林卡 易龍飛

內(nèi)容摘要 基于多元社會(huì)主體和利益相關(guān)者理論，對(duì)嘉興環(huán)境治理公眾參與的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行探討和評(píng)估，探析各行動(dòng)主體參與機(jī)制的實(shí)現(xiàn)方式可以發(fā)現(xiàn)，盡管嘉興模式的建立由政府驅(qū)動(dòng)，但由于政府在環(huán)境治理過(guò)程中給予了社會(huì)組織和公眾很大的空間平臺(tái)來(lái)發(fā)揮他們的作用，最終形成了由公眾行使的社會(huì)監(jiān)督建議權(quán)與政府掌握的行政權(quán)之間互相配合的共治體系，也揭示了中國(guó)威權(quán)主義背景下政府與公眾良性互動(dòng)的實(shí)現(xiàn)途徑——構(gòu)建多元協(xié)商的共識(shí)型治理體制來(lái)展開(kāi)利益討論，建立對(duì)話和溝通的制度性渠道。

關(guān) 鍵 詞 社會(huì)管理 環(huán)境保護(hù) 城市發(fā)展 嘉興模式 共識(shí)型決策體制

作 者 1 林卡，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、浙江大學(xué)社會(huì)保障與風(fēng)險(xiǎn)管理系主任；2 易龍飛，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士生。（杭州 310058）

基金項(xiàng)目 中歐環(huán)境治理項(xiàng)目、社會(huì)創(chuàng)新項(xiàng)目

在當(dāng)今中國(guó)，環(huán)境污染問(wèn)題已經(jīng)引起全社會(huì)的普遍關(guān)注。近年來(lái)中央政府大力倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)，把環(huán)境指標(biāo)納入地方政府考核的指標(biāo)體系，并在考核中實(shí)行環(huán)境一票否決制度。這一措施強(qiáng)化了地方政府和官員的環(huán)境意識(shí)，迫使其把推進(jìn)環(huán)境治理工作視為政府施政的一項(xiàng)重要內(nèi)容。當(dāng)然，基于不同的自然環(huán)境和社會(huì)條件，各地政府在確立環(huán)境治理的重點(diǎn)工作時(shí)側(cè)重點(diǎn)各不相同。有的放在城市規(guī)劃和環(huán)境整治的工作中（如城市拆遷）；有的放在對(duì)于企業(yè)排污和大氣排放的管理（如空氣質(zhì)量信息發(fā)布）；也有的通過(guò)增強(qiáng)社區(qū)互動(dòng)來(lái)強(qiáng)化對(duì)周圍生態(tài)環(huán)境監(jiān)督的有效性（如設(shè)立河長(zhǎng)制等形式）；還有的通過(guò)支持環(huán)境組織的社會(huì)活動(dòng)來(lái)推進(jìn)環(huán)境治理（如培育環(huán)境保護(hù)聯(lián)合會(huì)）。在以上種種措施中，無(wú)論各地環(huán)境治理的重點(diǎn)如何不同，強(qiáng)化社會(huì)公眾在環(huán)境治理過(guò)程中的參與是一個(gè)最為基本的任務(wù)。

環(huán)境治理的目標(biāo)不僅僅要通過(guò)政府的管理活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，更要通過(guò)社會(huì)組織、民間團(tuán)體和居民的互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。對(duì)于“治理”問(wèn)題展開(kāi)討論，利益相關(guān)者分析是有效的工具。它能夠回答人們（或社會(huì)群體）為何參與，參與的驅(qū)動(dòng)力和參與的成效等一系列的問(wèn)題。在對(duì)于企業(yè)經(jīng)營(yíng)的分析中，利益相關(guān)者理論認(rèn)為企業(yè)追求的是利益相關(guān)者的整體利益，而未必是企業(yè)的整體利益，因此企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是企業(yè)管理者為綜合平衡各個(gè)利益和要求所進(jìn)行的管理活動(dòng)。[1]在對(duì)于環(huán)境治理過(guò)程的分析中，介入這一進(jìn)程的各種社會(huì)組織和社會(huì)群體（包括政府部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)組織、周邊的社區(qū)居民等群體）都是影響環(huán)境政策進(jìn)程的利益相關(guān)者。[2]由于人們對(duì)于環(huán)境治理活動(dòng)的參與，并不僅僅出于保護(hù)環(huán)境的良好意愿，更在于這一參與可以給人們帶來(lái)的利益得失。利益相關(guān)者的分析強(qiáng)調(diào)參與各方的利益會(huì)有可能彼此沖突，但也有可能達(dá)成相互協(xié)同互惠雙贏的成果。[3]因此，有效的社會(huì)治理就要協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，追求實(shí)現(xiàn)不同主體利益訴求的相互平衡以減少利益沖突。

環(huán)境治理中如何克服四種“失靈”

為了研究各方利益主體在環(huán)境治理中的作用，闡釋自上而下的管理模式所具有的局限性，我們可以對(duì)目前環(huán)境管理中存在的種種問(wèn)題進(jìn)行反思。在目前的學(xué)術(shù)討論中，存在“市場(chǎng)失靈”、“政府失靈”、“社會(huì)失靈”和“（公眾）參與失靈”這些概念。這些“失靈”討論的是機(jī)制運(yùn)作的問(wèn)題，但從利益相關(guān)者分析的視角看，這些“失靈”也意味著在機(jī)制運(yùn)作過(guò)程中相應(yīng)的社會(huì)主體未能發(fā)揮有效的作用。（表1）

以環(huán)境治理為例，“市場(chǎng)失靈”意味著一些企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的逐利活動(dòng)常常使市場(chǎng)機(jī)制失去資源配置的有效作用。一些企業(yè)在履行社會(huì)責(zé)任（環(huán)境責(zé)任）方面有許多缺失，甚至把企業(yè)發(fā)展所造成的環(huán)境污染的代價(jià)轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)來(lái)承擔(dān)。也有一些企業(yè)在投資開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)銷售和提供商品服務(wù)等環(huán)節(jié)上，忽視對(duì)于企業(yè)發(fā)展的環(huán)境后果的關(guān)注，在改進(jìn)生態(tài)環(huán)境方面缺乏投入，導(dǎo)致人們質(zhì)疑企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所造成的環(huán)境污染對(duì)公眾、社區(qū)、社會(huì)的負(fù)面影響。這種狀況的形成既與企業(yè)的行為和動(dòng)機(jī)有關(guān)，也與企業(yè)所面臨的社會(huì)壓力有關(guān)。只有真正對(duì)于企業(yè)行為形成社會(huì)壓力，才可以矯正“市場(chǎng)失靈”的狀況。

“政府失靈”是指政府在公共物品和服務(wù)的提供，以及公共問(wèn)題的治理上的無(wú)效和低效率。其通過(guò)政府在環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中的不作為或過(guò)度作為兩種極端表現(xiàn)出來(lái)：不作為的結(jié)果可能導(dǎo)致環(huán)境治理的低效率甚至是失效，過(guò)度作為的結(jié)果往往伴隨著行政權(quán)力的越位和濫用，也會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)的持久增長(zhǎng)造成負(fù)面影響。在環(huán)境治理問(wèn)題上，我們經(jīng)?？吹江h(huán)境管理中存在監(jiān)管不到位、相互扯皮的現(xiàn)象。這固然存在著環(huán)境監(jiān)管工作量太大、涉及面較多、經(jīng)濟(jì)成本高等客觀因素，也有民眾參與不足、專業(yè)管理人員缺乏、社會(huì)壓力（監(jiān)督）缺失等原因。

抽象地說(shuō)，第三部門(mén)對(duì)一些政府和市場(chǎng)都無(wú)法解決的社會(huì)問(wèn)題可以起到重要作用，也可以對(duì)政府和市場(chǎng)提供的社會(huì)服務(wù)起到補(bǔ)充和輔助作用。但在實(shí)踐中，情況并不樂(lè)觀。在我國(guó)威權(quán)主義的背景下，社會(huì)組織在社會(huì)治理過(guò)程中所起的作用十分有限，包括動(dòng)力不足、缺乏資源、無(wú)法監(jiān)控、難以動(dòng)員公眾。目前，社會(huì)團(tuán)體和公民自身的力量都比較弱小，而且大多數(shù)的環(huán)保團(tuán)體沒(méi)有足夠的能力贏得公眾對(duì)其行動(dòng)的支持，從而造成環(huán)境治理過(guò)程中的“社會(huì)（組織）失靈”的現(xiàn)象，無(wú)法在環(huán)境治理方面發(fā)揮有效作用。[4]

“參與失靈”是指公民或個(gè)人在影響社會(huì)公共事務(wù)方面動(dòng)力不足，行動(dòng)能力有限，參與機(jī)會(huì)很少而導(dǎo)致的對(duì)于社會(huì)管理進(jìn)程無(wú)法產(chǎn)生有效影響的現(xiàn)象。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，普通公眾既沒(méi)有被有效地組織起來(lái)從事參與對(duì)環(huán)境保護(hù)和治理的工作，也常常缺乏環(huán)境治理的參與意識(shí)，或者不具備相關(guān)的專業(yè)知識(shí)做出判斷，缺乏參與渠道。[5]只有當(dāng)他們的環(huán)境權(quán)益受到侵犯時(shí)，才會(huì)采取抗?fàn)幮缘姆绞絹?lái)表達(dá)自己的環(huán)境訴求，這就打擊了公民在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域參與共同治理的積極性，發(fā)生“參與失靈”的現(xiàn)象。在上述四種失靈的狀況中，我們只有真正解決“參與失靈”這一關(guān)鍵問(wèn)題，才能緩解其他三方面的“失靈”現(xiàn)象。

而要推進(jìn)社會(huì)參與的進(jìn)程，我們就要尋找和發(fā)現(xiàn)各地社會(huì)創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)社會(huì)創(chuàng)新來(lái)發(fā)現(xiàn)新的方式和途徑鼓勵(lì)公眾參與，提高環(huán)境治理的有效性，緩解各種主體失靈的狀況。這些經(jīng)驗(yàn)要能夠提升各類社會(huì)主體的參與程度（特別是社會(huì)公眾的參與程度），以便有效地防范由環(huán)境利益沖突而引發(fā)的各類群體性事件，并且具有可推廣性和可操作性。在此，筆者將以嘉興模式為例來(lái)評(píng)估公民參與環(huán)境治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探討地方政府的社會(huì)治理創(chuàng)新的意義。

嘉興市的環(huán)境治理實(shí)踐

嘉興市位于浙江省東北部，地處上海、杭州、蘇州三座江南名城的中間位置，是長(zhǎng)江三角洲的重要城市之一。2013年，嘉興市區(qū)常住人口為455.8萬(wàn)人，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)3147.6億元，經(jīng)濟(jì)總量位于全國(guó)城市前50位。與中國(guó)東部沿海地區(qū)其他較為發(fā)達(dá)的城市一樣，嘉興市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中環(huán)境污染情況也日漸嚴(yán)重，并日益成為阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。自2011年起，嘉興市政府積極推進(jìn)環(huán)境治理的公眾參與行動(dòng)，取得了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并引起了社會(huì)廣泛的關(guān)注。這些當(dāng)?shù)毓妳⑴c實(shí)踐的做法不斷積累逐漸形成模式，稱為環(huán)境治理公眾參與的“嘉興模式”。

從市場(chǎng)失靈的視角看，嘉興市政府利用多種政策手段強(qiáng)化對(duì)于企業(yè)污染的監(jiān)督，要求污染企業(yè)進(jìn)行整改加大環(huán)保投入。針對(duì)在執(zhí)法檢查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的環(huán)保信用不良企業(yè)或限期整改不到位的企業(yè)，嘉興市要求這些企業(yè)簽署面向全市人民的道歉信，并通過(guò)新聞媒體向全社會(huì)公開(kāi)。在對(duì)于企業(yè)的監(jiān)管過(guò)程中，政府環(huán)保部門(mén)邀請(qǐng)市民代表參與監(jiān)督過(guò)程，在環(huán)境執(zhí)法部門(mén)、公眾媒體和企業(yè)的介入下對(duì)企業(yè)的環(huán)境影響進(jìn)行隨機(jī)抽查，并對(duì)執(zhí)法對(duì)象的執(zhí)法進(jìn)行跟蹤檢查。這些實(shí)踐強(qiáng)化了政府政策和法規(guī)在環(huán)境治理中的指導(dǎo)和規(guī)范作用，也迫使生產(chǎn)企業(yè)接受社會(huì)監(jiān)督，有助于解決環(huán)境治理中的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。

嘉興公眾參與的模式也有利于地方政府在環(huán)境治理中提高工作成效，促使政府積極回應(yīng)社會(huì)要求，在環(huán)境治理監(jiān)管中避免隨意性和主觀性，打破“政府失靈”現(xiàn)象。通過(guò)公眾參與機(jī)制的創(chuàng)新，政府、企業(yè)、居民三方形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制（“聯(lián)動(dòng)化”），提高了政府的環(huán)境管理成效，形成了各政府部門(mén)協(xié)作、社會(huì)共同參與的工作局面。這些聯(lián)動(dòng)具體表現(xiàn)在政府部門(mén)與公眾的聯(lián)動(dòng)、區(qū)域污染防治監(jiān)督部門(mén)的聯(lián)動(dòng)、環(huán)?；鶎咏M織與民眾的聯(lián)動(dòng)等方面。比如，嘉興市政府的環(huán)保部門(mén)加大環(huán)境治理的力度，帶動(dòng)公安、檢察院、法院等相關(guān)部門(mén)參與環(huán)保執(zhí)法的實(shí)踐，消滅環(huán)境執(zhí)法的“死角”地帶。這一機(jī)制的運(yùn)作超越了“小環(huán)?！钡囊曇?，即把環(huán)境治理僅僅看成是政府環(huán)保部門(mén)的責(zé)任，突破了“條塊分隔、行業(yè)限制”的體制障礙。

嘉興模式的關(guān)鍵是通過(guò)發(fā)展社會(huì)組織來(lái)進(jìn)行環(huán)境治理。近幾年，嘉興市成立了環(huán)保聯(lián)合會(huì)并建立了許多下屬組織，包括市民檢查團(tuán)、專家服務(wù)團(tuán)、生態(tài)綠色宣講團(tuán)、環(huán)境權(quán)益維護(hù)中心和環(huán)境學(xué)會(huì)等民間組織機(jī)構(gòu)。這些組織在環(huán)境治理過(guò)程中所起的作用是多樣的。生態(tài)綠色宣講團(tuán)深入農(nóng)村、企業(yè)、學(xué)校、社區(qū)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位開(kāi)展環(huán)境保護(hù)宣傳和生態(tài)文明宣講活動(dòng)。維權(quán)中心主要展開(kāi)環(huán)保法律、法規(guī)和政策的咨詢服務(wù)，并代理一些環(huán)境訴訟案件。市民檢查團(tuán)的主要職能在于使公眾參與對(duì)環(huán)保信用不良企業(yè)、環(huán)境污染違法較重企業(yè)和重點(diǎn)整治污染企業(yè)的環(huán)境治理驗(yàn)收工作。這些組織的成員來(lái)自市各級(jí)機(jī)關(guān)、各大專院校、綠色社區(qū)、綠色企業(yè)和環(huán)保事業(yè)等方面。迄今為止，嘉興市已經(jīng)發(fā)展起300余名市民檢查團(tuán)成員，80多名專家服務(wù)團(tuán)代表，30多名生態(tài)綠色宣講團(tuán)宣講員，市聯(lián)合會(huì)在下屬區(qū)縣成立了平湖、海鹽、南湖、秀洲、桐鄉(xiāng)、海寧、港區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等8個(gè)分會(huì)，[6]從而使嘉興模式的運(yùn)作具有了組織基礎(chǔ)，有助于走出“社會(huì)失靈”的困境。嘉興市構(gòu)建的以環(huán)保聯(lián)合會(huì)為龍頭、三團(tuán)一中心為支撐的組織框架，形成了政府引導(dǎo)公眾參與的環(huán)境治理新格局。

針對(duì)廣大公民的環(huán)境參與，嘉興模式也形成各種機(jī)制讓老百姓在環(huán)境問(wèn)題上能夠有發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)和渠道并影響決策進(jìn)程?！皥A桌會(huì)”制度就是民眾表達(dá)公眾利益訴求的重要渠道，它采用“圓桌會(huì)”的方式在百姓和政府之間構(gòu)建意見(jiàn)交流平臺(tái)，通過(guò)協(xié)商和交流達(dá)成共識(shí)并形成政策建議。此外，嘉興市為賦予公眾更多的環(huán)境治理發(fā)言權(quán)，逐漸形成了“陪審員”制度，讓普通公眾參加環(huán)境問(wèn)題的聽(tīng)證會(huì)并發(fā)表意見(jiàn)，做“環(huán)境法官”，維護(hù)環(huán)境決策和環(huán)境審判的公平性。嘉興模式也鼓勵(lì)公民在環(huán)境監(jiān)管方面積極參與，通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)、環(huán)境規(guī)劃評(píng)審會(huì)、建設(shè)項(xiàng)目和“摘帽”企業(yè)論證會(huì)、行政執(zhí)法通報(bào)會(huì)和治理方案懇談會(huì)等方式調(diào)動(dòng)了群眾環(huán)境參與的積極性，給普通市民環(huán)境決策的機(jī)會(huì)[7]，從而很好地回應(yīng)了“參與失靈”的問(wèn)題。

一般而言，在對(duì)環(huán)境參與問(wèn)題的討論中，當(dāng)環(huán)境污染問(wèn)題僅僅作為一般的公共問(wèn)題而不涉及地方的特殊利益考量時(shí)，公眾參與動(dòng)機(jī)往往較弱，環(huán)境意識(shí)淡薄。嘉興模式所展示出的公眾對(duì)于環(huán)境治理參與的經(jīng)驗(yàn)表明，公眾的參與狀況除了與自身專業(yè)知識(shí)有關(guān)以外，也取決于對(duì)他們的賦權(quán)狀況，以及公民在環(huán)保問(wèn)題上與政府部門(mén)的制度化聯(lián)系機(jī)制的強(qiáng)弱。只要具有賦權(quán)和平臺(tái)，公民作為這一進(jìn)程的主體行動(dòng)者就能夠積極地行使其賦權(quán)進(jìn)行環(huán)境治理工作，也可以通過(guò)建設(shè)更多的社會(huì)組織來(lái)開(kāi)展行動(dòng)，避免社會(huì)失靈的現(xiàn)象。這種狀況也有助于對(duì)市場(chǎng)—企業(yè)主體和政府組織主體的活動(dòng)形成相應(yīng)的社會(huì)壓力，打破市場(chǎng)失靈和政府失靈的困境。

地方創(chuàng)新模式的可持續(xù)性與可推廣性

那么嘉興模式為什么會(huì)具有這些特點(diǎn)，它是怎么建立的，可持續(xù)性如何，要采取什么政策手段推進(jìn)其發(fā)展？從利益相關(guān)者的視角來(lái)進(jìn)行闡釋，我們要聚焦于各類社會(huì)主體在此過(guò)程中所起的作用。

在嘉興模式的形成和推進(jìn)過(guò)程中，地方政府一直起著主導(dǎo)作用。作為起因，2008年嘉興市水資源保護(hù)情況在浙江省年度排名中落在最后，這使當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)在政府工作績(jī)效和環(huán)境質(zhì)量排名下承受著巨大壓力，促使其把加強(qiáng)水污染防治作為環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)并成立了環(huán)境污染整治領(lǐng)導(dǎo)小組。[8]在此背景下，市環(huán)保部門(mén)官員也在環(huán)境治理方式創(chuàng)新方面進(jìn)行大量探索，逐漸形成與民間組織聯(lián)合治理的新思路。在其后發(fā)展公眾參與機(jī)制的建設(shè)中，環(huán)保局一直扮演著規(guī)劃者、指導(dǎo)者和推動(dòng)者的角色?？梢?jiàn)，地方政府社會(huì)創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)力起到重要作用。當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)的官員意識(shí)到，政府可以在環(huán)境法律法規(guī)的設(shè)立、政策的執(zhí)行、環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境改造等方面推進(jìn)各項(xiàng)工作，但政府的作用不是萬(wàn)能的。社會(huì)組織也積極配合政府的環(huán)境治理工作，并從中得到了快速的發(fā)展，發(fā)揮了他們對(duì)企業(yè)環(huán)保行為的監(jiān)督作用，也使得參與者對(duì)于政府的環(huán)境決策擁有了更大的發(fā)言權(quán)。社會(huì)媒體也積極介入這一過(guò)程，并鼓勵(lì)志愿者和廣大公民加入到環(huán)境保護(hù)的活動(dòng)中去。

可見(jiàn)，嘉興模式的成功之處在于政府與社會(huì)組織的密切合作，使雙方之間形成了一定的依賴關(guān)系。通過(guò)自上而下的方式來(lái)扶持社會(huì)組織從事環(huán)境治理工作，這或許是在中國(guó)威權(quán)主義背景下推進(jìn)公民社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)道路。威權(quán)主義的社會(huì)背景下，社會(huì)組織數(shù)量少，難以樹(shù)立自身的社會(huì)權(quán)威，公民社會(huì)較為軟弱；公民政治參與和社會(huì)參與的主動(dòng)性十分有限，參與機(jī)會(huì)少，而且由于利益的差別過(guò)于分化，其很難為了社會(huì)公共利益而采取共同行動(dòng)。比如，基于社會(huì)公益的民間環(huán)境組織大多規(guī)模很小，能力有限，自立性差，公眾對(duì)于這些公益組織的參與程度也十分有限。因此，通過(guò)政府來(lái)發(fā)動(dòng)、組織公眾，并使之介入到環(huán)境治理的實(shí)踐中去，在這一進(jìn)程的起步階段將起到?jīng)Q定性作用。嘉興環(huán)境治理的地方經(jīng)驗(yàn)，正有助于理解威權(quán)主義背景下中國(guó)發(fā)展環(huán)境民主的基本路徑。

當(dāng)然，在公眾參與機(jī)制形成后，我們也要關(guān)注這一機(jī)制的可持續(xù)性。在這一機(jī)制的運(yùn)作中，先前被認(rèn)為是發(fā)展推進(jìn)力的政府主導(dǎo)因素會(huì)逐漸變成阻力。在嘉興模式中，社團(tuán)的獨(dú)立性和自主性都較弱，而且社團(tuán)組織工作的開(kāi)展取決于政府的工作要求和財(cái)政上的支持。這種依附性導(dǎo)致社團(tuán)組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展缺失內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力，嚴(yán)重威脅著社團(tuán)發(fā)展的可持續(xù)性。同時(shí)，由于社團(tuán)組織作用的發(fā)揮常常主要來(lái)自政府的賦權(quán)而非自身所贏得的社會(huì)權(quán)威，其所奉行的自上而下的工作模式導(dǎo)致社團(tuán)的公眾基礎(chǔ)較為薄弱，無(wú)法很好地反映民情。[9]而社區(qū)組織在環(huán)境治理中所發(fā)揮的作用亦十分有限，其在協(xié)調(diào)居住地企業(yè)與居民或非政府組織環(huán)境利益沖突方面的作用也很小。因此，嘉興模式成敗的關(guān)鍵很大程度上取決于社會(huì)組織能否廣泛參與，政府與社會(huì)組織的“友好關(guān)系”是否可持續(xù)，以及社會(huì)組織自身能否取得可持續(xù)的財(cái)政資源和社會(huì)資源，使之成為“社會(huì)良心”的代言人并進(jìn)而充任“社會(huì)權(quán)威”的角色，從而具有一定的自主性。而要發(fā)揮好政府與非政府組織的協(xié)同作用，必須要關(guān)注以下幾個(gè)方面：

一是相互尊重。盡管嘉興環(huán)境治理模式的創(chuàng)新是由政府策劃和推進(jìn)的，但政府不能僅僅把社會(huì)組織當(dāng)作是工作的幫手和利用的工具。政府組織對(duì)待非政府組織要以平等之姿態(tài)給予尊重，并要基于不同的視角和立場(chǎng)進(jìn)行對(duì)話，從而使各自的功能形成互補(bǔ)，提升環(huán)境治理的成效。通常來(lái)說(shuō)，非政府環(huán)保組織的力量較弱、社會(huì)地位較低；但是非政府組織也具有自己獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，即能夠從民眾的視角來(lái)觀察問(wèn)題。因此，地位的平等是政府組織與非政府組織有效溝通和互動(dòng)的前提。

二是互惠。由于政府組織和非政府組織各自基于不同利益，因而要真正實(shí)現(xiàn)雙方的協(xié)同行動(dòng)，就必須保證雙方都能在這種共同行動(dòng)中受惠，從而構(gòu)建起合作的基礎(chǔ)。然而在許多情況下，政府往往忽視非政府組織的利益，導(dǎo)致雙方的合作關(guān)系不可持續(xù)。

三是賦權(quán)。社會(huì)組織在環(huán)境行動(dòng)中往往會(huì)因?yàn)槿狈ζ渌哂械南鄳?yīng)賦權(quán)，故無(wú)法進(jìn)行環(huán)境治理的決策或參與決策過(guò)程。這就要求政府部門(mén)對(duì)非政府組織予以賦權(quán)，使他們的參與能夠達(dá)成成效，而這一成效正是激勵(lì)非政府組織持續(xù)參與的動(dòng)力。

四是建構(gòu)互動(dòng)的機(jī)制。政府與非政府組織的互動(dòng)能夠協(xié)調(diào)雙方的利益關(guān)切，這一機(jī)制能夠形成廣泛的參與空間，使非政府組織獲得多樣的參與機(jī)會(huì)。因而，這一互動(dòng)機(jī)制的建立也是非政府組織與政府組織協(xié)同行動(dòng)的基礎(chǔ)。

五是自主性。在非政府組織與政府組織的合作過(guò)程中，雙方具有各自的訴求和利益，都需要以自主性為基礎(chǔ)來(lái)確保各方利益，避免挫傷其中一方的利益和參與積極性。在環(huán)境治理的參與過(guò)程中，要避免一方對(duì)另一方的勉強(qiáng)和迫使，使參與各方獨(dú)立承擔(dān)起責(zé)任。

只有很好地回應(yīng)上述五個(gè)方面的問(wèn)題，才能在兩者間形成真正的伙伴關(guān)系。因此，在發(fā)展和完善嘉興模式的過(guò)程中，要培養(yǎng)社會(huì)組織的自我運(yùn)作能力，增強(qiáng)其自主性，讓環(huán)保社會(huì)組織真正回歸民間。同時(shí)，要進(jìn)行充分的賦權(quán)，確立他們?cè)诃h(huán)境治理中的主體地位，共同行使權(quán)威，共同承擔(dān)責(zé)任。還要通過(guò)恰當(dāng)?shù)闹贫劝才藕驼呤侄钨x予公眾和社會(huì)組織充分的參與權(quán)，形成多元化的治理模式以化解“官民”分歧。

還需強(qiáng)調(diào)的是：其一，各地政府組織要能夠與民間環(huán)保組織進(jìn)行有效的溝通并保持良性的互動(dòng)，并與社區(qū)組織形成伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共管理方式由單向度的政府管理轉(zhuǎn)向社會(huì)治理。其二，還要強(qiáng)化社會(huì)組織在圓桌會(huì)制度、公民陪審團(tuán)制度和點(diǎn)單式環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法制度等中所具有的權(quán)利，充分利用社會(huì)媒體增強(qiáng)社會(huì)組織和公民參與環(huán)境治理的積極性。通過(guò)社會(huì)組織深度介入環(huán)境治理活動(dòng)，使社會(huì)組織成員在這一過(guò)程中得到賦權(quán)和增能。

威權(quán)主義背景下社會(huì)治理新方式

為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境壓力，我們需要構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的新格局，強(qiáng)化社會(huì)制衡的機(jī)制，避免片面地使用大量行政控制手段（采用收費(fèi)、罰款等）來(lái)管理，充分利用社會(huì)力量來(lái)發(fā)揮作用，這也是環(huán)境治理工作所追求的目標(biāo)。在此，有的學(xué)者倡導(dǎo)用“社會(huì)制衡型環(huán)境治理”來(lái)取代“政府直控型環(huán)境治理模式”，使政府由對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的直接管理者轉(zhuǎn)變?yōu)橹薪?。[10]但對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，并沒(méi)有找到明確的路徑。一些地方政府對(duì)于鼓勵(lì)社會(huì)群體參與環(huán)境行動(dòng)方面存在著矛盾的心態(tài)：一方面期望民眾的環(huán)境參與，另一方面又擔(dān)心社會(huì)組織不好管理，容易失控以釀成社會(huì)問(wèn)題。因此，盡管中央政府大力倡導(dǎo)各種社會(huì)主體參與到環(huán)境治理的工作中，并在2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》設(shè)立專門(mén)章節(jié)來(lái)確立“公眾參與”的權(quán)利，但要把這些規(guī)范性要求落實(shí)到政策行動(dòng)和實(shí)踐過(guò)程中尚需時(shí)日。

由此，嘉興模式的探索具有獨(dú)特的意義。它通過(guò)自上而下的方式來(lái)培育社會(huì)組織，鼓勵(lì)公民通過(guò)參與到這些環(huán)境社會(huì)組織中來(lái)介入環(huán)境治理進(jìn)程，從而這些社會(huì)組織在政府和公民之間建立起有效的溝通。即公民參與環(huán)境治理可以通過(guò)與社會(huì)組織的互動(dòng)來(lái)間接實(shí)現(xiàn)，政府各部門(mén)與環(huán)保組織的有效互動(dòng)機(jī)制可以避免環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，并消除環(huán)境治理過(guò)程中的各種障礙。這種視野要求政府把非政府組織看作合作的伙伴而非對(duì)手。[11]

當(dāng)然，嘉興模式更大的意義在于為我們提供了經(jīng)驗(yàn)，使我們通過(guò)環(huán)境參與問(wèn)題的討論來(lái)思考更為深入的問(wèn)題，思索“政府對(duì)社會(huì)賦權(quán)增能”這一理念，創(chuàng)新社會(huì)體制，改進(jìn)治理方式。在此，一個(gè)基本的問(wèn)題就是如何在威權(quán)主義的背景中推進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)展。在以往的討論中，人們常常把威權(quán)主義的背景看作公民社會(huì)培育和成長(zhǎng)的障礙，但對(duì)于這種成見(jiàn)需要進(jìn)行細(xì)致的考察。嘉興模式的經(jīng)驗(yàn)表明，中國(guó)社會(huì)所具有的威權(quán)主義背景也可以強(qiáng)化地方政府和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織的聯(lián)系，并形成功能互補(bǔ)。我們要避免把政府組織和非政府組織放到兩個(gè)對(duì)立面看待，其相互聯(lián)系取決于兩者的關(guān)系和利益的協(xié)同性。事實(shí)上，地方政府可以強(qiáng)化社會(huì)組織在社會(huì)管理、環(huán)境治理、民生改善方面的推進(jìn)作用。

嘉興公眾參與的社會(huì)實(shí)踐展示了地方政府可以通過(guò)社會(huì)創(chuàng)新的努力來(lái)發(fā)動(dòng)、組織并激勵(lì)公眾參與到環(huán)境治理的過(guò)程中?，F(xiàn)階段，強(qiáng)化和發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用，體現(xiàn)了國(guó)家社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)和要求。自上而下的管理模式已不能適應(yīng)公眾對(duì)社會(huì)治理多元化、具體化和細(xì)微化的需求，我們必須在主體、手段、方式等方面做出創(chuàng)新。在許多情況下，公民環(huán)境參與的意識(shí)和動(dòng)機(jī)并不缺乏，真正缺乏的是組織公民有效參與的渠道和平臺(tái)，以及保證政策執(zhí)行效果的制度和機(jī)制。因而我們要在發(fā)展政府與政府與社會(huì)的多樣化關(guān)系中促使社會(huì)活力的釋放，實(shí)現(xiàn)賦權(quán)增能雙贏發(fā)展。

嘉興模式的經(jīng)驗(yàn)也展示了社會(huì)創(chuàng)新與制度設(shè)計(jì)的意義。嘉興模式是地方政府進(jìn)行社會(huì)創(chuàng)新的一個(gè)個(gè)案。比如，在進(jìn)行地方治理的進(jìn)程中，嘉興民眾創(chuàng)立了“道歉書(shū)”等實(shí)踐形式，并力圖把它規(guī)范化并形成制度，成為環(huán)境民主的一些基本實(shí)踐形式；通過(guò)圓桌會(huì)、咨詢會(huì)等形式建立對(duì)話機(jī)制，充分激發(fā)社會(huì)組織的活力。目前，中國(guó)環(huán)境民主的發(fā)展還十分有限，各種制度創(chuàng)新的實(shí)踐比較缺乏。這些來(lái)自于民間的地方創(chuàng)新實(shí)踐所具有的活力，對(duì)于提升環(huán)境治理的成效意義很大。

當(dāng)然，嘉興模式的運(yùn)作也存在種種問(wèn)題。比如，有些企業(yè)積極地與地方環(huán)保部門(mén)合作參與到環(huán)境治理的實(shí)踐中，也有些企業(yè)對(duì)于環(huán)境議題并不熱心。這種行為狀況實(shí)際上依賴于它們與政府部門(mén)的關(guān)系：與政府關(guān)系較為密切的大中型企業(yè)對(duì)環(huán)境治理的參與較為積極；中小企業(yè)則常常躲避市民檢查團(tuán)的檢查，與政府聯(lián)系甚少，政府對(duì)其環(huán)境行為的監(jiān)管力量也不到位。同時(shí)，我們常常聽(tīng)到兩方面的抱怨：一是公眾的環(huán)境參與不足，一些人只有當(dāng)環(huán)境污染損害到自身的利益時(shí)，才積極行動(dòng)起來(lái)參與或配合環(huán)境治理工作。二是一些公眾在參與環(huán)境訴求中，基于眼前利益或局部利益而不是社會(huì)公眾利益而提出非理性要求。只有通過(guò)構(gòu)建多元協(xié)商的共識(shí)型治理體制來(lái)展開(kāi)利益討論，建立對(duì)話和溝通的制度性渠道，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)組織的雙向互動(dòng)，并達(dá)成共同目標(biāo)。

總之，基于多元社會(huì)主體和利益相關(guān)者理論，對(duì)嘉興環(huán)境治理公眾參與的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行探討和評(píng)估，并闡釋各行動(dòng)主體參與機(jī)制的實(shí)現(xiàn)方式。盡管嘉興模式的建立由政府驅(qū)動(dòng)，但政府在環(huán)境治理過(guò)程中給予了社會(huì)組織和公眾很大的空間來(lái)發(fā)揮他們的作用。在該模式下，社會(huì)組織和公眾配合政府行政權(quán)的正當(dāng)行使，并與政府一起推進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。這些實(shí)踐結(jié)果形成了由公眾行使的社會(huì)監(jiān)督建議權(quán)與政府掌握的行政權(quán)之間互相配合的共治體系，也揭示了中國(guó)威權(quán)主義背景下政府與公眾良性互動(dòng)的實(shí)現(xiàn)途徑，及其對(duì)于改變政府社會(huì)管理方式所具有的內(nèi)涵。

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編輯 李 梅