織的作用，為土地轉(zhuǎn)入戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務，以保證農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)的順利進行。五是建立健全土地流轉(zhuǎn)市場信息披露渠道和機制。針對土地流轉(zhuǎn)市場存在的嚴重信息不對稱，政府應當建立信息披露制度，降低交易過程中信息的不對稱。為了保證信息披露的權威性和有效性，發(fā)揮信息引導市場行為的積極作用，可以考慮對此加強立法，對信息披露的準確性做出必要的規(guī)范，確立信息披露相關機構的職責和權限，防止信息失真和誤導。

總之，推進鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設必須加快土地流轉(zhuǎn)，加快土地流轉(zhuǎn)必須反壟斷！

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作者簡介：

范大平（1953—），男，安徽蕪湖人，法學學士，高級政工師，全國律協(xié)反壟斷專業(yè)委員會委員，中國法學會會員，蕪湖市“一五”普法先進個人?，F(xiàn)為安徽深藍法律適用研究中心主任、安徽深藍律師事務所執(zhí)業(yè)律師，曾在《中國律師》等期刊上發(fā)表學術論文100多篇；董印（1981—），女，湖南常德人，法學學士，安徽深藍律師事務所律師，安徽大學金融專業(yè)在職研究生。