摘 要：在網(wǎng)絡(luò)規(guī)制過程中，既要實現(xiàn)秩序與安全又要保障公民的言論自由。以言論自由保護為視角觀察我國網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法存在的問題會發(fā)現(xiàn)，目前，在網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法領(lǐng)域存在立法層級低、立法主體混亂以及立法程序欠缺民主要素等問題。本文分析了網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法的必要性以及存在的問題，并提出了相關(guān)的解決思路。

關(guān) 鍵 詞：言論自由；網(wǎng)絡(luò)規(guī)制；立法

中圖分類號：D921 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）09-0095-05

收稿日期：2014-06-13

作者介紹：李莎莎（1981—），女，遼寧沈陽人，東北財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，碩士，研究方向為憲法、行政法。

基金項目：本文系2013年遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金項目“言論自由的法律規(guī)制問題研究——以參與式互聯(lián)網(wǎng)的興起為背景”的階段性成果，項目編號：L13CFX013。

言論自由是獲得憲法保護的重要權(quán)利，作為公民權(quán)利的義務(wù)主體，政府對言論自由的保護有著不可推卸的責(zé)任。根據(jù)傳統(tǒng)的消極權(quán)利與積極權(quán)利二分法，言論自由往往被歸入消極權(quán)利，要求政府對其不施加管制以實現(xiàn)自由。然而，隨著權(quán)利理論的發(fā)展，人們發(fā)現(xiàn)消極權(quán)利與積極權(quán)利并不存在嚴(yán)格的界限，消極權(quán)利同樣需要政府積極作為來得以實現(xiàn)。以言論自由為例，政府的不干涉并不能保證公民的言論自由，尤其是在媒介多樣化與市場失靈的現(xiàn)實環(huán)境中。因此，以立法規(guī)制為代表的多種規(guī)制手段的運用是政府的積極義務(wù)，既是對言論自由的保護，也能祛除言論自由權(quán)利行使中的消極因素。

一、各國網(wǎng)絡(luò)規(guī)制的立法實踐

在網(wǎng)絡(luò)發(fā)展初期，人們普遍認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)空間是不受政府規(guī)制的。電子前鋒基金會創(chuàng)始人John Perry Barlow在1996年2月8日發(fā)表的《網(wǎng)絡(luò)空間獨立宣言》中稱：“政府在網(wǎng)絡(luò)空間是不受歡迎的，在網(wǎng)絡(luò)空間沒有任何管轄權(quán)。我們正在創(chuàng)造一個任何人都能參與的，沒有因種族、財富、暴力和出身差異而產(chǎn)生的特權(quán)與偏見的社會。在我們正在創(chuàng)立的新世界中，任何人可以在任何時間、地點自由發(fā)表自己的意見和主張，而不會被脅迫保持沉默和屈從?！盵1]但隨著網(wǎng)絡(luò)的普及，它已然成為人們言論表達的最主要媒介，這種新興媒介有著傳統(tǒng)大眾媒體不具有的去中心性、非稀缺性、高度參與性、匿名性以及低成本等特點。[2]這些特點導(dǎo)致在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的同時，網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)言論侵權(quán)的發(fā)生率也大為提高。因此，對網(wǎng)絡(luò)進行規(guī)制已成為各國政府面臨的重要課題。

在已采用的規(guī)制方式中，立法規(guī)制是最基礎(chǔ)且重要的措施，通過立法來保護與規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論也是各國政府通行的做法。以國會立法來具體實現(xiàn)并限制公民基本權(quán)利符合憲政理論的基本要求，具有較強的民主性，并使政府權(quán)力的行使獲得了正當(dāng)性基礎(chǔ)。因此，立法規(guī)制在各國的規(guī)制體系中處于核心地位。

以美國為例，美國已經(jīng)制定的規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)的法律多達百種，不同的立法有不同的立法目的?？傮w來看，這些法律主要從限制不當(dāng)言論傳播、保護知識產(chǎn)權(quán)、維護公共安全以及對特殊人群的保護四個方面對網(wǎng)絡(luò)言論進行規(guī)制。如《1996年電信法》注重從宏觀角度鼓勵包括互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的各種媒體的發(fā)展，尤其在打破壟斷和媒體壁壘，促進市場競爭方面具有基礎(chǔ)性立法的價值。該法在對言論的規(guī)制方面限制暴力和色情內(nèi)容的傳播。在知識產(chǎn)權(quán)保護方面，美國有以《數(shù)字千年版權(quán)法》為代表的十幾部法律，該法律不僅延續(xù)了以往法律對版權(quán)人經(jīng)濟權(quán)利的保護，還詳細規(guī)定了ISP的責(zé)任。9·11事件后，美國的《愛國者法》和《國土安全法》都從國家利益、公共安全的角度賦予了政府更大的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控權(quán)。在保護未成年人不受色情信息侵害方面，美國通過了《通信端正法》、《兒童在線保護法》和《兒童互聯(lián)網(wǎng)保護法》。①

德國在西方各國中一直采取較嚴(yán)厲的規(guī)制手段。1997年，德國通過了歐洲第一個全面規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)媒介的法律——《多元媒體法》。這部法律主要針對隱私權(quán)和個人信息保護，其中也有大量規(guī)范涉及網(wǎng)絡(luò)言論的監(jiān)管，如明確規(guī)定在網(wǎng)上傳播色情、謠言、誹謗、納粹言論、種族主義言論等為非法。[3]這部法律在時間上的首創(chuàng)性和內(nèi)容上的基礎(chǔ)性被許多學(xué)者評價為將會對各國的網(wǎng)絡(luò)立法產(chǎn)生深遠影響。此外，2003年，德國又通過了《青少年媒介保護國家條約》，該法通過網(wǎng)絡(luò)分級制度保護青少年不受有害信息侵害，并在此后的幾年中多次修改以適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展現(xiàn)狀。[4]

新加坡同德國一樣在網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法上先行一步，也采取了嚴(yán)厲而全面的立法規(guī)制手段。在立法規(guī)制方面，新加坡主要存在三種立法：一是新加坡議會的專門立法，如《濫用計算機法》是新加坡在1998年通過的針對網(wǎng)絡(luò)犯罪和保護國家安全的立法；二是專門監(jiān)管機構(gòu)立法，如新加坡廣播局在1997年制定了《新加坡互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)準(zhǔn)則》和《新加坡互聯(lián)網(wǎng)運行準(zhǔn)則》，要求網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容服務(wù)商和技術(shù)服務(wù)商盡最大努力保證所有被禁止傳播的內(nèi)容不通過互聯(lián)網(wǎng)傳播到新加坡的網(wǎng)絡(luò)用戶。規(guī)定禁止傳播的內(nèi)容主要包括：違反公眾利益、社會道德、公共秩序、社會安全、國家安定，并強調(diào)了禁止色情和暴力內(nèi)容的傳播；[5]三是適用于傳統(tǒng)媒體的法律，如《廣播法》、《國內(nèi)安全法》和《煽動法》，這些法律不僅適用于廣播、電視，也可以規(guī)制網(wǎng)絡(luò)信息。

二、我國網(wǎng)絡(luò)規(guī)制的立法框架

（一）按法淵源進行歸納

我國的法淵源分類是以制定主體為標(biāo)準(zhǔn)，分為憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、行政規(guī)章、法律解釋和其他規(guī)范性文件。涉及網(wǎng)絡(luò)規(guī)制的立法主要分布在如下位階中：一是法律。目前，我國沒有頒布關(guān)于網(wǎng)絡(luò)規(guī)制的專門立法，在以往學(xué)者的討論中，大家著重關(guān)注的是包含網(wǎng)絡(luò)言論規(guī)制內(nèi)容的立法，如《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》和《中華人民共和國未成年人保護法》。全國人大常委會在2000年和2012年分別頒布了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》和《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》，但全國人大常委會的決定不屬于立法，沒有法律效力。二是行政法規(guī)。行政法規(guī)是國務(wù)院制定的主要以調(diào)整行政關(guān)系為內(nèi)容的規(guī)范，在我國的法律位階中處于較高的地位，是行政審判中的重要依據(jù)。國務(wù)院從1994年《中華人民共和國計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》開始制定了多部網(wǎng)絡(luò)規(guī)制方面的行政法規(guī)，如《中華人民共和國電信條例》、《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《中華人民共和國計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》、《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護條例》等。三是部門行政規(guī)章。由于網(wǎng)絡(luò)信息涉及國家安全、知識產(chǎn)權(quán)、文化管理、信息產(chǎn)業(yè)等多個領(lǐng)域，因此，不同部門根據(jù)法定職能在自己的管轄范圍內(nèi)都對網(wǎng)絡(luò)進行了立法規(guī)制。如信息產(chǎn)業(yè)部的《非經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)備案管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》；國家廣播電影電視總局的《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》；文化部的《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》；公安部的《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護管理辦法》；廣播電影電視總局和信息產(chǎn)業(yè)部的《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》以及國務(wù)院新聞辦公室和信息產(chǎn)業(yè)部的《互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》等等。 四是地方性法規(guī)。地方性法規(guī)和規(guī)章是中央和地方分權(quán)管轄的一個重要職能，在網(wǎng)絡(luò)管理方面，各地根據(jù)上級規(guī)范以及本地的實際情況制定了具體的實施細節(jié)。如浙江省人大常委會的《浙江省信息化促進條例》、遼寧省人大常委會的《遼寧省計算機信息系統(tǒng)安全管理條例》、廣東省人大常委會的《廣東省計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》、重慶市人大常委會的《重慶市計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》、徐州市人大常委會的《徐州市計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》等。五是地方政府規(guī)章。地方政府規(guī)章是指有規(guī)章制定權(quán)的地方政府進行的行政立法，其目的是為了實現(xiàn)管理的地域化。如江西省政府的《江西省計算機信息系統(tǒng)安全保護辦法》、山西省政府的《山西省計算機安全管理規(guī)定》、杭州市政府的《杭州市計算機信息系統(tǒng)安全保護管理辦法》等。六是其他規(guī)范性文件。除了上述行政法規(guī)和規(guī)章，一些不具備法規(guī)規(guī)章制定權(quán)的地方職能部門還制定了其他規(guī)范性文件。如江蘇省公安廳的《江蘇省計算機信息系統(tǒng)安全保護管理辦法》及北京市人民政府新聞辦公室、北京市公安局、北京市通信管理局、北京市互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的《北京市微博客發(fā)展管理若干規(guī)定》等。

（二）按立法功能進行歸納

立法都是在特定的立法目的下追求一定的功能價值。在網(wǎng)絡(luò)規(guī)制領(lǐng)域，按照不同的立法功能進行歸納，則是另一個立法框架。一是以實現(xiàn)保護網(wǎng)絡(luò)安全功能為目的的立法。主要有：《電信條例》、《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護管理辦法》、《中華人民共和國計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》、《中華人民共和國計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》等。二是以實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)行政許可及管理為目的的立法。主要有：《非經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)備案管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》等。三是以私人信息保護為目的的立法文件。主要有《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》。四是以保護知識產(chǎn)權(quán)為目的的立法。主要有《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》、《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護條例》等。五是以文化管理及先進文化倡導(dǎo)為目的的立法。主要有《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》等。

三、我國網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法存在的主要問題

在網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法中，有半數(shù)以上都涉及了對公民網(wǎng)絡(luò)言論的限制，即什么樣的言論是禁止在網(wǎng)絡(luò)中發(fā)表的，如《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第15條規(guī)定：互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者不得制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播含有“散布謠言、擾亂社會秩序、破壞社會穩(wěn)定、淫穢、色情、賭博、暴力、兇殺、恐怖或者教唆犯罪、侮辱或者誹謗他人，侵害他人合法權(quán)益的”信息。這種規(guī)定相當(dāng)于對公民言論自由作出了限制。言論自由是受憲法保護的重要基本權(quán)利，在權(quán)利體系中處于基礎(chǔ)性地位，對于言論自由的剝奪和限制影響到其他多項權(quán)利的實現(xiàn)，最終會侵犯人的尊嚴(yán)。因此，對言論自由的限制必須以正當(dāng)目的為出發(fā)點，并由有權(quán)主體以法定程序進行。筆者認(rèn)為，目前我國在網(wǎng)絡(luò)規(guī)制方面的立法存在如下問題。

（一）立法層級低

通過上文對我國現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法的梳理可以發(fā)現(xiàn)，我國的網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法在立法層級上主要以行政法規(guī)、行政規(guī)章和地方性法規(guī)為主，甚至以其他規(guī)范性文件來約束公民的網(wǎng)絡(luò)言論行為。而在位階中的法律層級上卻沒有相關(guān)立法，只有全國人大常委會的決定。這種低層級的立法框架結(jié)構(gòu)的選擇有多方面的原因，最主要的原因是它反映了網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法的行政性。網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法完全具備行政立法的臨時性、實驗性、地域性、專業(yè)性的特征，因此，多選擇行政主體作為制定規(guī)范的機構(gòu)，而沒有通過一部國家最高立法機關(guān)制定的立法文件。這種立法框架存在的問題也很明顯，它無法承受民主、人權(quán)等現(xiàn)代法治國基本要素的考量。對基本權(quán)利的限制應(yīng)當(dāng)由民主選舉的機構(gòu)作出，并且還要受到憲法條款的制約。當(dāng)基本權(quán)利被法律限制時，憲法將發(fā)揮作用，從限制目的、限制手段、限制程度等多方面審查，以保障公民的基本權(quán)利不受公權(quán)力的侵犯。但我國采用的低位階立法框架使網(wǎng)絡(luò)言論限制失去了民主保障和憲法制約，此外，從我國現(xiàn)有的行政訴訟受案范圍來看，這些抽象行政行為也無法獲得司法審查救濟。這兩方面因素會導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)言論行為既無保護也無救濟。

（二）立法主體多

在我國的網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法框架中，參與立法的主體有國務(wù)院、信息產(chǎn)業(yè)部、公安部、文化部、廣播電影電視總局、國務(wù)院新聞辦公室、地方人大常委會、地方政府和省公安廳。多個主體參與網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法與我國的行政組織設(shè)置及職能分工有關(guān)。各主體在自己的職權(quán)管轄范圍內(nèi)對網(wǎng)絡(luò)進行規(guī)制，而規(guī)制的內(nèi)容又大多涉及到網(wǎng)絡(luò)言論。這樣多主體參與的立法結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生如下問題：

⒈不同規(guī)范內(nèi)容之間彼此矛盾。最早對網(wǎng)絡(luò)中的言論內(nèi)容進行規(guī)制的是國務(wù)院頒布的《中華人民共和國計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》，其中被禁止的言論涉及妨礙社會治安的信息和淫穢色情信息。而公安部出臺的《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護管理辦法》卻詳細規(guī)定了九種不得在互聯(lián)網(wǎng)中制作、復(fù)制、查閱和傳播的信息。且不論公安部是否有權(quán)限制公民的網(wǎng)絡(luò)言論自由，作為國務(wù)院行政法規(guī)的下位法，它的內(nèi)容沒有局限在執(zhí)行性立法的范疇，而是擴大了限制范圍，造成了與上位法的矛盾。此外，國務(wù)院在2000年制定了《中華人民共和國電信條例》，其中第57條規(guī)定了不能利用網(wǎng)絡(luò)傳播的信息有9條，其后的行政法規(guī)和規(guī)章基本復(fù)制了這9條內(nèi)容。但2002年信息產(chǎn)業(yè)部出臺的《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》又在這9條的基礎(chǔ)上增加了禁止“侵害民族風(fēng)俗、習(xí)慣的、危害社會公德或者民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)的”信息，并在兜底條款中增加了“國家規(guī)定禁止的其他內(nèi)容”。廣播電影電視總局出臺的《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》中增加了禁止“虛假的信息”、“從網(wǎng)絡(luò)或境外媒體上收錄下來的境外節(jié)目”的傳播。廣播電影電視總局和信息產(chǎn)業(yè)部出臺的《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》中又增加了“侵害公民個人隱私”方面的規(guī)定。

由于各立法主體管轄范圍不同，再加上行政立法固有的問題，使不同部門制定的規(guī)范彼此之間存在矛盾。同時，在沒有立法機關(guān)制定的法律作為上位規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的情況下，這種多主體制定的下位法之間的矛盾將更加嚴(yán)重，最終將影響公民網(wǎng)絡(luò)言論自由權(quán)利的實現(xiàn)。

⒉立法目的重管理秩序而輕人權(quán)保障。在已有的法規(guī)、規(guī)章中，立法主體把立法目的多限定在保護網(wǎng)絡(luò)和信息安全、加強管理和監(jiān)督、規(guī)范行業(yè)秩序、促進精神文明等方面，而很少提到保障公民的合法權(quán)利尤其是言論自由權(quán)利。如出臺《中華人民共和國電信條例》的目的是“為了規(guī)范電信市場秩序，維護電信用戶和電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的合法權(quán)益，保障電信網(wǎng)絡(luò)和信息的安全”；出臺《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》的目的是“為規(guī)范信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目秩序，加強信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目的監(jiān)督管理，促進社會主義精神文明建設(shè)”。立法目的是法律作用的規(guī)范表達，其中蘊含著法的價值，是整部法律文件的核心條款。它不僅在該部法律中起主導(dǎo)作用，也影響法律的執(zhí)行和依據(jù)該法律進行的裁判。網(wǎng)絡(luò)規(guī)制方面的立法延續(xù)了我國行政立法中重秩序管理，輕權(quán)利保護的觀念。這種觀念不僅不利于對網(wǎng)絡(luò)言論的保護，也有違人權(quán)保障的國際潮流。

（三）立法程序欠缺民主要素

由于我國網(wǎng)絡(luò)立法多屬于行政立法，而行政立法的立法主體又欠缺民主因素，因此，在立法程序中加強民主參與非常重要。在行政法規(guī)和規(guī)章的制定程序中，提高立法民主在起草階段的參與性。起草階段分為調(diào)查研究、協(xié)商、征求意見和送審。[6]其中征求意見是指法規(guī)、規(guī)章因為涉及到公眾的利害關(guān)系，應(yīng)以座談會、調(diào)查會、聽證會等多種方式聽取的利害關(guān)系群體的意見以保證立法的民主性。筆者在研究網(wǎng)絡(luò)立法時發(fā)現(xiàn)，在法律起草階段幾乎沒有召開過聽證會，這是在立法過程中民主因素的重大缺失。

四、解決網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法問題的思路

（一）網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法應(yīng)明確對言論自由權(quán)利的保護

對于我國而言，網(wǎng)絡(luò)言論不僅承載言論自由的實現(xiàn)，還被寄予了民主監(jiān)督功能。忽視言論自由保護的價值會使網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法成為控制網(wǎng)絡(luò)言論的工具，而過于強調(diào)立法的管理功能也有損人權(quán)保護價值在社會中的確立。因此，在對網(wǎng)絡(luò)進行規(guī)制的過程中，應(yīng)確立言論自由和權(quán)利保護的價值取向，在立法目的中明確公民的權(quán)利保護以平衡國家規(guī)制的管理目的。

（二）由國家立法機關(guān)進行網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法

針對我國網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法層級低的問題，在立法體系框架的構(gòu)建方面，國家應(yīng)該出臺以中央立法機關(guān)為制定主體的網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法。這部立法可以作為網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法體系的核心和最高標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)領(lǐng)下位行政立法。在內(nèi)容上，這部法律對網(wǎng)絡(luò)規(guī)制作一般性規(guī)定，并在條文中明確哪些言論是被禁止的，除此之外的行政法規(guī)和規(guī)章不應(yīng)再對網(wǎng)絡(luò)言論的限制作出規(guī)定。這種立法體系框架和規(guī)范安排符合民主、人權(quán)的法治國家要求，也為互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展提供了制度基礎(chǔ)。

（三）提高行政立法的民主參與程度

根據(jù)2013年7月17日中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）發(fā)布的第32次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》，截至2013年6月底，我國網(wǎng)民規(guī)模達5.91億，較2012年底增加了2656萬人，互聯(lián)網(wǎng)普及率為44.1%，我國手機網(wǎng)民規(guī)模達4.64億，較2012年底增加了4379萬人。[7]在我國，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為與每個公民息息相關(guān)的媒介。無論是為了維護個人信息安全、國家安全、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)安全還是為了保護知識產(chǎn)權(quán)、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪，政府對于網(wǎng)絡(luò)的規(guī)制都關(guān)系到公民的利益。在行政立法中，應(yīng)采取多種方式提高民主參與程度，如在立法規(guī)劃階段的民意調(diào)查、在起草階段的網(wǎng)絡(luò)征求意見、聽證會、座談會等，使立法更具民主性和科學(xué)性。

我國的網(wǎng)絡(luò)規(guī)制立法還處于起步階段，在中央立法機關(guān)制定基礎(chǔ)性立法的前提下，各部門按管轄范圍制定行政立法，并在這個體系中堅持權(quán)利保障和管理監(jiān)督并重的原則——這種科學(xué)的立法體系能保證網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，而且不會以犧牲公民權(quán)利為代價。

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[7]第32次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告[EB/OL].http：//www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201307/t20130717_40664.htm，2014-02-06.

（責(zé)任編輯：徐 虹）

Abstract：Network is the object that every government regulated.In the process of network regulation，we should both realize the order and the safety and make sure the citizens have the freedom of speech. From the perspective of protecting the freedom of speech，we could find out there are such problems now existing in the legislation of network regulation as： the legislative level is low，the legislative body is confusion and the legislative procedure is lack of democracy and so on.This article analyzes the necessity and the current problems of the legislation of network regulation，and puts forward some relevant solutions.

Key words：freedom of speech；network；regulation；internet