李光躍 母藝璇

單縣國(guó)土資源局 山東單縣 274300

摘要：集體土地所有權(quán)，是法律明確規(guī)定的農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)，在對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證中，要對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)依法進(jìn)行確認(rèn)，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益和根本利益。本文首先分析了確權(quán)工作的意義，然后歸納了農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證的難點(diǎn)，最后詳細(xì)闡述了做好農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證工作的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地；確權(quán)發(fā)證；土地權(quán)屬；糾紛；地籍調(diào)查

一、確權(quán)工作的意義

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證是一項(xiàng)依照相關(guān)法律維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利，強(qiáng)化農(nóng)民的土地物權(quán)意識(shí)，從而實(shí)現(xiàn)高效解決農(nóng)民集體土地權(quán)屬糾紛，保證農(nóng)民權(quán)益的工作。同時(shí)也是對(duì)國(guó)家糧食安全的保障。由于農(nóng)村土地利用存在粗放浪費(fèi)的現(xiàn)象，所以需要推進(jìn)土地整治工作，以農(nóng)村土地確權(quán)與登記為基礎(chǔ)，最大化利用土地資源，提高土地管理水平。只有通過不斷深化改革，規(guī)范集體土地管理，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，才能保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

二、農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證的難點(diǎn)

（一）廣大農(nóng)民的思想意識(shí)不強(qiáng)

我國(guó)人口多，農(nóng)民基數(shù)大，此次農(nóng)村集體土地確權(quán)最直接的受益人就是農(nóng)民。隨著改革開放的進(jìn)行，越來越多的村里年輕人選擇去城鎮(zhèn)就業(yè)，造成現(xiàn)在很多留守老人和留守兒童，他們的受教育水平非常低，本身知識(shí)量很少，小農(nóng)意識(shí)根深蒂固，很難對(duì)國(guó)家開展的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的作用和意義認(rèn)識(shí)到位，更別說參與這項(xiàng)工作的積極性和主動(dòng)性了，這就形成了國(guó)土工作人員自己?jiǎn)胃傻臓顟B(tài)，很多必要的土地?cái)?shù)據(jù)資料和歷史情況抓不準(zhǔn)搞不清，給資料的搜集工作增加了難度，影響了確權(quán)發(fā)證工作的進(jìn)程。

（二）部分土地權(quán)屬存在爭(zhēng)議

改革開放的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，新引發(fā)了各類土地權(quán)屬爭(zhēng)議。其中有集體建設(shè)用地使用權(quán)糾紛，農(nóng)村宅基地之間的糾紛，村與村、村與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間的土地所有權(quán)爭(zhēng)議，集體土地所有權(quán)、使用權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)、使用權(quán)之間的糾紛等等。最近一次全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行的土地登記是在80年代，當(dāng)時(shí)的人力和物力都很缺乏，時(shí)間緊迫，人少事多，不可能全面細(xì)致的進(jìn)行調(diào)查登記，工作形式比較粗放，加上缺少先進(jìn)的測(cè)量手段，都是采用土辦法，利用各種測(cè)量尺丈量，誤差較大，所以造成一些權(quán)屬材料來源不全，資料保存不當(dāng)?shù)惹闆r，部分農(nóng)民對(duì)土地資料不上心，隨意存放丟棄，造成部分土地資料丟失，以上這些都給確權(quán)登記造成了一定難度。

（三）資金不足影響登記發(fā)證工作

巧婦難為無米之炊，確權(quán)工作是一項(xiàng)龐大而繁瑣細(xì)致的工作，從開始進(jìn)行到登記結(jié)束，需要很大的人力和物力，沒有足夠的資金支持是很難完成這項(xiàng)巨大的工程的。眾所周知，全國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不平衡的，各縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的經(jīng)費(fèi)只有一部分是來自市屬財(cái)政，大部分經(jīng)費(fèi)還是來自當(dāng)?shù)氐呢?cái)政部門。各級(jí)財(cái)政資金的充裕程度是不一樣的，大部分縣市區(qū)的資金爭(zhēng)取地方財(cái)力較為困難，同時(shí)存在延后撥款的現(xiàn)象，這就影響了確權(quán)工作的開展。

（四）領(lǐng)導(dǎo)不夠重視及工作人員缺乏

從國(guó)家開始部署這項(xiàng)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作以來，已經(jīng)有一段時(shí)間，地方政府全部把精力用在招商引資、發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)上，而把確權(quán)登記發(fā)證工作只看成是國(guó)土資源部門的業(yè)務(wù)范疇，更沒有把這項(xiàng)工作列入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的年度責(zé)任目標(biāo)考核，從而影響了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的開展。領(lǐng)導(dǎo)重視力度不夠，加上基層國(guó)土部門的工作人員缺乏，一個(gè)基層土地所多則負(fù)責(zé)三四萬戶，少則負(fù)責(zé)一兩萬戶的確權(quán)登記工作，工作量之大，是可想而知的。因此，在如此短的時(shí)間內(nèi)對(duì)全部農(nóng)村集體土地進(jìn)行確權(quán)，對(duì)各級(jí)政府和各級(jí)業(yè)務(wù)部門都是一個(gè)

非常嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

三、做好農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證工作的對(duì)策

（一）提高思想認(rèn)識(shí)，加大土地產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證宣傳力度

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，土地的資源和資產(chǎn)屬性更加顯現(xiàn)，人們普遍關(guān)注城區(qū)及其周圍土地的開發(fā)和利用，從而淡化了農(nóng)村土地資源的管理和保護(hù)，忽視了農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)，損害了農(nóng)民的利益。國(guó)土資源系統(tǒng)既要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和基層村組干部國(guó)土資源法律法規(guī)知識(shí)的培訓(xùn)力度，也要加大對(duì)普通群眾國(guó)

土資源法律法規(guī)特別是土地產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)的宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識(shí)，使農(nóng)民學(xué)法、懂法、守法，依法維護(hù)自己的土地產(chǎn)權(quán)。

（二）全面查清土地權(quán)屬狀況，依法妥善處理好權(quán)屬主體

結(jié)合第二次全國(guó)土地調(diào)查，全面查清農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬狀況。對(duì)于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體土地所有權(quán)，要依法確認(rèn)給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織不健全的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代為行使；對(duì)村農(nóng)民集體土地所有權(quán)，已分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的，要依法確認(rèn)給村內(nèi)各農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織不健全的，由村民委員會(huì)代為行使；對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)，要依法確認(rèn)到每個(gè)土地使用權(quán)人；對(duì)已經(jīng)開展農(nóng)村土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、合村并居等工作的區(qū)域，依法依規(guī)處理好各種利益和權(quán)屬關(guān)系，妥善做好確權(quán)登記工作，確保不出現(xiàn)新的矛盾和糾紛。

（三）完善糾紛解決機(jī)制，提高調(diào)解效率

在農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作中，糾紛經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)，這就需要要建立健全完善的糾紛解決機(jī)制，才可以更好的保護(hù)土地當(dāng)事人的合法權(quán)益，確保集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的順利開展。一旦出現(xiàn)糾紛問題，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地確權(quán)登記的雙方開展積極調(diào)解。通常來說，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解是一種相對(duì)有效的調(diào)節(jié)方法，因?yàn)榭梢允∪ゲ槐匾沫h(huán)節(jié)，大大節(jié)省調(diào)解時(shí)間，提高調(diào)解的效率。如果調(diào)解工作很難取得進(jìn)展，那么可以將有爭(zhēng)議的土地暫時(shí)納入獨(dú)立的土地界限，當(dāng)土地當(dāng)事雙方達(dá)成一致意見之后，再進(jìn)行土地確權(quán)登記劃分工作。對(duì)于部分難以解決的土地確權(quán)登記問題，可以將這些問題提交法院進(jìn)行判決?，F(xiàn)階段來說，調(diào)解仍然是較為高效、快捷的處理方式，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮當(dāng)事人的調(diào)解能力，完成土地確權(quán)登記工作。

（四）經(jīng)費(fèi)足額到位，保證工作順利開展

要想加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，必須要有強(qiáng)大的資金保障，為了保障經(jīng)費(fèi)足額到位，省國(guó)土資源廳、省財(cái)政廳可聯(lián)合行文，按照應(yīng)調(diào)查的土地面積、調(diào)查質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和難易程度來計(jì)算地方政府財(cái)政需要配套的資金，由于資金不落實(shí)或到位晚，影響農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的，應(yīng)當(dāng)追究地方政府和部門的責(zé)任。

（五）充分利用已有成果資料，強(qiáng)化地籍調(diào)查

對(duì)于在以往工作中形成的調(diào)查登記資料，在甄別其合法性、規(guī)范性、完整性，弄清每宗土地權(quán)屬、地址、面積、用途、現(xiàn)狀等主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，可作為本次農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的依據(jù)。對(duì)第二次土地調(diào)查及年度土地變更調(diào)查中形成的《土地權(quán)屬界線協(xié)議書》等圖件資料，可作為集體土地所有權(quán)界址點(diǎn)現(xiàn)場(chǎng)標(biāo)定和測(cè)量依據(jù)。對(duì)原簽訂的《土地權(quán)屬界線協(xié)議書》及調(diào)查成果不能滿足此

次所有權(quán)總登記發(fā)證要求，需增設(shè)界址點(diǎn)的，可按原《土地權(quán)屬界線協(xié)議書》確定的界線和走向由各方法定代表現(xiàn)場(chǎng)指認(rèn)和設(shè)置界標(biāo)，并作為原協(xié)議書的補(bǔ)充，用于此次集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作。對(duì)已辦理土地登記發(fā)證的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)和其他國(guó)有土地，可直接以登記確認(rèn)的界址為依據(jù)，確認(rèn)相鄰的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)屬界線。

（六）對(duì)地方政府及相關(guān)職能部門進(jìn)行責(zé)任考核

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作涉及多個(gè)部門，僅靠國(guó)土資源管理部門一家很難完成，需要各級(jí)政府的重視與大力支持，更需要多個(gè)部門的配合與協(xié)作。因此，有必要從省政府和省直部門往下層層考核、層層簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，做到上級(jí)抓下級(jí)，一級(jí)抓一級(jí)。哪級(jí)政府、哪個(gè)部門完不成任務(wù)，追究哪級(jí)責(zé)任考核制度。

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