王翠娥　李岳云

2011年11月美國商務部對原產于我國的晶體硅光伏電池進行“雙反”調查，2012年10月公布終裁結果，對我國光伏電池征收14.78%至15.97%的反補貼稅。時隔一年多，2014年1月美國商務部再次發(fā)布公告，對中國的光伏電池進行“反補貼”調查，現(xiàn)已公布初裁結果，補貼率為18.56%至35.21%，將于12月11日公布終裁結果。間隔時間這么短，美國為什么接連兩次對我國的晶體硅光伏電池產品進行反補貼？筆者擬就此問題進行必要探討。

一、美國兩次對華反補貼調查始末

（一）第一次反補貼調查

2011年11月8日，應美國太陽能工業(yè)公司（Solar World Industries America Inc. （OR））的申請，美國商務部對原產于中國的晶體硅光伏電池（無論是否組裝入模塊）進行反傾銷和反補貼立案調查。

2012年10月10日，美國商務部發(fā)布公告，對原產于中國的晶體硅光伏電池作出反補貼終裁。無錫尚德太陽能電力有限公司，洛陽尚德太陽能電力有限公司、無錫尚德太陽能電力有限公司、庫特勒自動化系統(tǒng)（蘇州）有限公司、深圳尚德太陽能電力股份有限公司、揚州尚德電力有限公司、鎮(zhèn)江榮德新能源科技有限公司補貼率14.78%；常州天合光能有限公司、常州天合光能科技有限公司補貼率15.97%，其他企業(yè)15.24%的補貼率。

2012年11月7日，美國國際貿易委員會發(fā)布公告，對原產于中國的晶體硅光伏電池作出反補貼產業(yè)損害終裁，裁定涉案產品的補貼行為對美國國內產業(yè)造成了實質性損害。根據(jù)該肯定性裁決，美國商務部對涉案產品發(fā)布反補貼征稅令。

由于美國對華晶體硅光伏電池作出的反補貼終裁，導致2012年我國光伏產品對美出口量大幅度下降，比2011年下降30.5%。2013年全年，我國太陽能光伏電池片及組件出口額122.9億美元，同比又下降17.9%，國內大部分企業(yè)虧損破產，2012年一季度，包括江西賽維、尚德電力在內的10家境外上市光伏企業(yè)全部虧損，合計虧損高達6.12億美元。而中國光伏產業(yè)引領人物施正榮也已走下神壇，2012年他辭任尚德CEO，2013年3月4日，辭去尚德董事長職位，3月20日，法院裁定尚德實施破產重整。

（二）第二次反補貼調查

2014年1月23日，美國商務部發(fā)布公告，對進口自中國的光伏產品發(fā)起反傾銷和反補貼合并調查，同時對原產于中國臺灣地區(qū)的光伏產品啟動反傾銷調查，意在堵上中國企業(yè)通過臺灣地區(qū)代工規(guī)避“雙反”制裁的漏洞。

本次調查的涉案產品為晶體硅光伏電池，不論是否單獨、部分或完全組裝成為其他產品，包括但不限于電池，組件，層壓板，面板和建筑一體化材料等。由非晶硅、碲化鎘或銅銦鎵硒等材料制成的薄膜光伏電池，以及目前正在實施的雙反稅令所涵蓋的太陽能電池產品不在被調查產品范圍之內。

2014年6月3日，美國商務部（DOC）發(fā)布公告，對從中國進口的晶體硅光伏產品作出反補貼初裁，補貼率為18.56%～35.21%。涉案企業(yè)包括常州天合光能有限公司或常州天合科技有限公司；無錫尚德太陽能電力有限公司；鎮(zhèn)江榮德新能源科技有限公司；鎮(zhèn)江榮德新能源有限公司；揚州Rietech可再生能源公司；尚德能源工程有限公司；庫特勒自動化系統(tǒng)（蘇州）有限公司。另外，中國普遍稅率為26.89%。

根據(jù)相關法律程序，美國商務部將于2014年8月18日作出終裁，美國國際貿易委員會將于2014年10月3日左右作出產業(yè)損害裁決?，F(xiàn)已將終裁發(fā)布日期推遲至2014年12月11日，2015年1月26日，美國國際貿易委員會將最終裁定是否征稅。

二、美國對華晶體硅電池反補貼調查的原因

在短短26個月的時間內，美國為什么會無視事實及法律依據(jù)，適用相互矛盾的原產地規(guī)則，對中國同一光伏產品再次啟動調查，既有我國對外貿易和光伏產業(yè)發(fā)展本身的原因，也有美國光伏產業(yè)自身發(fā)展與美國政治因素的原因。

（一）中國光伏產品依然大量涌入美國市場

2011年11月8日美國企業(yè)提起申訴前，中國對美國出口的太陽能光伏電池大幅增長（見表1）。中國政府在2009年密集出臺新能源產業(yè)扶持政策，2009年度對美出口大幅增至406.51百萬美元，增幅達81.15%；2010年中國輸美光伏電池產品更是增量驚人，增幅高達183.91%；2011年在美國企業(yè)提起申訴前的1—10月，中國對美出口高達1994.16百萬美元，比2010年同期增長151.51%。我國光伏產品的快速涌入，使美國本土的生產企業(yè)受到威脅，部分企業(yè)申請破產，這些企業(yè)聯(lián)合要求對中國出口的太陽能光伏電池產品展開反補貼調查。

而在第一次反補貼調查后，雖然經歷了出口增速放緩，但中國對美太陽能光伏電池出口恢復狀況較好（見表2）。到2014年3月初，據(jù)20家A股的光伏行業(yè)上市公司披露的2013年的業(yè)績快報顯示，業(yè)績增長的公司達到14家，其中，業(yè)績扭虧為盈的達到了9家，而在業(yè)績下滑的6家公司中，除海潤光伏虧損外，其他公司都實現(xiàn)了盈利。整年的出口量呈現(xiàn)較為明顯的增長趨勢。2014年前6個月的出口總額更是同比增長142.68%。

（二）中國光伏產業(yè)在第一次反補貼調查后的規(guī)避措施明顯

美國第一次對中國出口的晶體硅光伏電池產品進行反補貼調查，針對的是用中國大陸電池片生產的電池組件。根據(jù)美國商務部在第一次反補貼調查中的認定結論：“電池片的原產地決定了組件的原產地”，多數(shù)大陸光伏企業(yè)為了規(guī)避第一次反補貼調查的影響，轉而使用大陸以外地區(qū)主要是臺灣生產的電池片生產組件。這種借境繞道的出口方式，使得大陸的太陽能產品在美國的市場占有率不但沒有下降，反而繼續(xù)攀升。

美國第二次的“雙反”就是針對大陸企業(yè)的這種規(guī)避手段采取的行動，“雙反”對象為所有在大陸生產的組件，包括自臺灣地區(qū)和其他市場經濟第三國電池在中國大陸組裝的組件，想徹底堵死大陸企業(yè)繼續(xù)大量出口美國的退路。endprint

（三）我國對光伏產業(yè)的補貼存在不規(guī)范

我國在加入WTO之后，雖然按照《補貼與反補貼協(xié)議》（簡稱S C M A）和透明度原則要求，對我國當時執(zhí)行的補貼政策做了相應的清理、修改和公布，但我國的補貼政策仍然存在不足。具體到太陽能光伏產業(yè)，我國政府目前采取的補貼政策有：（1）對光伏企業(yè)和產業(yè)發(fā)展的總體性支持政策規(guī)定，如：《可再生能源法》及后續(xù)的配套政策；（2）對光伏產品在出口保障或促進方面的政策措施，如：光伏產品被定義為高新技術產品，可以享受優(yōu)惠的出口信貸；（3）對光伏產業(yè)在投資補助方面的支持政策措施，如：金太陽示范工程；（4）對光伏企業(yè)在稅收優(yōu)惠及減免方面的法規(guī)政策，如：對于光伏產業(yè)這類國家重點扶持的高新技術產業(yè)所得稅優(yōu)惠；（5）對光伏企業(yè)在價格保障方面的規(guī)則措施，如：價格補貼支持。這些補貼政策表現(xiàn)為：直接補貼、貼息貸款、稅收優(yōu)惠和價格補貼。這些產業(yè)扶持補貼政策，還存在不規(guī)范和不完善的地方，為美國對我國太陽能光伏電池開展反補貼調查提供了充分的借口。

（四）美國保護國內光伏產業(yè)，維護政府形象的需要

中國和美國作為世界上前兩位的能源消費國，也是迫切需要并在積極開發(fā)新能源的國家，中國和美國在太陽能光伏這樣一種新清潔能源的發(fā)展上都處于較好的時期，尤其美國更是光伏產業(yè)的始祖，是光伏產業(yè)的發(fā)源地，雙方成為最主要的競爭對手。所以，在中國的太陽能光伏電池產品大量涌入美國市場，市場占有率逐漸升高的形勢下，美國的光伏產業(yè)感到非?？只?。另外，美國在次貸危機后就希望通過發(fā)展清潔能源產業(yè)來帶動國內經濟發(fā)展，創(chuàng)造更多的就業(yè)。但是，曾經被寄予厚望的新能源公司—Solyndra太陽能公司于2009 年得到美國政府批準的近5.35 億美元的聯(lián)邦貸款擔保，僅僅維持了兩年，該公司就于2011年9月申請破產，使得美國新能源發(fā)展計劃失敗，影響了政府的形象及公眾對政府的信任。為了保護國內的產業(yè)，也為了維護政府的形象，美國國會積極推進對華太陽能光伏電池產品的反補貼調查。

（五）美國加強對亞太控制的需要

貿易問題的背后就是政治問題。隨著中國的迅速崛起，中國已取代美國成為全球第一大貨物貿易國，中國在亞太地區(qū)的影響力逐漸增強，另外，據(jù)《日本時報》網(wǎng)站報道，美國2006年還是127個國家最大的貿易伙伴，而中國是70個國家最大的貿易伙伴?，F(xiàn)在，兩國的地位互換了，中國成為124個國家最重要的貿易伙伴，而美國的數(shù)字減少至76個。在這樣的背景下，美國對華貿易保護升溫已成必然。為了遏制中國的發(fā)展，美國將戰(zhàn)略重心東移，重返亞太，回復強化其在亞太發(fā)展中的主導能力。在奧巴馬連任后，美國政府的發(fā)展重心仍然是國內經濟，但受政黨與社會壓力以及機制性安排的影響，美國會更加注重亞太，更加關注與中國的新型大國關系。美國對華太陽能光伏電池的“雙反”調查其實就是中美兩大國之間角力的表現(xiàn)，是美國強化其在新型大國關系中主導地位的具體體現(xiàn)。

三、我國光伏產業(yè)應對美國反補貼調查的策略

（一）聯(lián)合美國當?shù)厥袌龅闹邢掠纹髽I(yè)，共同應對

在美國再次對我國出口的晶體硅光伏電池進行反補貼調查后，不少美國太陽能企業(yè)積極反對。代表約90家美國太陽能企業(yè)的平價太陽能聯(lián)盟在美國商務部公布初裁結果的當天發(fā)表聲明，對商務部的裁定表示“失望”，稱這對整個美國太陽能產業(yè)來說是一次“重大挫折”，因為它將推升美國太陽能產品價格，并減少太陽能相關就業(yè)崗位。擁有上千家太陽能企業(yè)會員的美國太陽能行業(yè)協(xié)會當天也發(fā)表聲明說，征收高額關稅將增加美國家庭負擔的太陽能成本，從而減緩太陽能推廣進程。過去幾個月，該協(xié)會已在促進太陽能世界公司和中國太陽能廠商進行協(xié)商，希望達成行業(yè)協(xié)議來推動美中兩國政府展開磋商。

所以，我國可以聯(lián)合美國本土的這些企業(yè)協(xié)會，多方努力，促使美國審慎處理當前調查，能夠終止調查程序，與中國政府和中國晶體硅光伏太陽能電池生產廠商談判，達成妥協(xié)，允許中國產品繼續(xù)輸美，促進美國新能源產業(yè)的發(fā)展，解決就業(yè)，但由美國政府對于像SolarWorld這樣在美國設有工廠、抱怨非法競爭的企業(yè)提供一些救濟。

（二）充分利用WTO爭端解決機制

中國訴美國反補貼措施案，也稱DS437案，始于2012年5月。本案涉及工業(yè)品、新能源產品、化工產品、農產品等共計22類產品，其中包括晶體硅光伏電池。2014年7月14日，世貿組織公布了中國訴美國反補貼措施案專家組報告，報告認定美國2006年至2012年間對華發(fā)起的22項反補貼措施的重要法律基礎違反世貿規(guī)則。2014年8月22日，中國就美國對中國部分產品的反補貼措施案（DS437）專家組報告向WTO爭端解決機構提出上訴請求。

針對于此案中晶體硅光伏電池涉及的國有企業(yè)“公共機構”認定、土地補貼專項性認定和出口限制措施補貼的判決，我們在應對美國的第二輪反補貼調查中，應該充分利用，積極主動應對美國的補貼認定，提供有力證據(jù)，爭取最好的結果。

（三）積極發(fā)揮好政府、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)三方合作機制的作用

補貼是政府行為，反補貼調查的對象亦是政府，聯(lián)系我國目前的經濟管理體制現(xiàn)實，在當前中國的特定情況下，反補貼應對的主要責任應該由政府承擔，行業(yè)協(xié)會做好溝通橋梁工作，企業(yè)則需要積極配合，主動合作，在日常生產經營中，三方更應積極合作開展預警工作。

在美國對我國展開反補貼調查后，機電商會全權代表中國光伏業(yè)，組織國內光伏主要生產企業(yè)積極應訴，取得了較好的效果。并提請中國商務部對美國可再生能源扶持政策及補貼措施啟動貿易壁壘調查，給予美國強有力的回擊。除了積極應訴方面，三方還應該在日常的生產經營過程中積極合作，關注國際市場的變化與進口國政策的發(fā)展，做好預警工作，避免不必要的損失。

（四）規(guī)范太陽能光伏產業(yè)的補貼政策，強化合規(guī)性與可行性

首先，對我國現(xiàn)行的各項補貼政策進行疏理，將目前執(zhí)行的補貼轉變?yōu)椴豢缮暝V補貼。將現(xiàn)有的補貼投入到中西部貧困地區(qū)的太陽能光伏產業(yè)建設或者太陽能光伏的科研與教育上或者投入太陽能光伏產業(yè)新技術的研發(fā)上，變成不可申訴補貼。其次，充分發(fā)揮我國仍是發(fā)展中國家這一身份的優(yōu)勢，作為發(fā)展中國家，中國可以充分利用《SCM協(xié)定》中對中國等發(fā)展中國家提供的一系列優(yōu)惠。endprint

同時，政府針對第一次反補貼調查，2013年和2014年，陸續(xù)出臺很多支持光伏產業(yè)發(fā)展的政策，并已逐漸明晰，但是這些政策在實施落實執(zhí)行過程中，還是會面臨各種各樣的問題。在政府做好引導和扶持的前提下，在具體執(zhí)行過程中，政府還要做好后續(xù)配套服務措施，讓政策進一步細化和可行化。

（五）開展國際合作，積極開拓新市場，發(fā)展國內市場

上文分析到我國太陽能光伏產品嚴重依賴國外市場，而且主要集中在歐美市場，導致在美國對我國開展反補貼調查后，出口市場縮窄，影響較大。針對這種現(xiàn)狀，筆者認為可以從兩方面解決。首先，開展國際合作，積極開拓新市場。在國內產業(yè)發(fā)展的同時，我國的光伏企業(yè)可以積極開展國際合作，在國外市場用兼并、合作等方式建立我們的晶體硅光伏電池產業(yè)，既可以規(guī)避美國的原產地規(guī)則，又可以積極開拓當?shù)氐氖袌?。而如前所述，過分依賴歐美市場帶來較大風險，所以在適當減少對歐美市場出口的前提下，更要積極開拓東南亞、拉美、非洲及大洋洲市場，這些地區(qū)的太陽能資源豐富，市場前景巨大，日本市場就是一個很典型的體現(xiàn)。其次，發(fā)展國內市場。我國太陽能光伏產品產能較大，出口量也大，但是國內消費占比卻很小。我國太陽能資源豐富，結合政府對于新能源的鼓勵政策，做好宣傳，積極發(fā)展國內市場，減少對國外市場的依賴，必然能夠很好地規(guī)避反補貼調查。

（六）開展新技術研發(fā)，降低生產成本，增強出口競爭力

我國太陽能光伏企業(yè)眾多，但一部分企業(yè)規(guī)模較小，生產技術落后，導致生產成本高。在反補貼調查加大出口成本的情況下，企業(yè)更應該積極開展新技術研發(fā)，或者從國外引進新技術，提高生產效率，降低生產成本。在技術創(chuàng)新上，企業(yè)要開發(fā)晶體硅類以外的新產品，但這樣耗時多，投入高，不是所有企業(yè)都能執(zhí)行的。企業(yè)更可以在現(xiàn)有晶體硅光伏電池產品的基礎上進行技術創(chuàng)新，比如晶體硅電池外觀的美觀性較差，可以優(yōu)化產品本身的美觀性，強化產品本身的工業(yè)設計。同時，晶體硅光伏電池產品自重較大，企業(yè)可以研究改進產品本身的材質，使得產品輕質化，更方便安裝，做到更加實用可行。這樣，在產品自身技術含量增強、品質提升的基礎上，提高生產效率，降低生產成本，既可以彌補反補貼調查增加的出口成本部分，又增強了產品的出口競爭力，促進企業(yè)的長久發(fā)展。

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