吳康先

【摘要】 在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作中引入公眾參與，是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的進(jìn)步，同時(shí)對(duì)于公眾來說意義也非常重大。這也是我們?cè)诔青l(xiāng)規(guī)劃管理中推行民主的重要表現(xiàn)。但是在城鄉(xiāng)規(guī)劃的具體實(shí)踐過程中，出現(xiàn)了一系列的問題，沒有充分地實(shí)現(xiàn)公眾參與，也沒有達(dá)到預(yù)期的良好效果。本文就當(dāng)今城鄉(xiāng)規(guī)劃中公眾參與存在的問題進(jìn)行分析，并提出了相應(yīng)有效的途徑和方法，供同行參考。

【關(guān)鍵詞】 城鄉(xiāng)規(guī)劃；公眾參與；問題；有效性

1. 公眾參與的概念

公眾參與是隨著政治文明和法制建設(shè)的不斷成熟、發(fā)展而產(chǎn)生的一種民主理念，城鄉(xiāng)規(guī)劃中的公眾參與是指讓公眾參與到規(guī)劃的編制、實(shí)施、監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)中去，實(shí)現(xiàn)民主規(guī)劃?！肮妳⑴c”是在社會(huì)分層、公眾需求多樣化、利益集團(tuán)介入的情況下采取的一種協(xié)調(diào)對(duì)策。它強(qiáng)調(diào)公眾對(duì)規(guī)劃編制、管理過程的參與決策和管理，強(qiáng)調(diào)對(duì)話與溝通，協(xié)調(diào)公眾各方利益，力求實(shí)現(xiàn)規(guī)劃項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

城鄉(xiāng)規(guī)劃中的公眾參與理論最早出現(xiàn)在1947年的英國(guó)，與國(guó)外比較，我國(guó)的公眾參與工作開展較晚，主要集中在環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、資源利用等與公眾利益聯(lián)系緊密的領(lǐng)域內(nèi)，隨著民主進(jìn)程的不斷加快，陽(yáng)光政策的推行，公眾參與的意義和作用得到了社會(huì)的普遍接受和認(rèn)可。在《城市規(guī)劃編制辦法》（2005）中，就明確表示“城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一”，要求編制城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”原則。

2. 我國(guó)公眾參與城市規(guī)劃中存在的問題

2.1公眾參與深度難以觸及規(guī)劃的核心

公眾參與城市規(guī)劃的深度主要體現(xiàn)在公眾的意見對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的推動(dòng)力、影響力、決定力的大小。從我國(guó)的目前的立法和實(shí)踐來看，雖然公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的情形越來越多，但是也僅停留在參與階梯的象征性參與階段。公眾參與更多的是對(duì)規(guī)劃的了解，而不是施加有效影響。公眾參與仍然是被動(dòng)的，政府始終處于主導(dǎo)地位，公眾的意見往往得不到足夠重視，經(jīng)常出現(xiàn)聽而不取的現(xiàn)象。

2.2參與欠缺反饋聯(lián)動(dòng)

公眾在參與之后往往得不到反饋的意見，在一定程度上影響了工作參與的主動(dòng)性和積極性，從而認(rèn)為是一種“走形式、走過場(chǎng)”的做法，不會(huì)把最真實(shí)的想法告訴調(diào)查者或者規(guī)劃者，從而導(dǎo)致喪失了公眾參與的實(shí)質(zhì)性意義。

2.3缺乏良好的公眾參與公共信息溝通渠道和平臺(tái)

一個(gè)規(guī)劃方案影響到的利害關(guān)系人想表達(dá)自身意愿苦無渠道，常常自發(fā)臨時(shí)組織起來，到規(guī)劃管理部門“掛橫幅、討說法”，有時(shí)還會(huì)發(fā)生過激的事態(tài)，這樣往往讓規(guī)劃管理部門處在一種尷尬無奈的狀態(tài)中。這種現(xiàn)象充分說明了公眾有要求參與到與自身利益密切相關(guān)的規(guī)劃決策活動(dòng)當(dāng)中來。從另一種角度看，產(chǎn)生這種“上訪”的過激行為，表明管理部門為公眾參與規(guī)劃建立的制度渠道不暢，沒能通過有效的、長(zhǎng)效的渠道機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)矛盾的萌芽，錯(cuò)過了有效干預(yù)化解矛盾的時(shí)機(jī)，使自身處于一步被動(dòng)、步步被動(dòng)的境地。

2.4公眾參與階段和規(guī)劃類型不夠全面

雖然目前我國(guó)立法規(guī)定公眾參與的階段已經(jīng)擴(kuò)展到規(guī)劃實(shí)施階段.但是尚有部分階段缺少立法規(guī)范。城鄉(xiāng)規(guī)劃的階段包括立項(xiàng)啟動(dòng)、編制、通過、實(shí)施（修改、監(jiān)督）等。目前在啟動(dòng)、通過、監(jiān)督等過程中缺少公眾參與的立法授權(quán)。公眾參與規(guī)劃的類型也不全面，例如，對(duì)實(shí)施階段的公眾參與，城鄉(xiāng)規(guī)劃法僅規(guī)定了城市總體規(guī)劃，而對(duì)其他規(guī)劃類型，如體系規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃等沒有涉及。

2.5公眾參與規(guī)劃的意識(shí)淡薄

理論上講公眾是城鄉(xiāng)規(guī)劃的主體，他們必須參與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的全過程。但由于諸多原因，城鄉(xiāng)規(guī)劃的各項(xiàng)活動(dòng)幾乎大都與公眾分離，常常成為極少數(shù)政府專員、技術(shù)專家封閉式自我意志的充分表現(xiàn)。這種封閉式、內(nèi)向型的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作方式客觀上造成規(guī)劃不能同公眾對(duì)話。這樣，公眾連規(guī)劃是什么都不曾知曉，更談不上主動(dòng)參與規(guī)劃了。

3. 提高公眾參與規(guī)劃管理有效性的途徑和方法

3.1提高公眾的參與能力

加強(qiáng)教育，提高公眾參與意識(shí)。提高公眾的規(guī)劃參與意識(shí)，培養(yǎng)公眾參與的主動(dòng)性和積極性。提高公眾對(duì)參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要性和積極意義的認(rèn)識(shí)，激發(fā)公眾參與的熱情，讓更多的市民、單位、團(tuán)體參與到更廣泛的城鄉(xiāng)規(guī)劃中來。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的城鄉(xiāng)的制定和實(shí)施都是以行政部門為主，公眾更多的是執(zhí)行，沒有形成自主的規(guī)劃參與意識(shí)。因此，今后的工作應(yīng)讓公眾認(rèn)識(shí)到，城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項(xiàng)公共政策，事關(guān)自身利益和子孫后代的生存發(fā)展，公眾是規(guī)劃實(shí)施后果的承擔(dān)人和受益者，通過積極參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，來切實(shí)保障自身的利益是他們應(yīng)有的權(quán)利。

3.2完善城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中公眾參與的法制建設(shè)的實(shí)質(zhì)性、程序性內(nèi)容

公眾參與不但要有相應(yīng)的法律、法規(guī)進(jìn)行保駕護(hù)航，更重要的是要建立具有可操作性的實(shí)施辦法和細(xì)則，做到有法可依，有法必依。通過法律手段明確規(guī)定公眾參與的程序、方法，以保證公眾參與的有效性和公正性，同時(shí)規(guī)范公眾參與規(guī)劃的目標(biāo)、性質(zhì)、內(nèi)容、職能、機(jī)構(gòu)、組織、權(quán)限、處罰等內(nèi)容。還應(yīng)增強(qiáng)規(guī)劃透明度，拓寬各種參與渠道，保證公眾的知情權(quán)、參與權(quán)。

3.3建立一個(gè)相對(duì)中立的仲裁組織

在規(guī)劃方案制定階段，公眾與政府之間的意見難免相左，對(duì)于處于弱勢(shì)地位的公眾而言，需要有一個(gè)專門接收申訴和仲裁的中立的機(jī)構(gòu)，按照程序正義的原則平等對(duì)待各種利益訴求。但在司法不獨(dú)立的現(xiàn)實(shí)政治困境下，政府兼具裁判員和運(yùn)動(dòng)員于一身，難于主持公道。我們可以借鑒英國(guó)城市規(guī)劃督察員的方式及經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，按照城市規(guī)劃分級(jí)組織編織機(jī)關(guān)，在與各級(jí)編制機(jī)關(guān)平等或更高一級(jí)別制上設(shè)立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的仲裁機(jī)構(gòu)，按照權(quán)限劃分負(fù)責(zé)處理不同規(guī)劃的公眾意見和投訴。

3.4合理構(gòu)建多元化的公眾參與方式

雖然較高的積極性是公眾參與的充分條件，但能否在政府和公眾之間建立合適的利益表達(dá)通道、能否為不同的公眾群體提供針對(duì)性的表達(dá)方式才是公眾參與的必要條件。因而，提供這一“必要條件”，即合理構(gòu)建多元化的公眾參與方式，才是提高規(guī)劃參與率和參與效果的有效途徑。多元化參與方式的構(gòu)建需要在深入研究城市規(guī)劃的過程、階段和內(nèi)容的基礎(chǔ)上進(jìn)行，針對(duì)不同的過程、階段和內(nèi)容，分別采取多種不同的參與方式，如新聞媒體宣傳預(yù)調(diào)查、規(guī)劃進(jìn)社區(qū)、規(guī)劃網(wǎng)站展示與反饋、規(guī)劃展覽館、規(guī)劃宣傳資料、規(guī)劃講座、電話咨詢、問卷調(diào)查等，并適當(dāng)提煉和轉(zhuǎn)譯規(guī)劃內(nèi)容，積極吸引公眾興趣，讓公眾讀懂規(guī)劃并反饋完善規(guī)劃的建議。

3.5建立公眾參與反饋意見的機(jī)制

公眾參與提出的反饋意見進(jìn)行合理采納具體包括以下環(huán)節(jié)：第一組織規(guī)劃編制和許可規(guī)劃的主管部門（一般是規(guī)劃局）負(fù)責(zé)收集意見、組織公示，分類整理和書面回應(yīng)。第二規(guī)劃主管部門（一般是規(guī)劃局）把核心意見送至規(guī)劃委員會(huì)（簡(jiǎn)稱規(guī)委會(huì)）。第三規(guī)委會(huì)對(duì)公眾意見審查，規(guī)劃行政主管部門根據(jù)合理采納的意見進(jìn)行修改完善。第四公眾規(guī)劃聽證實(shí)施。規(guī)劃基本完成后需要再公示聽取公眾意見后上報(bào)審批程序。第五向上匯報(bào)的材料含規(guī)劃文本、上報(bào)政府文件及公眾參與意見。

4. 結(jié)束語

綜上所述，公眾參與成為當(dāng)前政府進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)必不可少的環(huán)節(jié)，隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展和公眾綜合素質(zhì)水平的提高，公民自主的意識(shí)逐漸增強(qiáng)，公眾決策成為政府推行各項(xiàng)決策時(shí)必不可少的環(huán)境。所以我們應(yīng)該從提高公眾對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的參與能力、完善公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的制度建設(shè)、對(duì)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的形式與內(nèi)容進(jìn)行完善等角度實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)城鄉(xiāng)管理規(guī)劃的參與。

參考文獻(xiàn)：

[1]唐文躍.城市規(guī)劃的社會(huì)化和公眾參與[ J ].城市規(guī)劃，2002，（ 9 ）

[2]申萍.我國(guó)城市規(guī)劃中的公眾參與研究[J].規(guī)劃設(shè)計(jì)，2010，（6）：35.