陸漢文　曹洪民

摘要：隨著國家總體發(fā)展格局的演進，中國農(nóng)村扶貧開發(fā)進入政府力量和市場力量共同推進貧困地區(qū)發(fā)展的歷史機遇期。將連片特困地區(qū)作為新階段扶貧攻堅的主戰(zhàn)場，將“區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進區(qū)域”作為連片特困地區(qū)扶貧攻堅的基本思路，抓住了歷史機遇期的主要矛盾.是改革開放以來扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的重大創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：扶貧開發(fā)；連片特困地區(qū)；歷史機遇期；區(qū)域發(fā)展；戰(zhàn)略創(chuàng)新

中圖分類號：C912.82 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2014）05-0130-06

2011年5月，中共中央、國務院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（201 1-2020年）》，確定了新一輪扶貧攻堅的目標、任務和方略。與《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》將扶貧開發(fā)工作的重點明確為重點縣、貧困村不同，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》確定以六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山一太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等區(qū)域的連片特困地區(qū)和已明確實施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州為扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。2011年7月至2012年12月.國務院扶貧辦和國家發(fā)改委按照“區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展”的基本思路，先后編制完成了《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011-2020年）》等11個片區(qū)規(guī)劃，并報國務院批準實施。

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》的頒布和《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011-2020年）》等片區(qū)規(guī)劃的編制，標志著中國農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的重大創(chuàng)新：將連片特困地區(qū)作為新階段扶貧攻堅的主戰(zhàn)場；將“區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進區(qū)域”作為連片特困地區(qū)扶貧攻堅的基本思路。這就引出一個問題：自20世紀80年代啟動有組織、有計劃的扶貧開發(fā)工作以來，中國農(nóng)村貧困人口集中連片分布的特征一直突出，為何直到2011年才確定將連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場、將區(qū)域發(fā)展納入扶貧開發(fā)工作范疇？就此.本文提出“扶貧開發(fā)歷史機遇期”這一概念和判斷，并試圖以此為根據(jù)闡明：中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略創(chuàng)新是有效利用歷史機遇期的必然要求和邏輯結(jié)論。

一、扶貧開發(fā)形勢的變化與歷史機遇期的出現(xiàn)

（一）改革開放以來中國總體發(fā)展格局的演變

根據(jù)區(qū)域和城鄉(xiāng)關(guān)系及市場、政府兩種力量在其中發(fā)揮的作用，可以將改革開放以來中國的經(jīng)濟社會發(fā)展劃分為三個階段：

1.市場力量和政府力量合力推進沿海等地區(qū)率先發(fā)展的階段。這一階段大體由20世紀70年代末至90年代中后期。1978年底，中國走上改革開放的道路。當年，國內(nèi)生產(chǎn)總值為3645億元，在世界主要國家中位居第10位：人均國民收入為190美元，處于全世界最不發(fā)達的低收入國家行列。在這種情況下，中央政府選擇了支持有條件的沿海等地區(qū)率先發(fā)展起來的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。改革開放的總設計師鄧小平提出了“兩個大局”的經(jīng)濟社會發(fā)展構(gòu)想，他指出：“沿海地區(qū)要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來，從而帶動內(nèi)地更好地發(fā)展，這是一個事關(guān)大局的問題。內(nèi)地要顧全這個大局。反過來，發(fā)展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內(nèi)地發(fā)展.這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局?！敝醒胝o予了沿海地區(qū)大量的優(yōu)惠政策，珠三角地區(qū)、長三角地區(qū)等改革開放前沿地帶在市場力量的拉動下迅速走向繁榮，國家整體經(jīng)濟實力大幅提高。1979年至1997年，國內(nèi)生產(chǎn)總值年均實際增長9.8%。這一階段取得成功的主要原因在于.全球經(jīng)濟持續(xù)繁榮，全球化浪潮洶涌澎湃，中國具有勞動力成本低廉而素質(zhì)高等比較優(yōu)勢和穩(wěn)定的政治社會環(huán)境，在吸引國際投資和發(fā)展外向型經(jīng)濟上具有很大優(yōu)勢。

2.市場力量繼續(xù)推進先富地區(qū)快速發(fā)展、政府力量開始助推中西部等落后地區(qū)跟進發(fā)展的階段。這一階段大體由20世紀90年代中后期至2007年前后。在第一階段，中國不同地區(qū)之間發(fā)展差距不斷擴大。1978年至1997年，中國東部地區(qū)與其他地區(qū)GDP總量之比由0.71：1上升到1.15：1。至20世紀90年代中后期，地區(qū)發(fā)展差距問題凸顯出來。中央政府開始認識到第二個大局的重要性，先后提出并實施了西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、促進中部地區(qū)崛起等戰(zhàn)略舉措，加大對落后地區(qū)的支持力度，力圖推動全國走上均衡發(fā)展道路。1998年至2007年，東部地區(qū)與其他地區(qū)GDP總量之比由1.19：1上升到1.23：1。地區(qū)之間差距進一步拉大，但差距拉大的速度較第一階段明顯減緩。政府支持落后地區(qū)發(fā)展的努力起到效果，只是并未扭轉(zhuǎn)地區(qū)差距持續(xù)拉大的趨勢。該時期全球化進一步深入推進，中國外向型經(jīng)濟仍然擁有巨大發(fā)展空間，國際市場的蓬勃動力繼續(xù)推進沿海等地區(qū)快速發(fā)展。

3.市場力量和政府力量合力推進落后地區(qū)加快發(fā)展的階段。這一階段大體由2008年開始。2008年，美國次貸危機引發(fā)全球金融危機，進而由金融領域影響至實體經(jīng)濟，世界經(jīng)濟發(fā)展進入低谷，全球特別是美歐諸國消費市場大幅萎縮，貿(mào)易保護主義抬頭，人民幣升值壓力增大，中國勞動密集型工業(yè)產(chǎn)品的出口遭遇空前困難。另一方面，經(jīng)過30多年的快速發(fā)展，中國城鄉(xiāng)居民收入和消費水平逐漸上升，勞動力成本增加；快速工業(yè)化帶來的資源與環(huán)境問題也日益突出，人與自然關(guān)系趨于緊張。國際國內(nèi)形勢的深刻變化，致使以勞動密集型產(chǎn)品生產(chǎn)為主要內(nèi)容的外向型經(jīng)濟面臨巨大挑戰(zhàn)。在這種情況下，加大扶貧開發(fā)力度，加快落后地區(qū)發(fā)展步伐，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，擴大內(nèi)需，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，不再只是政府出于維護社會公平和穩(wěn)定、促進共同富裕的政治需要，同時也是經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求。

（二）改革開放以來中國扶貧階段的變化

根據(jù)國家總體發(fā)展格局演變和扶貧開發(fā)體制、政策變化的歷程，中國農(nóng)村扶貧開發(fā)可以區(qū)分為四個階段：

1.改革開放至1985年為第一階段。1978年以后，改革開放率先從農(nóng)村突破，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制極大激發(fā)了農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)村貧困人口迅速減少。1978年，農(nóng)村貧困人口共2.5億，貧困發(fā)生率為30.7%。1985年，農(nóng)村貧困人口減少至1.25億，貧困發(fā)生率降為14.8%。剩余貧困人口大部分分布在18個集中連片貧困地區(qū)：東部的沂蒙山區(qū)、閩西南及閩東北地區(qū)：中部的努魯爾虎山區(qū)、太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、秦嶺大巴山區(qū)、武陵山區(qū)、大別山區(qū)、井岡山區(qū)和贛南地區(qū)；西部的定西干旱地區(qū)、西海固地區(qū)、陜北地區(qū)、西藏地區(qū)、滇東南地區(qū)、橫斷山區(qū)、九萬大山地區(qū)、烏蒙山區(qū)、桂西北地區(qū)。這些集中連片貧困地區(qū)難以脫貧的共同原因主要有：（1）從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然與資源條件差，其中部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境非常脆弱；（2）地理位置偏遠，基礎設施落后，交通條件差，與外界聯(lián)系非常不便；（3）教育和醫(yī)療水平低，文化保守，人口基本素質(zhì)低下。這是一個農(nóng)村改革帶動大規(guī)模減貧的歷史階段。

2.1986年至2000年為第二階段。20世紀80年代中期開始，中國改革開放的重點轉(zhuǎn)向城市.以城市為中心的工業(yè)化和市場化進程不斷深入，外向型經(jīng)濟快速發(fā)展，經(jīng)濟增長對減緩貧困的直接作用日趨衰減，“三農(nóng)”問題逐漸凸現(xiàn)出來。1986年.在全國基本解決溫飽問題的基礎上，中央政府成立專門的扶貧工作領導機構(gòu)——國務院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組（1993年改名為國務院扶貧開發(fā)領導小組），組織開展農(nóng)村開發(fā)式扶貧工作。1994年。在全國農(nóng)村基本解決溫飽問題的基礎上，國家頒布實施《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》，明確提出要“集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用7年左右的時間，基本解決目前全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題”，并出臺了系列優(yōu)惠政策。盡管該階段貧困人口集中連片分布特征明顯，但由于國家實力有限，扶貧開發(fā)工作能夠利用的資源不足，沒有能力以集中連片貧困地區(qū)為整體推動大規(guī)模扶貧開發(fā)。在這種背景下，開發(fā)式扶貧工作選擇以縣為重點加以推進。2000年，按絕對貧困線衡量的農(nóng)村貧困人口減少到3209萬人，貧困發(fā)生率為3.5%；按低收入貧困線衡量的農(nóng)村貧困人口為9422.8萬人（含絕對貧困人口），貧困發(fā)生率為10.2%。這是一個經(jīng)濟增長益貧作用減小，政府開發(fā)式扶貧全面發(fā)揮作用但力量不足的階段。

3.2001年至2010年為第三階段。2001年，在全國總體達到小康的基礎上，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》頒布實施，扶貧開發(fā)工作的重點進一步下沉到貧困村。國家總體經(jīng)濟實力和政府財政能力大大增強，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村、相對發(fā)達地區(qū)反哺貧困地區(qū)的時機逐漸趨于成熟.不同渠道的支農(nóng)扶貧資源大量增加。專項財政扶貧資金增長幅度加大，整村推進、勞動力轉(zhuǎn)移培訓、產(chǎn)業(yè)化扶貧、扶貧搬遷、以工代賑等專項扶貧政策大力實施。農(nóng)村費改稅乃至最終全面取消農(nóng)業(yè)稅政策，退耕還林、退牧還草、生態(tài)公益林建設等生態(tài)補償政策，糧食直補、農(nóng)機具補貼等農(nóng)業(yè)補貼政策，義務教育“兩免一補”、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、最低生活保障制度等社會保護政策漸次出臺實施。隨著經(jīng)濟實力的進一步增強、全社會整體收入水平的增加和非政府組織的快速發(fā)展，捐款捐物、志愿服務等社會幫扶資源增多。專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧各顯其能，逐漸形成三位一體大扶貧格局。盡管市場經(jīng)濟的非均衡發(fā)展帶動收入不平等程度加深，貧困地區(qū)、貧困人口從市場中獲益的空間變小，但在政府大扶貧格局加力推進的情況下，貧困人口數(shù)量進一步減少。2010年，按低收入貧困線衡量的農(nóng)村貧困人口為2688萬人，貧困發(fā)生率為2.8%。這是一個政府開發(fā)式扶貧力量顯著增強，市場機制扶貧功能繼續(xù)弱化的階段。

4.2011年以后為第四階段。2011年，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2012）》頒布實施，扶貧開發(fā)從以解決溫飽為主要任務的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。一方面，扶貧開發(fā)開始成為以人為本、執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、保障和改善民生、縮小發(fā)展差距、促進全體人民共享改革發(fā)展成果的重大舉措，成為鞏固黨的執(zhí)政基礎、確保國家長治久安、全面建設小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎工程。另一方面，由于國際國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展形勢出現(xiàn)重大新變化，加大扶貧開發(fā)力度還成為擴大內(nèi)需、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進經(jīng)濟長期穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的必然要求。沿海先富地區(qū)企業(yè)為應對國際市場萎縮和出口困難的局面，越來越意識到把眼光轉(zhuǎn)向國內(nèi)市場的重要性，對開發(fā)落后地區(qū)市場、資源和參與投資發(fā)展表現(xiàn)出更加濃厚的興趣，資本和技術(shù)呈現(xiàn)出向落后地區(qū)轉(zhuǎn)移的潛在趨勢，市場經(jīng)濟顯露出包容性發(fā)展的可能空間。這就迎來了扶貧開發(fā)的歷史機遇期：政府力量和市場力量共同聚焦于貧困地區(qū)，“看得見的手”和“看不見的手”均趨于推進貧困地區(qū)和貧困人口加快發(fā)展，扶貧開發(fā)由此獲得了改革開放以來從未有過的宏觀環(huán)境。

二、歷史機遇期扶貧開發(fā)戰(zhàn)略區(qū)域的重新設定

國家總體發(fā)展格局的演變和扶貧階段的變化，為貧困地區(qū)發(fā)展提供了歷史機遇、提出了戰(zhàn)略要求。20世紀80年代，中國貧困人口集中連片分布的特征就很明顯，形成了18個集中連片貧困地區(qū)，但只是到了國家總體發(fā)展格局的第三階段，市場力量和政府力量才呈現(xiàn)出合力推進落后地區(qū)大規(guī)模、深層次扶貧開發(fā)的根本特征，從而創(chuàng)造出扶貧開發(fā)歷史機遇期。就是在這樣的大背景下，中央政府提出把連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場的戰(zhàn)略主張。適應了扶貧開發(fā)工作內(nèi)在規(guī)律的要求，適應了維護國家發(fā)展全局和全球化新趨勢的客觀需要。

（一）扶貧開發(fā)工作的內(nèi)在需要

將連片特困地區(qū)作為新階段扶貧攻堅的主戰(zhàn)場，反映了扶貧開發(fā)領域的主要矛盾，順應了扶貧開發(fā)形勢的需要。

1.扶貧對象集中連片分布的特征依然突出。經(jīng)過改革開放以來30多年的發(fā)展和扶貧開發(fā)工作多年的努力，中國扶貧開發(fā)事業(yè)取得巨大成就，面上的貧困問題得到有效解決，剩余的扶貧對象主要集中在一些特殊困難地區(qū)。2011年，中央政府將扶貧標準進一步大幅提高為2300元，該標準下扶貧對象總數(shù)為12238萬，其中有將近一半（6033萬）生活在14個連片特困地區(qū)。若從多維貧困的視角來看，將交通、飲水、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等諸方面條件考慮進來，則連片特困地區(qū)（基本由山區(qū)、偏遠地區(qū)、高寒地區(qū)等構(gòu)成）的貧困人口更為集中，城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活困難更為突出。

2.扶貧開發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合的需要。20世紀80年代以來，中國的扶貧開發(fā)逐漸形成了重點縣、貧困村、貧困戶等三個工作層次。在這三個層次開展工作，有利于集中有限扶貧資源幫扶最困難人口，但僅有這三個層次無法回應更大范圍內(nèi)的一些瓶頸制約和特殊困難。換言之，僅在重點縣、貧困村、貧困戶這三個層次開展扶貧開發(fā)。打不了大戰(zhàn)役，解決不了大問題，扶貧效果受到制約。只有以片區(qū)為單元，扶貧開發(fā)工作才能夠一方面涵蓋重點縣、貧困村、貧困戶等具體工作層次，推進到縣進村入戶，另一方面與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合，制定實施宏觀發(fā)展規(guī)劃和投資建設交通、水利、能源等方面的大型基礎設施，從而形成宏觀、微觀有機結(jié)合和專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧各顯其能的大扶貧格局。

3.扶貧開發(fā)與跨域公共治理相結(jié)合的需要。除滇西邊境片區(qū)和西藏、新疆南疆三地州以外，武陵山片區(qū)等11個片區(qū)都地處遠離中心城市的跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）交界地帶，屬于所在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）發(fā)展格局的邊緣地帶。隸屬不同省級行政區(qū)劃的貧困市縣雖然具有相同或相近的經(jīng)濟、社會、文化特征，存在交織相連的公共治理問題.但因行政分割而存在合作不足乃至人為制造壁壘、藩籬的情形，難以協(xié)調(diào)應對公共治理領域面臨的共同挑戰(zhàn)，難以形成凝聚合力、整合資源、抱團發(fā)展的整體效應和協(xié)同效應。

4.國家具備解決集中連片特殊困難的實力。改革開放30多年來，中國的經(jīng)濟實力、綜合國力大幅增強。特別是，與20世紀八九十年代比較緊張的財政狀況不同，國家財力特別是中央政府財力在新世紀以來快速壯大。因此，國家開始具備了以片區(qū)為單元謀劃和開展大規(guī)模、高強度扶貧攻堅戰(zhàn)的實力。

（二）國家發(fā)展全局的客觀需要

連片特困地區(qū)國土總面積392萬平方公里，占全國的40.8%。片區(qū)680個縣（市、區(qū)、旗）中。有431個扶貧開發(fā)工作重點縣、183個革命老區(qū)縣、370個少數(shù)民族縣、54個邊境縣、448個地質(zhì)災害高發(fā)區(qū)縣、269個限制開發(fā)的國家重點生態(tài)功能區(qū)縣。2009年末，片區(qū)總?cè)丝?3605萬人，占全國的17.7%，其中鄉(xiāng)村人口20311萬人，占全國鄉(xiāng)村人口的28.5%。將片區(qū)作為新階段扶貧攻堅主戰(zhàn)場是新形勢下推進中國特色社會主義現(xiàn)代化建設的歷史召喚，對國家經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態(tài)文明建設五位一體總體布局具有重大意義。

片區(qū)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展短板中的短板、難點中的難點，推進片區(qū)扶貧攻堅，加快片區(qū)發(fā)展，有利于深入推進西部大開發(fā)和中部地區(qū)崛起，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略目標。片區(qū)城鄉(xiāng)居民消費水平低，需求空間大，推進片區(qū)扶貧攻堅，加快經(jīng)濟發(fā)展，有利于增強中低收入人口消費能力，擴大內(nèi)需，促進宏觀經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長。包括片區(qū)在內(nèi)的廣大落后地區(qū)為社會主義建設和改革開放事業(yè)作出了巨大貢獻，推進片區(qū)這些“落后地區(qū)中的落后地區(qū)”扶貧攻堅，加快脫貧致富步伐，有利于實現(xiàn)鄧小平“兩個大局”的經(jīng)濟社會發(fā)展構(gòu)想，確保全體人民共享改革發(fā)展成果，體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性。片區(qū)地方文化和民族文化資源豐富多彩，是中華民族的文化寶庫，推進片區(qū)扶貧攻堅，加強文化建設，有利于保護、傳承、創(chuàng)新優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，守護民族血脈和精神家園。增強文化自覺和文化自信。片區(qū)社會事業(yè)落后，社會問題較多，推進片區(qū)扶貧攻堅，加強社會建設，有利于促進民族團結(jié)、社會穩(wěn)定，建設社會主義和諧社會。片區(qū)生態(tài)地位重要，生態(tài)環(huán)境脆弱，推進片區(qū)扶貧攻堅，加強生態(tài)建設與環(huán)境保護，有利于實現(xiàn)國家生態(tài)安全戰(zhàn)略，保障中華民族永續(xù)發(fā)展。

（三）全球價值鏈調(diào)整的現(xiàn)實需要

隨著當前全球價值鏈分工體系的深入調(diào)整及我國人口紅利時代的逐步終結(jié)，主要集中于東部地區(qū)的我國勞動密集型產(chǎn)業(yè)相對于東南亞、非洲等勞動力成本更低的區(qū)域而言，其國際競爭力明顯下降。我國客觀上存在著三種生產(chǎn)力，即以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村為主體的小農(nóng)生產(chǎn)力，產(chǎn)值?。ㄕ糋DP的比重約為10%）、人口多（容納了全國近一半人口）；以民營企業(yè)為主體的勞動密集型生產(chǎn)力，有活力、潛力大，直接融入了東亞產(chǎn)業(yè)鏈條，代表著我國在國際產(chǎn)業(yè)分工體系中的實際水平，是新增就業(yè)的主要渠道；以國有企業(yè)為主體的資本密集型生產(chǎn)力，掌控著國家經(jīng)濟命脈。其中，勞動密集型生產(chǎn)力在相當長的時期內(nèi)仍然是推動現(xiàn)代化特別是推動西部地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，進而推動生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)均衡的現(xiàn)實選擇。片區(qū)地域遼闊，勞動力資源和自然資源相對豐富。推進片區(qū)扶貧攻堅，可以為我國勞動力密集型產(chǎn)業(yè)在全球價值鏈新一輪調(diào)整中拓展發(fā)展空間、延續(xù)發(fā)展機遇。

三、歷史機遇期扶貧開發(fā)基本思路的創(chuàng)新

區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)的辯證關(guān)系是把握、利用扶貧開發(fā)歷史機遇期的根據(jù)，也是揭示連片特困地區(qū)扶貧攻堅道路和模式的邏輯線索。由此出發(fā).可揭示出連片特困地區(qū)扶貧攻堅的基本思路——“區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展”。

（一）區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)相結(jié)合的可能空間

歷史機遇期到來之前的扶貧開發(fā)工作主要涉及重點縣、貧困村、貧困戶等三個層次。在貧困村、貧困戶層次，整村推進和幫扶到戶是主要工作方法.基本不涉及區(qū)域發(fā)展這項宏觀任務。在重點縣層次，扶貧開發(fā)既包括對貧困村、貧困戶的扶持，也與縣域經(jīng)濟整體發(fā)展相關(guān)，因而初步觸及區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)的關(guān)系，中央政府提出的統(tǒng)一要求是重點縣“必須把扶貧開發(fā)作為黨委和政府的中心任務，以扶貧開發(fā)工作統(tǒng)攬工作全局”，這在一定程度上淡化了區(qū)域發(fā)展對扶貧開發(fā)的重要性（這與國家扶貧投入有限相關(guān)）。到了片區(qū)這個戰(zhàn)略層面，不僅可以謀劃針對貧困人口的扶貧開發(fā)項目，而且可以謀劃地理空間開發(fā)利用、區(qū)域性基礎設施與市場體系建設等有關(guān)區(qū)域發(fā)展的大戰(zhàn)略、大項目，區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)的關(guān)系顯得更加重要。新階段中國扶貧開發(fā)總體形勢已經(jīng)迥然不同，國家有財力整合推進區(qū)域發(fā)展和扶貧開發(fā)，能夠在片區(qū)層面“著力解決制約發(fā)展的瓶頸問題”，“從根本上改變連片特困地區(qū)面貌”。因此，正確認識、深入把握區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)的關(guān)系，是新階段扶貧開發(fā)工作的關(guān)鍵議題，也是片區(qū)扶貧攻堅需要解決好的基本問題。

（二）區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)的一般關(guān)系

從邏輯上看，區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)既存在相互支撐、相互促進的可能，也存在相互阻礙、相互制約的可能。

1.區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)的正向關(guān)系。區(qū)域發(fā)展遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，通過市場機制將土地、資金、勞動等生產(chǎn)要素配置到具有較高效率的地區(qū)和部門.實現(xiàn)稀缺資源的優(yōu)化配置與利用。區(qū)域發(fā)展可以通過兩種機制帶動扶貧開發(fā)：一是“涓滴效應”，即經(jīng)濟增長帶來財富總量增加，富人因資源稟賦優(yōu)勢而獲得較多回報，這一過程中財富會“滴漏”至貧困人口，使他們也分享到經(jīng)濟增長的果實。例如。經(jīng)濟增長帶來消費增長和就業(yè)機會增加，貧困人口可能利用新增低端就業(yè)崗位實現(xiàn)就業(yè)；經(jīng)濟增長帶來區(qū)域范圍內(nèi)道路交通等基礎設施整體水平的提升，貧困人口可以利用這些基礎設施促進自身發(fā)展。這是市場機制自動發(fā)揮作用的結(jié)果。二是政府職能，即區(qū)域發(fā)展帶來財政收入增加，使政府具有更強的能力干預貧困問題，包括通過普惠和特惠政策改善貧困人口的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障條件等，提高公共服務水平，以及通過專門措施幫助貧困人口開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動乃至投資創(chuàng)業(yè)活動。

扶貧開發(fā)遵循幫扶貧困人口的宗旨，通過組織行為推進稀缺資源向貧困人口傾斜性配置，緩解貧富分化，促進貧困人口脫貧致富。扶貧開發(fā)可以通過兩條途徑促進區(qū)域發(fā)展：一是改善生產(chǎn)要素供給水平，主要是幫助貧困人口改善營養(yǎng)、健康、教育水平，提高該群體參與經(jīng)濟建設的能力，為區(qū)域發(fā)展提供人力資源支撐。二是增加市場需求，主要是幫助貧困人口提高收入水平，這種收入能夠很快轉(zhuǎn)變?yōu)橄M需求，轉(zhuǎn)變?yōu)槔瓌訁^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的廣闊市場。此外，更一般地，扶貧開發(fā)可以緩解乃至消除貧富分化，促進社會公平正義，減少社會問題的發(fā)生，培育創(chuàng)造團結(jié)、和諧、積極、向上的社會心理、社會氛圍，為區(qū)域發(fā)展以及整個國家的現(xiàn)代化創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

2.區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)的負向關(guān)系。區(qū)域發(fā)展可以制約扶貧開發(fā)。區(qū)域發(fā)展追求效率最大化，將資金等稀缺資源配置到投資回報率高的地區(qū)和行業(yè)，進而形成“馬太效應”，導致富裕群體和地區(qū)越來越富，貧困人口和地區(qū)則因資金短缺、資源流失等因素而無法跨上“發(fā)展階梯”。特別是，家庭經(jīng)營農(nóng)業(yè)屬于典型的弱勢產(chǎn)業(yè)，具有投資風險大、回報率低等缺陷，單個農(nóng)戶在市場上又存在交易成本高等劣勢，因而農(nóng)戶特別是貧困農(nóng)戶在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局中常常處于邊緣地位，容易陷入“貧困陷阱”。

扶貧開發(fā)可以制約區(qū)域發(fā)展。扶貧開發(fā)根據(jù)貧困人口需要配置大量資源（特別是資金），遵循的首先不是市場機制的效率原則，因而這種配置可能導致投資回報率高的部門和地區(qū)無法得到市場機制本來可以配置的資源，從而處于生產(chǎn)要素短缺（特別是資金短缺）狀態(tài)，經(jīng)濟增長受到阻礙。更極端地，如果某個片區(qū)完全不尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，片面追求扶貧開發(fā)和共同發(fā)展，導致市場投資得不到正常回報，那就可能出現(xiàn)資金等稀缺資源大量流出片區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失去動力乃至陷于萎縮的局面。

（三）新階段區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)的特定關(guān)系

在經(jīng)驗層面，區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)的具體關(guān)系狀況既受客觀發(fā)展形勢的制約，也受主觀政策取向的影響。在扶貧開發(fā)歷史機遇期，不論是客觀發(fā)展形勢還是國家宏觀政策取向，都出現(xiàn)了大量有助于強化區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)正向關(guān)系、抑制其負向關(guān)系的因素。

1.強化正向關(guān)系的相關(guān)因素。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展這個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的核心議題來看，新階段片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要有兩個大的方向，一是依托特色農(nóng)產(chǎn)品等優(yōu)勢農(nóng)業(yè)和自然資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，二是依托勞動力成本和數(shù)量優(yōu)勢承接勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。這兩大類產(chǎn)業(yè)總的來說都有利于中低收入人口就業(yè)和農(nóng)民增收，有利于扶貧開發(fā)。也就是說，特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)做大做強的過程正好也是扶貧益貧的過程。從區(qū)域發(fā)展的更一般意義來看，片區(qū)屬于全國經(jīng)濟發(fā)展版圖的凹地，這些凹地的經(jīng)濟發(fā)展本身就屬于扶貧攻堅。從宏觀政策取向來看，國家實施積極的社會政策和惠農(nóng)強農(nóng)富農(nóng)的政策多年，片區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、教育等社會事業(yè)發(fā)展較快，人力資源狀況得到改善：同時，由于農(nóng)村社會保障體系不斷完善，農(nóng)民消費傾向增強，中低端日用消費品需求市場較大，而這類產(chǎn)品正好屬于國內(nèi)產(chǎn)能較大、具有價格和質(zhì)量優(yōu)勢、具有向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移傾向的產(chǎn)業(yè)。也就是說，扶貧開發(fā)的過程正好也是開發(fā)市場潛力、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程。

2.抑制負向關(guān)系的相關(guān)因素。區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)負向關(guān)系的癥結(jié)在于對稀缺資源特別是資金的競爭。這種局面在一個國家經(jīng)濟發(fā)展的起步階段較容易出現(xiàn)：一方面經(jīng)濟發(fā)展需要在基礎設施、廠房、技術(shù)等方面大量投資，另一方面大量中低收入人口求醫(yī)看病、養(yǎng)家糊口等基本需求缺乏保障，兩者相互爭奪資源、相互制約，于是就容易導致“貧困陷阱”。中國整體上已經(jīng)走出了這個階段。對于片區(qū)來說，盡管還一定程度上存在這個問題，但由于國內(nèi)其他地區(qū)特別是先富地區(qū)存在大量可以向片區(qū)轉(zhuǎn)移的資金，中央政府又為落后地區(qū)制定了吸引投資的財政、稅收、金融、投資、產(chǎn)業(yè)等方面的優(yōu)惠政策，并可以為支持片區(qū)扶貧攻堅進一步出臺相關(guān)優(yōu)惠政策和加大財政投入力度，因此，區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)競爭資金等稀缺資源的壓力大為緩解.其負向關(guān)系受到很大的抑制。

正是由于以上兩方面原因，新階段區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)的關(guān)系主要表現(xiàn)為“區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展”這種特定關(guān)系。由此出發(fā)，把“區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展”作為謀劃、推進片區(qū)扶貧攻堅戰(zhàn)的基本思路，是基于對扶貧開發(fā)形勢科學判斷的合理選擇。

扶貧開發(fā)歷史機遇期的到來，為貧困地區(qū)發(fā)展和貧困人口脫貧致富創(chuàng)造了廣闊空間。以連片特困地區(qū)為扶貧攻堅主戰(zhàn)場，將區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)相結(jié)合，加大政策支持和財政投入力度，集中實施一批基礎設施和民生工程，力求從根本上改變貧困地區(qū)發(fā)展面貌，抓住了歷史機遇期扶貧開發(fā)的基本矛盾，順應了國家發(fā)展大局需要，為扶貧開發(fā)找到了正確的方向。

（責任編輯 劉龍伏）