摘 要：我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議工作人員管理制度存在著諸多問(wèn)題，特別是在選拔、聘任、獎(jiǎng)懲以及救濟(jì)制度中均存在不同程度的限制或影響行政復(fù)議活動(dòng)公正性發(fā)揮的現(xiàn)象。美國(guó)聯(lián)邦行政法法官制度中的選拔、聘任、獎(jiǎng)懲以及救濟(jì)采取分散管理權(quán)力的方式，以保證行政法法官的獨(dú)立性。本文分析了美國(guó)聯(lián)邦行政法法官制度的特點(diǎn)，提出了完善我國(guó)行政復(fù)議工作人員制度建設(shè)的具體建議。

關(guān) 鍵 詞：美國(guó)聯(lián)邦行政法；法官；法官制度；行政復(fù)議工作人員

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.112 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）09-0090-05

收稿日期：2014-04-08

作者簡(jiǎn)介：張勝利（1962—），男，蒙古族，內(nèi)蒙古呼倫貝爾人，天津廣播電視大學(xué)文法學(xué)院院長(zhǎng)，副教授，碩士，研究方向?yàn)樾姓ā?/p>

行政復(fù)議制度的優(yōu)勢(shì)是專(zhuān)業(yè)性與便捷性，而公正性是行政復(fù)議制度的核心，公正性的前提是行政爭(zhēng)議裁決者的法律地位得到保障。依據(jù)法律規(guī)定，行政復(fù)議工作人員是行政機(jī)關(guān)的工作人員，屬于行政機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)工作人員，與行政機(jī)關(guān)之間是行政職務(wù)的委托關(guān)系，其選拔和管理均由其所屬的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，往往是身兼數(shù)職。雖然現(xiàn)行有關(guān)行政復(fù)議工作人員與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系定位具有某些優(yōu)勢(shì)，例如了解行政事務(wù)，具有一定專(zhuān)業(yè)性等，但在保障行政復(fù)議審理案件的公正性和可信性等方面卻存在著制度性缺陷。域外的經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)聯(lián)邦行政法法官的選拔與管理制度具有其特色，聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)與行政法法官之間的關(guān)系定位保障了行政法法官地位的獨(dú)立性，從而也保證了行政案件審理的公正性與可信性。

一、美國(guó)聯(lián)邦行政法法官概述

美國(guó)聯(lián)邦行政法法官（Administrative Law Judges，ALJs），也稱(chēng)聯(lián)邦行政審理法官（the Federal Administrative Trial Judiciary），最初ALJs的稱(chēng)謂是“聽(tīng)證檢查官”或者“審理檢查官”（Hearing Examiner or Trial Examiner）。ALJs是1946年頒布《行政程序法》（APA）的創(chuàng)造，在上世紀(jì)30-40年代，針對(duì)社會(huì)上對(duì)于行政官僚的激烈批評(píng)，《行政程序法》（APA）創(chuàng)立了相對(duì)獨(dú)立的行政法法官制度。[1]1972年，美國(guó)法典（U.S.Code）第五編將聽(tīng)證檢查官或者審理檢查官稱(chēng)謂改為行政法法官（ALJs）。然而這種變化不僅是涉及頭銜稱(chēng)謂，而且涉及行政法法官的法律地位。[2]ALJs在審理案件中發(fā)揮著重要作用，聽(tīng)證活動(dòng)范圍涉及到諸多行政領(lǐng)域的重要事項(xiàng)，審理的行政案件通常分為三類(lèi)：管理類(lèi)案件、福利類(lèi)案件、法律執(zhí)行類(lèi)案件。ALJs制度是美國(guó)行政法上極具特色的法律制度，已成為美國(guó)聯(lián)邦行政制度中不可缺少的重要組成部分。現(xiàn)在大約1300名聯(lián)邦行政法法官在31個(gè)聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)中負(fù)責(zé)審理行政案件，雇傭最多的行政機(jī)構(gòu)是社會(huì)保險(xiǎn)總署（SSA），超過(guò)1184名，其次是勞工部（DoL）50名，國(guó)家勞工關(guān)系委員會(huì)（NLRB）60名，其他聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)從1名到19名不等。[3]2011年，社會(huì)保險(xiǎn)總署的行政法法官就審理了55萬(wàn)個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)案件，他們的判決影響著數(shù)以千計(jì)美國(guó)人的生活。[4]

雖然ALJs稱(chēng)謂是法官，但其并不是美國(guó)普通司法系統(tǒng)中審理行政、民事或者刑事案件的聯(lián)邦法官，而是在行政機(jī)關(guān)中行使審判型聽(tīng)證權(quán)的一類(lèi)特殊的行政人員。[5]ALJs是在行政機(jī)關(guān)中審理或者聽(tīng)證行政糾紛案件的工作人員，與我國(guó)行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員基本類(lèi)似。ALJs與聯(lián)邦法官分別屬于美國(guó)憲法第2條和第3條規(guī)定的法官，但ALJs的任命不像聯(lián)邦法官一樣必須得到參議院批準(zhǔn)。ALJs是審理行政案件的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部聽(tīng)證機(jī)構(gòu)的雇員，在部分案件中行政機(jī)關(guān)往往是案件的一方當(dāng)事人，ALJs是否以獨(dú)立與中立的態(tài)度作出決定，直接關(guān)系到行政決定是否公正，影響著美國(guó)公眾對(duì)ALJs的信任度。[6]在1946年《行政程序法》（APA）頒布之前，主持行政案件的人是聽(tīng)證檢查官或者審理檢查官，具體職責(zé)是針對(duì)行政案件決定提供相關(guān)材料，最終是由行政機(jī)關(guān)決定案件處理的結(jié)果。他們常常屈從于其所在行政機(jī)關(guān)的壓力與影響，同時(shí)也是調(diào)查人員，針對(duì)案件容易形成先入為主的看法與觀點(diǎn)，從而影響案例審理的公正性?！缎姓绦蚍ā罚ˋPA）第554節(jié)規(guī)定了職務(wù)分離功能，聽(tīng)證檢查官或者審理檢查官與調(diào)查人員分離，同時(shí)限制聽(tīng)證檢查官或者審理檢查官與其他行政機(jī)關(guān)工作人員以及當(dāng)事人接觸。[7]基于自然公正的原則，中立性的實(shí)質(zhì)是ALJs與行政機(jī)關(guān)之間法律關(guān)系的問(wèn)題。獨(dú)立性是保障ALJs制度正常運(yùn)行的重要原則與基礎(chǔ)，也是保障行政案件審理公正性的前提與條件以及行政當(dāng)事人確信案件審理結(jié)果公正性的關(guān)鍵。在布茨訴伊科諾穆案件（Butz v.Economou）中，美國(guó)最高法院認(rèn)為ALJs的作用類(lèi)似于聯(lián)邦法院法官，針對(duì)聯(lián)邦法官的豁免權(quán)同樣適用于ALJs，同時(shí)也表明了ALJs的權(quán)力來(lái)源，即ALJs審理案件權(quán)以及獨(dú)立地決定案件不是來(lái)源于行政機(jī)關(guān)的授權(quán)而是基于APA的規(guī)定，并不需要行政機(jī)關(guān)的授權(quán)。[8]美國(guó)最高法院強(qiáng)調(diào)ALJs具有與聯(lián)邦法官一樣的權(quán)力，即聽(tīng)證權(quán)與決定權(quán)，亦即說(shuō)明了權(quán)力來(lái)源于法律而非行政機(jī)關(guān)，這些均表明了行政法法官并非行政機(jī)關(guān)的雇員或者工作人員，也并不隸屬于行政機(jī)關(guān)。為了保障案件審理的公正性，《行政程序法》（APA）還規(guī)定其履行職責(zé)，是采取輪流分配案件的方式審理或者聽(tīng)證案件，不接受與職責(zé)無(wú)關(guān)的事務(wù)。依據(jù)《行政程序法》（APA）的規(guī)定，主持聽(tīng)證和參加裁決的官員，必須以不偏不倚的方式行事。

可見(jiàn)，美國(guó)行政法法官獨(dú)立化的進(jìn)程是美國(guó)現(xiàn)代行政法發(fā)展的一個(gè)縮影， 它既反映出行政權(quán)在現(xiàn)時(shí)代的擴(kuò)大與行政司法權(quán)的日益增強(qiáng)，也表明公眾對(duì)約束行政權(quán)的強(qiáng)烈愿望， 遵守行政程序法和恪守自然公正的原則已成為與行政權(quán)力擴(kuò)張并行的主題。[9]但有研究者認(rèn)為，現(xiàn)在美國(guó)政府更加政治化以及黨派化，在放棄《行政程序法》（APA）確立的中立、獨(dú)立以及專(zhuān)業(yè)性原則，甚至部分政客希望回到審理檢查官完全聽(tīng)命于行政機(jī)關(guān)的時(shí)代。[10]

二、美國(guó)聯(lián)邦行政法法官制度的特點(diǎn)

ALJs處理案件的公正性和可信性是依據(jù)法律直接規(guī)定的選拔機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)以及用人機(jī)構(gòu)的職能相對(duì)分離，從而避免出現(xiàn)集選拔、管理以及審理權(quán)于一身的局面。保障ALJs的獨(dú)立性是防止行政機(jī)關(guān)可能針對(duì)ALJs產(chǎn)生壓力，從而保障行政聽(tīng)證案件的公正性。

（一）美國(guó)聯(lián)邦行政法法官的選拔制度

獨(dú)立性以及專(zhuān)業(yè)性是ALJs的制度優(yōu)勢(shì)，而選拔制度是保障ALJs專(zhuān)業(yè)性以及中立性的入口關(guān)，選拔機(jī)構(gòu)以及選拔程序是保障合適人選的關(guān)鍵制度。

⒈聯(lián)邦行政法法官的選拔機(jī)構(gòu)。美國(guó)人事管理局（Office of Personnel Management，OPM）是負(fù)責(zé)ALJs的選拔機(jī)構(gòu)。OPM 是聯(lián)邦政府的中央人事管理部門(mén)，負(fù)責(zé)定點(diǎn)、定時(shí)選擇ALJs并進(jìn)行注冊(cè)，該機(jī)構(gòu)基于1978年文官改革法（Civil Service Reform Act of 1978）的規(guī)定，于1979年成立。其宗旨是招募、聘任、批準(zhǔn)國(guó)際級(jí)的人才服務(wù)美國(guó)人民，OPM在美國(guó)行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)中保持相對(duì)獨(dú)立與中立。[11]

⒉聯(lián)邦行政法法官的選拔程序。ALJs任職資格由OPM規(guī)定，選拔程序比較復(fù)雜。OPM規(guī)定：ALJs要有至少7年的法律從業(yè)經(jīng)驗(yàn)。有法律從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，可以獲得其從業(yè)的信任記錄，可以成熟地處理問(wèn)題，并且具有法庭運(yùn)作規(guī)則的知識(shí)。OPM針對(duì)符合基本任職資格申請(qǐng)人的經(jīng)驗(yàn)水平在資格審查書(shū)上評(píng)定分?jǐn)?shù)。評(píng)分的根據(jù)是申請(qǐng)人對(duì)證據(jù)和法庭規(guī)則的掌握程度、分析問(wèn)題能力、裁決問(wèn)題能力、口頭表達(dá)能力、司法品行、寫(xiě)作能力以及組織能力等綜合內(nèi)容。同時(shí)還要參加4小時(shí)的書(shū)面考試以及面試。面試官由行政法法官代表、律師協(xié)會(huì)代表和OPM 高級(jí)官員組成。OPM針對(duì)申請(qǐng)人評(píng)分，從0分到100分，70分算過(guò)關(guān)。最終評(píng)分是任職資格分?jǐn)?shù)和三次考試分?jǐn)?shù)的累加。OPM將過(guò)關(guān)申請(qǐng)人登記在冊(cè)。聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)聘請(qǐng)ALJs時(shí)，OPM根據(jù)申請(qǐng)人最終分?jǐn)?shù)排名以及行政機(jī)關(guān)空缺職位，將排名在最前的三名申請(qǐng)人提供給行政機(jī)關(guān)進(jìn)行選擇，聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)必須從 OPM 評(píng)分最高的3名候選人中產(chǎn)生，即所謂“三選一規(guī)則”（rule of three）。

（二）美國(guó)聯(lián)邦行政法法官的管理制度

為了保障ALJs的獨(dú)立性，防止行政機(jī)關(guān)通過(guò)控制與獎(jiǎng)懲等權(quán)力行為形成壓力，從而影響ALJs的審理活動(dòng)，《行政程序法》（APA）規(guī)定ALJs的獎(jiǎng)懲活動(dòng)權(quán)力由獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的機(jī)構(gòu)實(shí)施。管理制度主要包括管理機(jī)構(gòu)、績(jī)效評(píng)估、薪金待遇以及案件分配等。

⒈聯(lián)邦行政法法官的管理機(jī)構(gòu)。在名義上，ALJs是行政機(jī)關(guān)的雇員，所在的行政機(jī)關(guān)可以為其提供秘書(shū)以及其他輔助性工作，但《行政程序法》（APA）規(guī)定，ALJs所在的行政機(jī)關(guān)沒(méi)有權(quán)力對(duì)其工作評(píng)級(jí)、評(píng)估、處分、獎(jiǎng)勵(lì)、處罰或者免職，功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)（Merit System Protection Board，MSPB）負(fù)責(zé)對(duì)ALJs的管理。MSPB是聯(lián)邦政府中獨(dú)立的準(zhǔn)司法部門(mén)，其宗旨是保護(hù)聯(lián)邦功績(jī)制度的有效實(shí)施，防止黨派偏見(jiàn)以及其他禁止行為，保護(hù)聯(lián)邦政府雇員免于行政機(jī)關(guān)濫用管理權(quán)行為。MSPB作出的決定具有法律效力，但是該決定必須接受司法審查。[12]

⒉聯(lián)邦行政法法官的績(jī)效評(píng)估。除非存在正當(dāng)理由并且必須經(jīng)過(guò)MSPB聽(tīng)證，否則ALJs不得被罷免或者給予任何處分，罷免和處分的條件由 MSPB規(guī)定。依據(jù)APA第7521節(jié)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以基于APA第3105節(jié)的規(guī)定對(duì)任命的ALJs提出訴訟，而且只能由MSPB通過(guò)聽(tīng)證后且具有正當(dāng)理由才可以撤換。如果ALJs的職務(wù)行為減損了當(dāng)事人和公眾對(duì)行政程序的信心，則可能構(gòu)成免職的正當(dāng)理由，具體情形包括：行為不當(dāng)或者不稱(chēng)職、不服從、因健康原因無(wú)法工作、違反法律或者法規(guī)的規(guī)定、裁決程序中不良表現(xiàn)、強(qiáng)制裁員等。處分主要情形包括：免職、推定免職、停職、降級(jí)、降薪。[13]

⒊聯(lián)邦行政法法官的薪金待遇。ALJs所在的行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有權(quán)力決定與發(fā)放ALJs的薪金。國(guó)會(huì)與OPM 負(fù)責(zé)制定薪金標(biāo)準(zhǔn)。OPM為ALJs制定了獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的推薦和評(píng)價(jià)薪金待遇制度。OPM有權(quán)決定ALJs所在職稱(chēng)的薪金標(biāo)準(zhǔn)以及職稱(chēng)任職資格。ALJs的初始工資水平由OPM決定，增薪的方法以及最高薪金水平則由美國(guó)法典U.S.C.§5372規(guī)定，而不同行政機(jī)關(guān)的ALJs薪金是相同的。ALJs薪水的增加不受所在行政機(jī)關(guān)的影響，也不需要聽(tīng)取行政機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)和推薦，由OPM直接決定。ALJs年薪從97，100到145，400美元不等，相當(dāng)于高級(jí)行政官員的薪金待遇。OPM給予任職人員的福利待遇相當(dāng)可觀，并制定了獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的薪酬模式。針對(duì)不同任職人員考核業(yè)績(jī)、個(gè)人的職稱(chēng)、工作的年數(shù)，OPM給ALJs相應(yīng)的等級(jí)工資和資費(fèi)。[14]

⒋聯(lián)邦行政法法官案件的分配。為了體現(xiàn)行政法法官之間案件分配的公正性，聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)設(shè)有首席行政法法官（Chief Administrative Law Judge）負(fù)責(zé)辦公室的日常管理和運(yùn)作以及分配行政案件。依據(jù)APA的相關(guān)規(guī)定把案件輪流分配給不同的行政法法官，盡可能地進(jìn)行輪換。從總體上講，案件由哪位ALJs負(fù)責(zé)裁決基本上是隨機(jī)的，但有時(shí)也因具體情況而有所不同。

三、對(duì)我國(guó)行政復(fù)議工作人員制度建設(shè)的幾點(diǎn)建議

要使行政活動(dòng)更加公正以及更具有可信度，就必須接受這樣的事實(shí)：行政在本質(zhì)上是政治性活動(dòng)。[15]政治性活動(dòng)可以通過(guò)法律適當(dāng)?shù)卣{(diào)整，而審理行政糾紛案件，同時(shí)與行政機(jī)關(guān)保持某種獨(dú)立狀態(tài)，免于行政機(jī)關(guān)控制與影響，必須依賴(lài)于具體的法律制度予以保障。ALJs制度對(duì)我國(guó)行政復(fù)議工作人員制度建設(shè)具有如下借鑒意義。

（一）確立獨(dú)立性原則

作為行政機(jī)關(guān)的雇員，ALJs既審理或者聽(tīng)證行政糾紛案件，同時(shí)又保障案件聽(tīng)證的公正性和可信性確實(shí)面臨著實(shí)踐性的難題。ALJs的公正性和可信性是依賴(lài)于其獨(dú)立法律地位的，保障獨(dú)立性最為關(guān)鍵。獨(dú)立原則是ALJs聽(tīng)證行政案件的公正性以及該制度存在的基礎(chǔ)。裁決機(jī)構(gòu)的獨(dú)立是保證公平、客觀、獨(dú)立的事實(shí)認(rèn)定的關(guān)鍵。[16]從ALJs的發(fā)展歷史可以看到其獨(dú)立性也是逐步擴(kuò)大的，不僅稱(chēng)謂上從聽(tīng)證檢查官或者審理檢查官變?yōu)槁?lián)邦行政法法官，職權(quán)也從比較狹小并且受制于行政機(jī)關(guān)作出決定到自主聽(tīng)證和決定行政案件。ALJs的法律地位不僅在最高法院判例中得到確定，即與聯(lián)邦普通法官類(lèi)似的職責(zé)與權(quán)力，同時(shí)通過(guò)法典化的形式即《行政程序法》（APA）肯定了ALJs獨(dú)立的法律地位，裁決機(jī)構(gòu)獨(dú)立性集中體現(xiàn)在ALJs的獨(dú)立性上。在我國(guó)行政復(fù)議工作人員制度建設(shè)中，為了保證行政復(fù)議活動(dòng)的公正性和可信性，必須保障行政機(jī)關(guān)工作人員的獨(dú)立性，即確定行政復(fù)議工作人員的獨(dú)立性原則。獨(dú)立性原則是保障行政復(fù)議活動(dòng)的公正與中立的前提與條件。獨(dú)立性的本質(zhì)意義是在行政復(fù)議工作人員的選拔機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)、用人機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行有效的職能分配與制衡，形成用人機(jī)構(gòu)不選拔、不管理，而選拔、管理機(jī)構(gòu)不是用人機(jī)構(gòu)的制衡格局。這樣的選拔、管理機(jī)構(gòu)可以選拔具有專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)、法律經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)人員，同時(shí)免于集中權(quán)力于行政機(jī)關(guān)而對(duì)其形成可能的壓力而影響行政案件的公正性。

（二）保障獨(dú)立的法律地位

從ALJs與其所在行政機(jī)關(guān)法律關(guān)系的角度觀察，雖然ALJs是由行政機(jī)關(guān)聘任，與行政機(jī)關(guān)之間也是一種類(lèi)似行政機(jī)關(guān)職務(wù)委托的關(guān)系，但是行政機(jī)關(guān)只是聘任由另一機(jī)構(gòu)選拔的ALJs候選人，并沒(méi)有完全的自主選擇權(quán)，只能依據(jù)“三選一”原則選擇，從而防止ALJs由于受到行政機(jī)關(guān)選擇不當(dāng)?shù)挠绊?。我?guó)《行政復(fù)議法》規(guī)定行政復(fù)議工作人員在地位上基本等同于一般的行政機(jī)關(guān)工作人員，因?yàn)樾姓?fù)議機(jī)構(gòu)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法制機(jī)關(guān)，而法制機(jī)構(gòu)并非僅僅從事行政復(fù)議工作，還有其他的工作。雖然這樣的人員配備具有優(yōu)勢(shì)：行政復(fù)議工作人員比較熟悉本地區(qū)、本部門(mén)或本領(lǐng)域管理工作的實(shí)際情況并掌握一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，能夠迅速、徹底地解決較為復(fù)雜的或具有較強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性的行政糾紛。但是，由于現(xiàn)行法律規(guī)定沒(méi)有賦予行政復(fù)議工作人員特殊的身份保障權(quán)，并且行政復(fù)議工作人員與作為被申請(qǐng)人的行政機(jī)關(guān)的工作人員屬于同一行政系統(tǒng)，在實(shí)踐中相互溝通、交流的機(jī)會(huì)也較多，實(shí)際上存在著共同的利益。[17]行政復(fù)議工作人員與行政機(jī)關(guān)之間是職務(wù)委托關(guān)系，其法律地位與行政機(jī)關(guān)工作人員一樣并沒(méi)有獨(dú)立的法律地位，往往其行為就是行政主體的行為。因此，在我國(guó)行政復(fù)議工作人員制度建設(shè)中，行政復(fù)議決定的公正性需要通過(guò)設(shè)計(jì)具體的法律制度以確保行政復(fù)議工作人員的獨(dú)立性。保障行政復(fù)議獨(dú)立性的前提是保證行政復(fù)議工作人員的獨(dú)立性，通過(guò)立法形式確立行政復(fù)議工作人員獨(dú)立于其所在行政機(jī)關(guān)的法律地位。行政復(fù)議工作人員必須獨(dú)立于其所服務(wù)的行政機(jī)關(guān)，否則行政復(fù)議工作人員的復(fù)議行為不僅會(huì)導(dǎo)致行政復(fù)議當(dāng)事人對(duì)其缺少信任，而且行政復(fù)議工作人員也難免與行政機(jī)關(guān)之間存在共同利益，很難保障行政復(fù)議活動(dòng)的公正性，致使行政復(fù)議活動(dòng)成為形式，在客觀上增加了信訪或者行政訴訟案件的數(shù)量。

（三）確保選拔與管理分離

盡管ALJs是行政機(jī)關(guān)雇傭的，但是人事管理適用特殊規(guī)定：一是行政機(jī)關(guān)針對(duì)ALJs并沒(méi)有決定是否錄用的權(quán)力，而且必須從OPM評(píng)分最高的三個(gè)推薦人選中選擇。ALJs選拔程序是由OPM負(fù)責(zé)，強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)知識(shí)與工作經(jīng)驗(yàn)。OPM是相對(duì)獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)防止行政機(jī)關(guān)通過(guò)選拔方式而影響ALJs聽(tīng)證案件。二是行政機(jī)關(guān)沒(méi)有權(quán)力考評(píng)以及獎(jiǎng)懲ALJs，ALJs也不需要參加年度的雇員考評(píng)，這就防止了ALJs所在行政機(jī)關(guān)利用考績(jī)以及獎(jiǎng)懲制度限制或者影響ALJs審理案件。三是在解聘或者處罰之前，ALJs規(guī)定可以通過(guò)救濟(jì)途徑，保障其權(quán)利。而相應(yīng)救濟(jì)機(jī)構(gòu)并不在行政機(jī)關(guān)，而是由獨(dú)立機(jī)構(gòu)即MSPB審理。事實(shí)上，ALJs也認(rèn)為自己是獨(dú)立的，保持和提高與其所在行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立性是關(guān)鍵。行政相對(duì)人也并不擔(dān)心ALJs會(huì)袒護(hù)行政機(jī)關(guān)，而行政機(jī)關(guān)往往更加傾向于適用非審理程序，而不選擇ALJs解決行政糾紛。[18]

我國(guó)行政復(fù)議工作人員按照我國(guó)《公務(wù)員法》的規(guī)定由人事部門(mén)統(tǒng)一考試與選拔，針對(duì)具體的崗位需求，也會(huì)要求具有相關(guān)學(xué)歷以及證書(shū)，但對(duì)法律經(jīng)驗(yàn)以及工作經(jīng)歷的要求卻要求較少。行政復(fù)議工作人員作為行政機(jī)關(guān)工作人員，其考評(píng)以及獎(jiǎng)懲均在所屬的行政機(jī)關(guān)，其行政復(fù)議行為也是行政機(jī)關(guān)行為的一部分，行政復(fù)議工作人員需要完全聽(tīng)命于行政機(jī)關(guān)。我國(guó)法律也規(guī)定了行政復(fù)議工作人員的救濟(jì)途徑，如《公務(wù)員法》第90條規(guī)定：“公務(wù)員對(duì)涉及本人的下列人事處理不服的，可以自知道該人事處理之日起30日內(nèi)向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核；對(duì)復(fù)核結(jié)果不服的，可以自接到復(fù)核決定之日起15日內(nèi)，按照規(guī)定向同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)或者作出該人事處理的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出申訴；也可以不經(jīng)復(fù)核，自知道該人事處理之日起30日內(nèi)直接提出申訴，對(duì)省級(jí)以下機(jī)關(guān)作出的申訴處理決定不服的，可以向作出處理決定的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出再申訴”。行政復(fù)議工作人員不服涉及本人的人事處理決定，可以向原主管機(jī)關(guān)或法定處理機(jī)關(guān)提出申訴要求，但該救濟(jì)途徑只是一種非訴訟的申訴，屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部救濟(jì)，當(dāng)然缺少司法程序的中立性及公正性，同時(shí)救濟(jì)途徑也缺少?lài)?yán)格程序。雖然我國(guó)也建立了現(xiàn)行人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)制度，但是其僅僅適用于聘任制公務(wù)員。保障行政復(fù)議工作人員的獨(dú)立性，需要基于獨(dú)立選拔機(jī)構(gòu)、救濟(jì)機(jī)構(gòu)，只有選拔機(jī)構(gòu)、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)以及救濟(jì)機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)職能分離的情況下，行政復(fù)議工作人員的獨(dú)立性才可能得到保障。

綜上所述，行政爭(zhēng)議裁決的公正不僅依靠裁決者的良知與信念，更為重要的是基于具體法律制度的保障。美國(guó)的ALJs制度通過(guò)不斷的實(shí)踐和完善，保障了ALJs審理行政案件的公正性與可信性，ALJs獨(dú)立性原則是依據(jù)具體制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)的，即通過(guò)分散選拔、管理職能方式，達(dá)到了防止ALJs受其所在行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)影響的目的。因此，確立獨(dú)立性原則是理念，分散選拔與管理職能是保障。完善我國(guó)行政復(fù)議工作人員的選拔、管理以及評(píng)價(jià)制度，美國(guó)的ALJs制度具有一定的借鑒價(jià)值。

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（責(zé)任編輯：徐 虹）

Abstract：There are so many problems in the current working system of administrative review staff in China，especially the justice and fairness of administrative review are influenced to some degree in the election，employment，merit and remedy system.In order to keep administrative law judges' independence，which is the premise of the fairness of administrative cases，the election，employment，merit and remedy system of the federal administrative judges in US take the approach of decentralized management power.This article analyzes the characteristics of federal administrative judge system in US，puts forward the specific suggestions of perfecting the construction of administrative review staff's working system.

Key words：federal administrative judge；administrative review staff；system of administrative review