摘 要 ?本文以浙江省H市土地整理領(lǐng)域農(nóng)村職務(wù)犯罪情況為樣本，對(duì)其基本情況進(jìn)行分析，剖析原因，尋找問題，并提出相關(guān)的建議。

關(guān)鍵詞 ?土地整理 職務(wù)犯罪 犯罪主體

作者簡(jiǎn)介：張虹霞，法學(xué)學(xué)士，浙江省杭州市蕭山區(qū)人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D924 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-217-02

土地整理是近幾年為適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的新變化而推出的新政策，主要面向農(nóng)村廣大人民群眾，是一項(xiàng)“民心工程”，對(duì)優(yōu)化農(nóng)村土地配置具有極其重要的作用。但它又是一面雙刃劍，對(duì)土地整理的不規(guī)范操作容易侵害基層群眾的切身利益甚至引發(fā)各類刑事犯罪。近年來，隨著筆者所在H市新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的不斷推進(jìn)，政府對(duì)土地整理的財(cái)政投入不斷加大，該領(lǐng)域職務(wù)犯罪也隨之發(fā)生。2011年以來， H市檢察機(jī)關(guān)依法辦理土地整理過程中的職務(wù)犯罪案件15件17人。本文著重就近三年H市土地整理領(lǐng)域農(nóng)村職務(wù)犯罪情況作一專項(xiàng)剖析，分析其犯罪特點(diǎn)、產(chǎn)生的原因，提出預(yù)防對(duì)策。

一、土地整理的含義

土地整理是指在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃的要求，結(jié)合土地利用現(xiàn)狀，采取行政、經(jīng)濟(jì)、工程、技術(shù)、法律等手段，通過對(duì)田、水、路、林、村等利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，對(duì)土地資源進(jìn)行重新分配，以達(dá)到協(xié)調(diào)人地關(guān)系，增加有效耕地面積，提高土地利用率和產(chǎn)出率，改善和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用與社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的過程。

二、土地整理領(lǐng)域農(nóng)村職務(wù)犯罪呈現(xiàn)四個(gè)特點(diǎn)

（一）協(xié)助政府管理土地整理項(xiàng)目的村級(jí)干部成為主要犯罪主體

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，土地整理項(xiàng)目最初由國(guó)土部門土地整理中心作為業(yè)主單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目招投標(biāo)和項(xiàng)目建設(shè)的管理、監(jiān)督等，后來上述職責(zé)下放至基層政府。但在實(shí)際操作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府一般委托項(xiàng)目所在村行使上述職責(zé)，村干部就成為協(xié)助政府管理土地整理工作的“主力軍”。這些“村官”學(xué)歷不高，但工作能力強(qiáng);群眾基礎(chǔ)好，但家長(zhǎng)作風(fēng)明顯;上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)信任，但權(quán)力集中缺乏有效監(jiān)督制約。因此，從犯罪主體看，H市土地整理領(lǐng)域的職務(wù)犯罪幾乎都與村干部有關(guān)，涉案的17人中，除基層政府、國(guó)土部門工作人員、個(gè)體包工頭各1人外，其余均為村干部，其中村支書7人，村委主任、副主任7人。這些村干部互相串通，利用負(fù)責(zé)土地整理項(xiàng)目的職務(wù)之便，為他人謀利，為自己“創(chuàng)收”，共同犯罪現(xiàn)象突出，村支書、村委主任雙雙“落馬”的有5個(gè)村。如，H市某縣檢察院2012年查辦的該縣某鎮(zhèn)土地整理領(lǐng)域職務(wù)犯罪系列案共8件9人，涉及該鎮(zhèn)5個(gè)行政村的6名村干部。此外，有2名村干部自己就是“包工頭”，為取得土地整理項(xiàng)目，以金錢鋪路，利用“人頭熟”的優(yōu)勢(shì)，想盡辦法賄賂本村和鄰村干部。

（二）違法環(huán)節(jié)和涉及罪名集中

案件所涉土地整理項(xiàng)目多為宅基地整理、復(fù)墾，造田造地等工程，犯罪主要集中在三個(gè)環(huán)節(jié)：一是申報(bào)立項(xiàng)環(huán)節(jié)。土地整理項(xiàng)目必須經(jīng)村民代表會(huì)議通過后，由村、鎮(zhèn)逐級(jí)上報(bào)至國(guó)土部門，經(jīng)國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門實(shí)地勘測(cè)，符合標(biāo)準(zhǔn)的方能批準(zhǔn)立項(xiàng)。二是招投標(biāo)環(huán)節(jié)。土地整理項(xiàng)目立項(xiàng)后，一般由基層政府組織招投標(biāo)，但基本上由村干部具體操作。有些村干部與工程承包人關(guān)系密切，個(gè)別人甚至與承包人共同投資購(gòu)買推土機(jī)等設(shè)備承接土地整理施工項(xiàng)目;有些承建合同也是由所在村作為業(yè)主單位與中標(biāo)單位簽訂;有的村干部無視規(guī)定，直接參與招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)。三是工程款撥付環(huán)節(jié)。土地整理項(xiàng)目的資金由政府下?lián)?，根?jù)工程完成量分階段通過驗(yàn)收后，由基層政府撥款到村。上述環(huán)節(jié)中，村干部擁有相當(dāng)大的自主決定權(quán)，從而為公共權(quán)力“尋租”留下了空間。有的村干部利用協(xié)助管理土地整理工程的便利條件，將部分工程款借給個(gè)人用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。涉及的罪名主要集中在與職務(wù)犯罪密切相關(guān)的受賄罪、貪污罪以及行賄罪，其中，受賄罪比例最高，占70.6%。

（三）犯罪手段相對(duì)集中

一是采取虛報(bào)征地面積、虛增工程量等手段，騙取補(bǔ)償資金，占為己有。如，H市Z某受賄案中，其利用協(xié)助鄉(xiāng)政府監(jiān)管宅基地整理工程的職務(wù)便利，虛報(bào)房屋拆遷賠償款，并占為己有。二是招投標(biāo)隨意性大，潛規(guī)則盛行。主要表現(xiàn)在：默許串標(biāo)，泄露標(biāo)底，使行賄人順利中標(biāo);為規(guī)避到公共資源交易中心進(jìn)行招投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)，壓低工程預(yù)算至50萬元以內(nèi);自作主張，以村民代表會(huì)議決議的方式直接將土地整理工程發(fā)包給行賄人承建;以村“兩委”名義要求中標(biāo)承建單位以更換項(xiàng)目經(jīng)理的方式將工程轉(zhuǎn)包給行賄人，由行賄人支付給中標(biāo)單位一定數(shù)額的“管理費(fèi)”作為補(bǔ)償。三是惡意串通，使工程承包人取得遠(yuǎn)高于實(shí)際造價(jià)的工程款。土地整理項(xiàng)目撥款一般包括拆遷、工程建設(shè)及后期維護(hù)等費(fèi)用，因而撥款金額往往多于工程的實(shí)際造價(jià)，結(jié)余的款項(xiàng)應(yīng)留存村集體用于工程后期維護(hù)。但一些工程承包人卻能通過賄賂村干部，順利取得預(yù)付款甚至超額取得工程款。如，H市C某承建村某地塊的土地整理工程，為順利結(jié)算工程款，多次賄賂村支書、村委主任。該工程中標(biāo)價(jià)格為30萬元，實(shí)際撥款為60余萬元，但該村集體僅留存4萬元，其余全部作為工程款結(jié)算給C某。此外，還出現(xiàn)了兩種更為惡劣的手段：一是包工頭“自選項(xiàng)目”。即行賄人為使自己承包的土地立項(xiàng)后取得承建權(quán)而賄賂村干部。如，上述H市C某從同村村民處轉(zhuǎn)包到一塊土地，通過“跑關(guān)系”，在取得該地區(qū)國(guó)土局同意立項(xiàng)的許諾后，通過賄賂村支書、村委主任等，使該地塊的土地整理項(xiàng)目得以順利立項(xiàng)。爾后，C某再通過非法掛靠、串通投標(biāo)的方式取得該項(xiàng)目的承建權(quán)。二是以追加簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)協(xié)議的方式多結(jié)工程款。即工程承包人為獲得遠(yuǎn)高于招投標(biāo)合同約定造價(jià)的上級(jí)撥款，通過賄賂村干部，與工程所在村簽訂虛假土地承包經(jīng)營(yíng)協(xié)議，將原本應(yīng)留存于村集體的結(jié)余款“榨干”。

（四）舉報(bào)線索大幅增加，易引發(fā)上訪和群體性事件

土地整理過程中的職務(wù)犯罪直接侵害了農(nóng)村群眾的利益，造成村民舉報(bào)數(shù)量增加，該領(lǐng)域已成為涉農(nóng)舉報(bào)中除征地拆遷以外的第二熱點(diǎn)。2011年以來，H市某基層檢察機(jī)關(guān)收到群眾實(shí)名舉報(bào)村干部涉嫌土地整理中的職務(wù)犯罪線索36件，占涉農(nóng)舉報(bào)線索的40.9%。舉報(bào)人如果對(duì)職能部門對(duì)農(nóng)村土地整理過程中的貪污腐敗問題處理不及時(shí)或?qū)μ幚斫Y(jié)果不滿意，易引發(fā)多次上訪或集體上訪，有些甚至惡化為群體性事件，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。如，上述該基層檢察院受理的群眾舉報(bào)，大部分都是集體上訪，舉報(bào)人除到檢察機(jī)關(guān)外，還到信訪局、紀(jì)檢委以及撥打市長(zhǎng)熱線反映情況。

三、土地整理領(lǐng)域農(nóng)村職務(wù)犯罪產(chǎn)生的三大原因

（一）項(xiàng)目審核不嚴(yán)格

一是低報(bào)標(biāo)的，就地招標(biāo)。把實(shí)際工程量超過50萬元的項(xiàng)目壓縮到50萬以內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)，規(guī)避縣（市）級(jí)交易中心的招標(biāo)監(jiān)督。二是串標(biāo)、陪標(biāo)。為符合招投標(biāo)制度要求的必須有3人以上投標(biāo)的規(guī)定，投標(biāo)人串通陪標(biāo)，無論誰(shuí)中標(biāo)，均由其中一人實(shí)際承包。三是直接議標(biāo)。據(jù)查，該市某縣1700萬某農(nóng)居房工程項(xiàng)目沒有招投標(biāo)資料，中標(biāo)單位的反饋是直接議標(biāo)，而非通過正規(guī)招投標(biāo)形式獲得。四是中標(biāo)單位實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)包。中標(biāo)單位中標(biāo)后，根據(jù)項(xiàng)目所在村的領(lǐng)導(dǎo)要求，將工程交由指定人員承建，中標(biāo)公司收取管理費(fèi)。

（二）工程款發(fā)放審核不嚴(yán)格

一些村集體或村干部采取虛報(bào)冒領(lǐng)的方式騙取土地補(bǔ)償款，或者收受他人賄賂款后，為他人順利結(jié)算工程款大開綠燈。如Z某某貪污案中，其采用制作村道拓寬工程、村道硬化工程及防洪堤工程等虛假工程報(bào)賬資料，騙取移民資金19萬余元并予以私分;利用監(jiān)管村宅基地整理工程的職務(wù)便利，虛報(bào)房屋拆遷賠償款，騙取公款4萬余元。又如C某甲、C某乙受賄案中，二人擁有審核、簽字多項(xiàng)權(quán)力，多次收受賄賂方錢款后，為對(duì)方順利結(jié)算工程款提供諸多方便。

（三）項(xiàng)目管理制度不全、流程操作混亂

H市現(xiàn)有的農(nóng)村土地開發(fā)整理項(xiàng)目都普遍存在操作管理混亂和制度執(zhí)行不嚴(yán)格的問題。依照H市規(guī)定，該市所有土地整理項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)以政府牽頭進(jìn)行公開招投標(biāo)以及管理所有工程事項(xiàng)。但在實(shí)際操作中，很多基層政府委托了項(xiàng)目所在村作為土地整理項(xiàng)目的業(yè)主單位，將撥付工程款的權(quán)力下放到項(xiàng)目所在村村委，而并未采取任何監(jiān)督管理的應(yīng)對(duì)方法，使得部分村干部借暫時(shí)保管政府撥款及管理村公章之機(jī)大肆斂財(cái)。

四、防范和懲治土地整理領(lǐng)域農(nóng)村職務(wù)犯罪的對(duì)策和建議

（一）強(qiáng)化干部選拔和教育培訓(xùn)，完善村務(wù)公開機(jī)制

高度重視村干部的選拔、培養(yǎng)和錄用，切實(shí)將群眾支持擁護(hù)、黨委政府放心、工作認(rèn)真負(fù)責(zé)、真正愿意為群眾服務(wù)的優(yōu)秀人才特別是年輕干部選拔、錄用到農(nóng)村干部隊(duì)伍中。高度重視對(duì)村干部的教育培訓(xùn)，組織村干部進(jìn)行系統(tǒng)的思想政治理論和法律知識(shí)學(xué)習(xí)，強(qiáng)化法紀(jì)觀念，提高拒腐防變能力，增強(qiáng)工作責(zé)任心，樹立為民服務(wù)的良好形象。高度重視村務(wù)公開，認(rèn)真貫徹民主集中制原則，堅(jiān)持重大事項(xiàng)集體研究決定，對(duì)涉及村民重大利益的土地整理項(xiàng)目的上報(bào)和工程款的撥付要由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)表決、公示。高度重視法制宣傳教育，培養(yǎng)農(nóng)村干部依法辦事、注重程序的良好作風(fēng)，夯實(shí)從源頭上預(yù)防涉農(nóng)職務(wù)犯罪的基礎(chǔ)。

（二）強(qiáng)化流程監(jiān)控，完善監(jiān)督制約機(jī)制

國(guó)土部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)土地整理項(xiàng)目從立項(xiàng)、發(fā)包、施工管理、驗(yàn)收到工程款撥付的全過程的監(jiān)管，不能權(quán)力下放，缺乏監(jiān)督制約。主要是：在立項(xiàng)時(shí)要加強(qiáng)對(duì)土地整理項(xiàng)目的規(guī)劃管理，把土地整理的面積、工程量以及資金預(yù)算等重要內(nèi)容相對(duì)明確地固定下來，從源頭上防止出現(xiàn)弄虛作假現(xiàn)象;要嚴(yán)格按招投標(biāo)工作規(guī)定，對(duì)工程承包人資質(zhì)、投標(biāo)條件進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，嚴(yán)格按招投標(biāo)程序開展工作;要加強(qiáng)對(duì)土地整理項(xiàng)目中標(biāo)后續(xù)監(jiān)督，著重檢查中標(biāo)承建單位與實(shí)際工程承建人是否一致;要強(qiáng)化項(xiàng)目資金管理，定期進(jìn)行資金審計(jì)，杜絕違規(guī)預(yù)付或超額撥付工程款;土地整理項(xiàng)目驗(yàn)收合格后，要定期進(jìn)行回訪，實(shí)地檢查工程質(zhì)量，聽取所在村村民的意見。

（三）強(qiáng)化打防并舉，完善犯罪預(yù)防機(jī)制

加大打擊力度，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的村干部職務(wù)違法違紀(jì)行為，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)要及時(shí)介入，依紀(jì)依法從嚴(yán)查處。特別是對(duì)群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)影響大的案件，要重點(diǎn)辦，優(yōu)先辦，以查案的實(shí)際效果震懾犯罪分子。監(jiān)察、檢察、審計(jì)等部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，共同做好村干部的職務(wù)犯罪預(yù)防工作。檢察機(jī)關(guān)要結(jié)合檢察干警聯(lián)系基層活動(dòng)，充分發(fā)揮基層檢察室的作用，把預(yù)防職務(wù)犯罪關(guān)口前移;要針對(duì)辦案中發(fā)現(xiàn)的問題，積極開展調(diào)研，提出有針對(duì)性的措施，幫助基層建章立制，堵塞漏洞。