溫虹

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摘要：廣州作為城中村改造工作的試點，自城中村改造工作以來，改改停停，已歷時5年，然實際改造工作推進時間只有3年。所以，無論是從廣州城中村改造的進程還是從城中村改造審批結果都可以看出，廣州城中村改造存在很多的問題，文章針對廣州城中村改造存在的問題進行分析，并提出改造的措施。

關鍵詞：城中村；改造；問題

一、廣州城中村改造的進程

自城中村改造工作以來，廣州作為城中村改造工作的試點，改改停停，已歷時5年，然實際改造工作推進時間只有3年。---2008年前不讓改；

---2008年出臺城中村改造政策；

---2008年到2011年大力宣傳推進城中村改造，村民改造積極性強，爭先恐后的一窩蜂做方案，人力物力投入大，改造進入大躍進時期，然改造方案千篇一律，可批性很低，改造方案難以落地；

---2012、2013年各界進入反思，政府停止審批，城中村改造停滯，但也未出臺新的政策。

---2014年初兩會提出：要求用好城中村改造政策趕快改。

二、廣州城中村改造存在的問題

廣州138條村，至今，編制方案的村估計上百條，實際審批的村僅24條。

以荔灣區(qū)為例：荔灣區(qū)18條村納入了全面改造，2009年-2011年就有14條村開展了現狀調研幷編制了城中村改造方案，進而報給市政府審批，然實際審批村只有兩條：西塱的裕安圍自然村-整治改造的試點村；東漖村-早在08年就開始編制改造方案。

所以，無論是從廣州城中村改造的進程還是從城中村改造審批結果都可以看出，廣州城中村改造存在很多的問題：

1、改造方案千篇一律，改造模式單一，處理手段呆板

自從廣州獵德村改造完成后，廣州城中村改造進入大躍進時代，大家爭先恐后的模仿獵德改造模式，紛紛編制城中村改造方案，并且方案基本千篇一律，毫無特色。獵德只有一個，其得天獨厚的地理位置是其他村無法代替的，它改造的背景和時機也是其他村沒有的。我們可以借鑒獵德的改造的成功經驗，但是不可復制其改造成果，他是特定時期特定區(qū)域的產物。

目前荔灣區(qū)有18條村納入了全面改造的范圍。全面改造的模式在某種意義上等于全面拆除，但是在許多經濟基礎薄弱和一些現狀經濟發(fā)展較好、房屋質量較好的村莊，全面拆除的改造模式并不合適。城中村改造方案的好壞不僅在于它改造后房子建得有多漂亮，路修得有多寬；而且體現于改造后該地段產業(yè)的正確選擇，市政設施和公服設施配套齊全，生活環(huán)境得到實質的改善，有完善的物業(yè)管理系統(tǒng)，人民的生活指數在預測值之上，改造過程中又不至于鋪張浪費。根據村的發(fā)展歷史，每條村都有自身的發(fā)展特點，不可復制，硬性套用固定的“城中村改造”政策，不懂得靈活變通和創(chuàng)新，勢必導致改造模式單一，改造方案的千遍一律。因此，改造應當存在多樣性，根據每條村的區(qū)位和特點創(chuàng)新多元化的改造模式，例如：對于居住區(qū)部分和經濟發(fā)展用地可以采用不用的改造模式和開發(fā)時序，又要靈活使用城中村改造政策，真正做出適合村的改造方案。

2、政府主導性不夠強大，政策不穩(wěn)定，審批時間長

廣州政府城中村工作主導不明確，改造工作的行政主體眾多，包括國土、規(guī)劃、建委、城中村等部門，這使得程序相對復雜、繁瑣，審批走流程時間長；加上政策很不穩(wěn)定，方案修改反復，導致方案審批時間愈加長。項目一日未批，村民搶建、違建還是一天天的進行，這就成了一個惡性循環(huán)。不單使改造主體失去耐心，同時也影響公眾對“城中村”改造的信心。

然縱觀廣州所批的城中村方案中，大多都是因為政府有需求，政府關注和指導工作力度明顯提升，很多渠道都開綠燈，程序簡單化，方案才得以審批。

從2004年起，深圳先后出臺了《城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》、《關于城中村（舊村）改造暫行規(guī)定的實施意見》、《城中村（舊村）總體規(guī)劃綱要》、《城中村（舊村）改造專項規(guī)劃編制技術規(guī)定》、《城中村（舊村）改造扶持資金管理暫行辦法》以及《城中村（舊村）改造中長期計劃》等一系列指導性和操作性文件。這些文件不僅明確了改造目標、改造內容以及優(yōu)惠政策等框架性原則，幫助各村從物質空間方面改造城市建設環(huán)境；而且保證了城中村從行政管理、土地房產管理、社區(qū)組織以及區(qū)域產業(yè)調整、文化資源融合等方面更好地解決原城鄉(xiāng)“二元化”的社會形態(tài)問題。例如深圳的漁民村，政府給予資金扶持政策。一是漁民村獲得政府給予向銀行信貸改造資金的部分利息補貼；二是漁民村在補繳地價時還能依據政策享受到10%的優(yōu)惠；三是區(qū)政府還給予部分啟動資金，作為基建前期市政配套建設補助經費。又如大芬村，政府投資對原村民物業(yè)通過升級改造用于油畫藝術市場，改造后原物業(yè)租金歸村民，使村民及落戶的經營者都在城中村改造中成為切實的受益者。配套政策對城中村改造工作的促進作用顯而易見。

因此，城中村改造應以政府為主導，政府及相關職能部門應注重掌握情況，加強政策研究，盡快出臺相關政策，優(yōu)化行政審批、審核程序，根據本地區(qū)的實際情況，制定一些支持、扶持、獎勵等激勵政策，加大宣傳力度，善于發(fā)現工作中出現的問題并及時化解矛盾，提高政府服務能力與服務水平，促使城中村改造工作依法、有效、積極推進。

3、政策門檻太高，政府目標不明確，投入重點確定，導致改造偏離預期效果，改造不見成效

為控制城中村改造的大躍進，出臺新的政策措施，抬高城中村改造的方案上報的門檻。房屋和土地需要實測數據，并要求國土部門確認；人口戶數需要街道派出所蓋章確認；樓面地價需要有資質的單位評估確認，經濟測算才算有效，方案才能往上報。另外，改造方案兩個“90%以上”通過率的要求太高，很難落實。新城中村改造政策規(guī)定，要求“城中村”改造方案、拆遷補償安置方案等必須獲90%以上村集體經濟組織成員同意。以白云區(qū)田心村為例，村范圍較小，戶數少，90%以上村民同意改造的意見能迅速達成一致，但到后期實施，還是因為簽訂拆遷補償協議未達到90%以上村集體經濟組織成員同意而使項目推進停滯不前。

4、“城中村”改造缺乏有力的研究基礎及技術指導

目前我市的城中村改造專項規(guī)劃尚未編制，“城中村”改造并沒有法定規(guī)劃的指引，廣州市在編制控制性詳細規(guī)劃時并沒有詳細考慮城中村改造，但“城中村”項目卻以之為上層次規(guī)劃，改造需求與控規(guī)產生缺口時，勢必面臨調整控規(guī)，進而導致改造工作推進困難，實際效益并不樂觀。城中村改造無法自身平衡，規(guī)劃相互間難以一步到位，相互對接；部門間各做各的；規(guī)劃師關起門做方案，不接地氣。

那么，一味嚴控容積率，是否適應廣州當下土地資源供應？

很多人認為高容積率一定是影響城市景觀與發(fā)展的制約因素，其實不然。綜觀國外先進城市，如香港，新加坡，它們并不一味排斥高容積率，而是探索在高容積率下的宜居城市?！俺侵写濉备脑焓且粋€城市更新的過程與實踐，涉及了多方利益，用地的低容積率發(fā)展并不完全適合于“城中村”改造項目。例如可以通過容積率獎勵等方式鼓勵空中花園、屋頂綠化、垂直綠化與街道綠化融為一體；通過多層次、多種類型的步行、車行和公共運輸系統(tǒng)來組織市中心區(qū)的城市與建筑空間形式，市民可徒步或搭乘電動人行步道、高速電梯在各商業(yè)、辦公建筑樓宇間穿梭，解決高容積率帶來的不利因素，促使城市向健康、綠色方向發(fā)展。

三、那么，應當如何做好廣州的城中村改造呢？

1、整治改造更適合廣州城中村當前的狀況