摘 要：我國現(xiàn)行行政復議工作人員管理制度存在著諸多問題，特別是在選拔、聘任、獎懲以及救濟制度中均存在不同程度的限制或影響行政復議活動公正性發(fā)揮的現(xiàn)象。美國聯(lián)邦行政法法官制度中的選拔、聘任、獎懲以及救濟采取分散管理權力的方式，以保證行政法法官的獨立性。本文分析了美國聯(lián)邦行政法法官制度的特點，提出了完善我國行政復議工作人員制度建設的具體建議。

關 鍵 詞：美國聯(lián)邦行政法；法官；法官制度；行政復議工作人員

中圖分類號：D922.112 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）09-0090-05

收稿日期：2014-04-08

作者簡介：張勝利（1962—），男，蒙古族，內蒙古呼倫貝爾人，天津廣播電視大學文法學院院長，副教授，碩士，研究方向為行政法。

行政復議制度的優(yōu)勢是專業(yè)性與便捷性，而公正性是行政復議制度的核心，公正性的前提是行政爭議裁決者的法律地位得到保障。依據(jù)法律規(guī)定，行政復議工作人員是行政機關的工作人員，屬于行政機關法制機構工作人員，與行政機關之間是行政職務的委托關系，其選拔和管理均由其所屬的行政機關負責，往往是身兼數(shù)職。雖然現(xiàn)行有關行政復議工作人員與行政機關之間的關系定位具有某些優(yōu)勢，例如了解行政事務，具有一定專業(yè)性等，但在保障行政復議審理案件的公正性和可信性等方面卻存在著制度性缺陷。域外的經(jīng)驗，如美國聯(lián)邦行政法法官的選拔與管理制度具有其特色，聯(lián)邦行政機關與行政法法官之間的關系定位保障了行政法法官地位的獨立性，從而也保證了行政案件審理的公正性與可信性。

一、美國聯(lián)邦行政法法官概述

美國聯(lián)邦行政法法官（Administrative Law Judges，ALJs），也稱聯(lián)邦行政審理法官（the Federal Administrative Trial Judiciary），最初ALJs的稱謂是“聽證檢查官”或者“審理檢查官”（Hearing Examiner or Trial Examiner）。ALJs是1946年頒布《行政程序法》（APA）的創(chuàng)造，在上世紀30-40年代，針對社會上對于行政官僚的激烈批評，《行政程序法》（APA）創(chuàng)立了相對獨立的行政法法官制度。[1]1972年，美國法典（U.S.Code）第五編將聽證檢查官或者審理檢查官稱謂改為行政法法官（ALJs）。然而這種變化不僅是涉及頭銜稱謂，而且涉及行政法法官的法律地位。[2]ALJs在審理案件中發(fā)揮著重要作用，聽證活動范圍涉及到諸多行政領域的重要事項，審理的行政案件通常分為三類：管理類案件、福利類案件、法律執(zhí)行類案件。ALJs制度是美國行政法上極具特色的法律制度，已成為美國聯(lián)邦行政制度中不可缺少的重要組成部分。現(xiàn)在大約1300名聯(lián)邦行政法法官在31個聯(lián)邦行政機關中負責審理行政案件，雇傭最多的行政機構是社會保險總署（SSA），超過1184名，其次是勞工部（DoL）50名，國家勞工關系委員會（NLRB）60名，其他聯(lián)邦行政機關從1名到19名不等。[3]2011年，社會保險總署的行政法法官就審理了55萬個社會保險案件，他們的判決影響著數(shù)以千計美國人的生活。[4]

雖然ALJs稱謂是法官，但其并不是美國普通司法系統(tǒng)中審理行政、民事或者刑事案件的聯(lián)邦法官，而是在行政機關中行使審判型聽證權的一類特殊的行政人員。[5]ALJs是在行政機關中審理或者聽證行政糾紛案件的工作人員，與我國行政復議機關工作人員基本類似。ALJs與聯(lián)邦法官分別屬于美國憲法第2條和第3條規(guī)定的法官，但ALJs的任命不像聯(lián)邦法官一樣必須得到參議院批準。ALJs是審理行政案件的行政機關內部聽證機構的雇員，在部分案件中行政機關往往是案件的一方當事人，ALJs是否以獨立與中立的態(tài)度作出決定，直接關系到行政決定是否公正，影響著美國公眾對ALJs的信任度。[6]在1946年《行政程序法》（APA）頒布之前，主持行政案件的人是聽證檢查官或者審理檢查官，具體職責是針對行政案件決定提供相關材料，最終是由行政機關決定案件處理的結果。他們常常屈從于其所在行政機關的壓力與影響，同時也是調查人員，針對案件容易形成先入為主的看法與觀點，從而影響案例審理的公正性。《行政程序法》（APA）第554節(jié)規(guī)定了職務分離功能，聽證檢查官或者審理檢查官與調查人員分離，同時限制聽證檢查官或者審理檢查官與其他行政機關工作人員以及當事人接觸。[7]基于自然公正的原則，中立性的實質是ALJs與行政機關之間法律關系的問題。獨立性是保障ALJs制度正常運行的重要原則與基礎，也是保障行政案件審理公正性的前提與條件以及行政當事人確信案件審理結果公正性的關鍵。在布茨訴伊科諾穆案件（Butz v.Economou）中，美國最高法院認為ALJs的作用類似于聯(lián)邦法院法官，針對聯(lián)邦法官的豁免權同樣適用于ALJs，同時也表明了ALJs的權力來源，即ALJs審理案件權以及獨立地決定案件不是來源于行政機關的授權而是基于APA的規(guī)定，并不需要行政機關的授權。[8]美國最高法院強調ALJs具有與聯(lián)邦法官一樣的權力，即聽證權與決定權，亦即說明了權力來源于法律而非行政機關，這些均表明了行政法法官并非行政機關的雇員或者工作人員，也并不隸屬于行政機關。為了保障案件審理的公正性，《行政程序法》（APA）還規(guī)定其履行職責，是采取輪流分配案件的方式審理或者聽證案件，不接受與職責無關的事務。依據(jù)《行政程序法》（APA）的規(guī)定，主持聽證和參加裁決的官員，必須以不偏不倚的方式行事。

可見，美國行政法法官獨立化的進程是美國現(xiàn)代行政法發(fā)展的一個縮影， 它既反映出行政權在現(xiàn)時代的擴大與行政司法權的日益增強，也表明公眾對約束行政權的強烈愿望， 遵守行政程序法和恪守自然公正的原則已成為與行政權力擴張并行的主題。[9]但有研究者認為，現(xiàn)在美國政府更加政治化以及黨派化，在放棄《行政程序法》（APA）確立的中立、獨立以及專業(yè)性原則，甚至部分政客希望回到審理檢查官完全聽命于行政機關的時代。[10]

二、美國聯(lián)邦行政法法官制度的特點

ALJs處理案件的公正性和可信性是依據(jù)法律直接規(guī)定的選拔機構、管理機構以及用人機構的職能相對分離，從而避免出現(xiàn)集選拔、管理以及審理權于一身的局面。保障ALJs的獨立性是防止行政機關可能針對ALJs產生壓力，從而保障行政聽證案件的公正性。

（一）美國聯(lián)邦行政法法官的選拔制度

獨立性以及專業(yè)性是ALJs的制度優(yōu)勢，而選拔制度是保障ALJs專業(yè)性以及中立性的入口關，選拔機構以及選拔程序是保障合適人選的關鍵制度。

⒈聯(lián)邦行政法法官的選拔機構。美國人事管理局（Office of Personnel Management，OPM）是負責ALJs的選拔機構。OPM 是聯(lián)邦政府的中央人事管理部門，負責定點、定時選擇ALJs并進行注冊，該機構基于1978年文官改革法（Civil Service Reform Act of 1978）的規(guī)定，于1979年成立。其宗旨是招募、聘任、批準國際級的人才服務美國人民，OPM在美國行政機關系統(tǒng)中保持相對獨立與中立。[11]

⒉聯(lián)邦行政法法官的選拔程序。ALJs任職資格由OPM規(guī)定，選拔程序比較復雜。OPM規(guī)定：ALJs要有至少7年的法律從業(yè)經(jīng)驗。有法律從業(yè)經(jīng)驗，可以獲得其從業(yè)的信任記錄，可以成熟地處理問題，并且具有法庭運作規(guī)則的知識。OPM針對符合基本任職資格申請人的經(jīng)驗水平在資格審查書上評定分數(shù)。評分的根據(jù)是申請人對證據(jù)和法庭規(guī)則的掌握程度、分析問題能力、裁決問題能力、口頭表達能力、司法品行、寫作能力以及組織能力等綜合內容。同時還要參加4小時的書面考試以及面試。面試官由行政法法官代表、律師協(xié)會代表和OPM 高級官員組成。OPM針對申請人評分，從0分到100分，70分算過關。最終評分是任職資格分數(shù)和三次考試分數(shù)的累加。OPM將過關申請人登記在冊。聯(lián)邦行政機關聘請ALJs時，OPM根據(jù)申請人最終分數(shù)排名以及行政機關空缺職位，將排名在最前的三名申請人提供給行政機關進行選擇，聯(lián)邦行政機關必須從 OPM 評分最高的3名候選人中產生，即所謂“三選一規(guī)則”（rule of three）。

（二）美國聯(lián)邦行政法法官的管理制度

為了保障ALJs的獨立性，防止行政機關通過控制與獎懲等權力行為形成壓力，從而影響ALJs的審理活動，《行政程序法》（APA）規(guī)定ALJs的獎懲活動權力由獨立于行政機關之外的機構實施。管理制度主要包括管理機構、績效評估、薪金待遇以及案件分配等。

⒈聯(lián)邦行政法法官的管理機構。在名義上，ALJs是行政機關的雇員，所在的行政機關可以為其提供秘書以及其他輔助性工作，但《行政程序法》（APA）規(guī)定，ALJs所在的行政機關沒有權力對其工作評級、評估、處分、獎勵、處罰或者免職，功績制保護委員會（Merit System Protection Board，MSPB）負責對ALJs的管理。MSPB是聯(lián)邦政府中獨立的準司法部門，其宗旨是保護聯(lián)邦功績制度的有效實施，防止黨派偏見以及其他禁止行為，保護聯(lián)邦政府雇員免于行政機關濫用管理權行為。MSPB作出的決定具有法律效力，但是該決定必須接受司法審查。[12]

⒉聯(lián)邦行政法法官的績效評估。除非存在正當理由并且必須經(jīng)過MSPB聽證，否則ALJs不得被罷免或者給予任何處分，罷免和處分的條件由 MSPB規(guī)定。依據(jù)APA第7521節(jié)的規(guī)定，行政機關可以基于APA第3105節(jié)的規(guī)定對任命的ALJs提出訴訟，而且只能由MSPB通過聽證后且具有正當理由才可以撤換。如果ALJs的職務行為減損了當事人和公眾對行政程序的信心，則可能構成免職的正當理由，具體情形包括：行為不當或者不稱職、不服從、因健康原因無法工作、違反法律或者法規(guī)的規(guī)定、裁決程序中不良表現(xiàn)、強制裁員等。處分主要情形包括：免職、推定免職、停職、降級、降薪。[13]

⒊聯(lián)邦行政法法官的薪金待遇。ALJs所在的行政機關并沒有權力決定與發(fā)放ALJs的薪金。國會與OPM 負責制定薪金標準。OPM為ALJs制定了獨立于行政機關的推薦和評價薪金待遇制度。OPM有權決定ALJs所在職稱的薪金標準以及職稱任職資格。ALJs的初始工資水平由OPM決定，增薪的方法以及最高薪金水平則由美國法典U.S.C.§5372規(guī)定，而不同行政機關的ALJs薪金是相同的。ALJs薪水的增加不受所在行政機關的影響，也不需要聽取行政機關的評價和推薦，由OPM直接決定。ALJs年薪從97，100到145，400美元不等，相當于高級行政官員的薪金待遇。OPM給予任職人員的福利待遇相當可觀，并制定了獨立于行政機關的薪酬模式。針對不同任職人員考核業(yè)績、個人的職稱、工作的年數(shù)，OPM給ALJs相應的等級工資和資費。[14]

⒋聯(lián)邦行政法法官案件的分配。為了體現(xiàn)行政法法官之間案件分配的公正性，聯(lián)邦行政機關設有首席行政法法官（Chief Administrative Law Judge）負責辦公室的日常管理和運作以及分配行政案件。依據(jù)APA的相關規(guī)定把案件輪流分配給不同的行政法法官，盡可能地進行輪換。從總體上講，案件由哪位ALJs負責裁決基本上是隨機的，但有時也因具體情況而有所不同。

三、對我國行政復議工作人員制度建設的幾點建議

要使行政活動更加公正以及更具有可信度，就必須接受這樣的事實：行政在本質上是政治性活動。[15]政治性活動可以通過法律適當?shù)卣{整，而審理行政糾紛案件，同時與行政機關保持某種獨立狀態(tài)，免于行政機關控制與影響，必須依賴于具體的法律制度予以保障。ALJs制度對我國行政復議工作人員制度建設具有如下借鑒意義。

（一）確立獨立性原則

作為行政機關的雇員，ALJs既審理或者聽證行政糾紛案件，同時又保障案件聽證的公正性和可信性確實面臨著實踐性的難題。ALJs的公正性和可信性是依賴于其獨立法律地位的，保障獨立性最為關鍵。獨立原則是ALJs聽證行政案件的公正性以及該制度存在的基礎。裁決機構的獨立是保證公平、客觀、獨立的事實認定的關鍵。[16]從ALJs的發(fā)展歷史可以看到其獨立性也是逐步擴大的，不僅稱謂上從聽證檢查官或者審理檢查官變?yōu)槁?lián)邦行政法法官，職權也從比較狹小并且受制于行政機關作出決定到自主聽證和決定行政案件。ALJs的法律地位不僅在最高法院判例中得到確定，即與聯(lián)邦普通法官類似的職責與權力，同時通過法典化的形式即《行政程序法》（APA）肯定了ALJs獨立的法律地位，裁決機構獨立性集中體現(xiàn)在ALJs的獨立性上。在我國行政復議工作人員制度建設中，為了保證行政復議活動的公正性和可信性，必須保障行政機關工作人員的獨立性，即確定行政復議工作人員的獨立性原則。獨立性原則是保障行政復議活動的公正與中立的前提與條件。獨立性的本質意義是在行政復議工作人員的選拔機構、管理機構、用人機構之間進行有效的職能分配與制衡，形成用人機構不選拔、不管理，而選拔、管理機構不是用人機構的制衡格局。這樣的選拔、管理機構可以選拔具有專業(yè)素養(yǎng)、法律經(jīng)驗的專業(yè)人員，同時免于集中權力于行政機關而對其形成可能的壓力而影響行政案件的公正性。

（二）保障獨立的法律地位

從ALJs與其所在行政機關法律關系的角度觀察，雖然ALJs是由行政機關聘任，與行政機關之間也是一種類似行政機關職務委托的關系，但是行政機關只是聘任由另一機構選拔的ALJs候選人，并沒有完全的自主選擇權，只能依據(jù)“三選一”原則選擇，從而防止ALJs由于受到行政機關選擇不當?shù)挠绊?。我國《行政復議法》規(guī)定行政復議工作人員在地位上基本等同于一般的行政機關工作人員，因為行政復議機構是行政復議機關的法制機關，而法制機構并非僅僅從事行政復議工作，還有其他的工作。雖然這樣的人員配備具有優(yōu)勢：行政復議工作人員比較熟悉本地區(qū)、本部門或本領域管理工作的實際情況并掌握一定的專業(yè)知識，能夠迅速、徹底地解決較為復雜的或具有較強專業(yè)性、技術性的行政糾紛。但是，由于現(xiàn)行法律規(guī)定沒有賦予行政復議工作人員特殊的身份保障權，并且行政復議工作人員與作為被申請人的行政機關的工作人員屬于同一行政系統(tǒng)，在實踐中相互溝通、交流的機會也較多，實際上存在著共同的利益。[17]行政復議工作人員與行政機關之間是職務委托關系，其法律地位與行政機關工作人員一樣并沒有獨立的法律地位，往往其行為就是行政主體的行為。因此，在我國行政復議工作人員制度建設中，行政復議決定的公正性需要通過設計具體的法律制度以確保行政復議工作人員的獨立性。保障行政復議獨立性的前提是保證行政復議工作人員的獨立性，通過立法形式確立行政復議工作人員獨立于其所在行政機關的法律地位。行政復議工作人員必須獨立于其所服務的行政機關，否則行政復議工作人員的復議行為不僅會導致行政復議當事人對其缺少信任，而且行政復議工作人員也難免與行政機關之間存在共同利益，很難保障行政復議活動的公正性，致使行政復議活動成為形式，在客觀上增加了信訪或者行政訴訟案件的數(shù)量。

（三）確保選拔與管理分離

盡管ALJs是行政機關雇傭的，但是人事管理適用特殊規(guī)定：一是行政機關針對ALJs并沒有決定是否錄用的權力，而且必須從OPM評分最高的三個推薦人選中選擇。ALJs選拔程序是由OPM負責，強調專業(yè)知識與工作經(jīng)驗。OPM是相對獨立的行政機關，負責防止行政機關通過選拔方式而影響ALJs聽證案件。二是行政機關沒有權力考評以及獎懲ALJs，ALJs也不需要參加年度的雇員考評，這就防止了ALJs所在行政機關利用考績以及獎懲制度限制或者影響ALJs審理案件。三是在解聘或者處罰之前，ALJs規(guī)定可以通過救濟途徑，保障其權利。而相應救濟機構并不在行政機關，而是由獨立機構即MSPB審理。事實上，ALJs也認為自己是獨立的，保持和提高與其所在行政機關的獨立性是關鍵。行政相對人也并不擔心ALJs會袒護行政機關，而行政機關往往更加傾向于適用非審理程序，而不選擇ALJs解決行政糾紛。[18]

我國行政復議工作人員按照我國《公務員法》的規(guī)定由人事部門統(tǒng)一考試與選拔，針對具體的崗位需求，也會要求具有相關學歷以及證書，但對法律經(jīng)驗以及工作經(jīng)歷的要求卻要求較少。行政復議工作人員作為行政機關工作人員，其考評以及獎懲均在所屬的行政機關，其行政復議行為也是行政機關行為的一部分，行政復議工作人員需要完全聽命于行政機關。我國法律也規(guī)定了行政復議工作人員的救濟途徑，如《公務員法》第90條規(guī)定：“公務員對涉及本人的下列人事處理不服的，可以自知道該人事處理之日起30日內向原處理機關申請復核；對復核結果不服的，可以自接到復核決定之日起15日內，按照規(guī)定向同級公務員主管部門或者作出該人事處理的機關的上一級機關提出申訴；也可以不經(jīng)復核，自知道該人事處理之日起30日內直接提出申訴，對省級以下機關作出的申訴處理決定不服的，可以向作出處理決定的上一級機關提出再申訴”。行政復議工作人員不服涉及本人的人事處理決定，可以向原主管機關或法定處理機關提出申訴要求，但該救濟途徑只是一種非訴訟的申訴，屬于行政機關內部救濟，當然缺少司法程序的中立性及公正性，同時救濟途徑也缺少嚴格程序。雖然我國也建立了現(xiàn)行人事爭議仲裁委員會制度，但是其僅僅適用于聘任制公務員。保障行政復議工作人員的獨立性，需要基于獨立選拔機構、救濟機構，只有選拔機構、評價機構以及救濟機構與行政機關職能分離的情況下，行政復議工作人員的獨立性才可能得到保障。

綜上所述，行政爭議裁決的公正不僅依靠裁決者的良知與信念，更為重要的是基于具體法律制度的保障。美國的ALJs制度通過不斷的實踐和完善，保障了ALJs審理行政案件的公正性與可信性，ALJs獨立性原則是依據(jù)具體制度設計實現(xiàn)的，即通過分散選拔、管理職能方式，達到了防止ALJs受其所在行政機關的不當影響的目的。因此，確立獨立性原則是理念，分散選拔與管理職能是保障。完善我國行政復議工作人員的選拔、管理以及評價制度，美國的ALJs制度具有一定的借鑒價值。

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（責任編輯：徐 虹）

Abstract：There are so many problems in the current working system of administrative review staff in China，especially the justice and fairness of administrative review are influenced to some degree in the election，employment，merit and remedy system.In order to keep administrative law judges' independence，which is the premise of the fairness of administrative cases，the election，employment，merit and remedy system of the federal administrative judges in US take the approach of decentralized management power.This article analyzes the characteristics of federal administrative judge system in US，puts forward the specific suggestions of perfecting the construction of administrative review staff's working system.

Key words：federal administrative judge；administrative review staff；system of administrative review