閏彩霞　劉濤

摘 要：包容性發(fā)展是當(dāng)前我國(guó)發(fā)展理念的新成果，也是我國(guó)發(fā)展方式的新轉(zhuǎn)變。包容性發(fā)展價(jià)值理念為我國(guó)公共政策的設(shè)計(jì)、建構(gòu)和完善提供了價(jià)值參考和行為導(dǎo)向。在改革進(jìn)入攻堅(jiān)期與深水區(qū)的當(dāng)下，我國(guó)公共政策的制定必須堅(jiān)持包容性發(fā)展的價(jià)值理念，走包容性公共政策建構(gòu)之路，從而化解利益矛盾與沖突。

關(guān) 鍵 詞：包容性發(fā)展；公共政策；價(jià)值；建構(gòu)

中圖分類(lèi)號(hào)：D63-31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）09-0035-06

收稿日期：2014-02-25

作者簡(jiǎn)介：閏彩霞（1983—），女，山東德州人，華東理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士，講師，研究方向?yàn)轳R克思主義中國(guó)化、文明發(fā)展與社會(huì)現(xiàn)代化；劉濤（1984—），男，江西吉安人，華東理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士，講師，研究方向?yàn)轳R克思主義中國(guó)化、政治文明與政府治理。

黨的十八屆三中全會(huì)做出了全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署，明確指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵1]公共政策是黨和政府治理國(guó)家、管理社會(huì)事務(wù)和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的重要途徑。所以，“政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施?！盵2]筆者認(rèn)為，目前，改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期與深水區(qū)，只有堅(jiān)持包容性公共政策建構(gòu)之路，才能有效推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，才能化解社會(huì)矛盾與沖突。

一、包容性發(fā)展的由來(lái)及理論釋義

包容性發(fā)展的概念是在2007年由亞洲開(kāi)發(fā)銀行率先提出的“包容性增長(zhǎng)”概念轉(zhuǎn)化而來(lái)的，其后被用于描述經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)與發(fā)展的狀況。2010年9月，胡錦濤同志在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開(kāi)發(fā)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上發(fā)表了題為“深化交流合作，實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)”的致辭，強(qiáng)調(diào)了包容性發(fā)展的重要性，系統(tǒng)闡述了中國(guó)對(duì)包容性發(fā)展的認(rèn)識(shí)和實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展的主要途徑。2011年4月，胡錦濤同志在博鰲亞洲論壇2011年年會(huì)開(kāi)幕式上發(fā)表了以“包容性發(fā)展：共同議程與全新挑戰(zhàn)”為主題的演講，再一次表達(dá)了中國(guó)踐行包容性發(fā)展理念的決心，強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，要不斷實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展與人的全面發(fā)展。因此，我們必須全面把握包容性發(fā)展豐富的理論內(nèi)涵，即在發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展理念、發(fā)展方式和發(fā)展機(jī)制等方面區(qū)別于傳統(tǒng)發(fā)展。

（一）在發(fā)展目標(biāo)上堅(jiān)持以人為本

包容性發(fā)展將以人為本作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，努力實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享的奮斗目標(biāo)。在中國(guó)范圍內(nèi)，包容性發(fā)展就是要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展回歸以人為本的發(fā)展要義。不單純追求GDP的增長(zhǎng)，追求數(shù)字經(jīng)濟(jì)，而是使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)進(jìn)步與人民生活水平提高同步進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與人口、資源環(huán)境協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展。在世界范圍內(nèi)，包容性發(fā)展就是要使全球化、地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化帶來(lái)的利益和好處惠及所有國(guó)家，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所產(chǎn)生的效益和財(cái)富惠及所有人群，特別是要惠及弱勢(shì)群體和欠發(fā)達(dá)國(guó)家，實(shí)現(xiàn)世界和平與和諧?！鞍菪园l(fā)展把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式與改善民生聯(lián)系起來(lái)，進(jìn)一步明確了轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)是以人為本，而衡量轉(zhuǎn)變發(fā)展方式成功不成功、成效大小的一個(gè)根本標(biāo)準(zhǔn)就是看民生保障和改善的狀況。”[3]“關(guān)心群眾生產(chǎn)生活，是堅(jiān)持以人為本的必然要求，也是促進(jìn)社會(huì)和諧的必然要求?！盵4]包容性發(fā)展要求大力推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，將社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展放到同等重要甚至更為重要的地位，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生改善、社會(huì)進(jìn)步的內(nèi)在聯(lián)系。

（二）在發(fā)展理念上堅(jiān)持公平正義

“包容性發(fā)展實(shí)質(zhì)上是一種在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中通過(guò)倡導(dǎo)和保證機(jī)會(huì)平等使增長(zhǎng)成果能廣泛惠及所有民眾的發(fā)展理念和理論體系?！盵5]它與傳統(tǒng)的狹隘性發(fā)展模式的根本區(qū)別就在于注重發(fā)展的公平正義性，并將公平正義作為發(fā)展的首要理念?！皩?shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義是中國(guó)共產(chǎn)黨人的一貫主張，是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的重大任務(wù)。”[6] 包容性發(fā)展堅(jiān)持發(fā)展的公平性、公正性和共享性?！肮叫允侵干鐣?huì)公眾在實(shí)現(xiàn)自己的人生價(jià)值方面機(jī)會(huì)均等；公正性是指社會(huì)公正，表現(xiàn)為公共政策的合理性和公共權(quán)力運(yùn)行的合法性，目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義；共享性是指社會(huì)公眾都能平等地享受到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的成果?！盵7]包容性發(fā)展不僅要實(shí)現(xiàn)發(fā)展機(jī)會(huì)的公平正義、發(fā)展過(guò)程的公平正義，而且要實(shí)現(xiàn)發(fā)展結(jié)果的公平正義。胡錦濤同志指出：“實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展要堅(jiān)持社會(huì)公平正義，著力促進(jìn)人人平等獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，不斷消除人民參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果方面的障礙；堅(jiān)持以人為本，著力保障和改善民生，努力做到發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享”。[8]此外，包容性發(fā)展從解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題出發(fā)，強(qiáng)調(diào)加大調(diào)整初次分配和再分配結(jié)構(gòu)的力度，實(shí)現(xiàn)工資增長(zhǎng)與勞動(dòng)生產(chǎn)率同步提高、居民收入增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步進(jìn)行，從而確保發(fā)展的普惠共享性，不斷推進(jìn)社會(huì)主義公平正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

（三）在發(fā)展方式上堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)

包容性發(fā)展以加快發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€(xiàn)，將轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式貫穿到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整個(gè)過(guò)程和全部領(lǐng)域。“包容性發(fā)展重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但這種發(fā)展一定是一種全面協(xié)調(diào)的發(fā)展，而不僅僅局限在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之上?！盵9]它與“科學(xué)發(fā)展觀(guān)”、“和諧社會(huì)”、“小康社會(huì)”等創(chuàng)新理念一脈相承，是推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧及全面建設(shè)小康社會(huì)的應(yīng)有之義。

所謂包容性發(fā)展，一是強(qiáng)調(diào)發(fā)展的全面性。在個(gè)人方面，包容性發(fā)展不僅注重人的物質(zhì)層面、文化層面的發(fā)展，而且更加重視人的精神層面的發(fā)展。在社會(huì)方面，包容性發(fā)展強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。黨的十八黨報(bào)告提出的中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”的總布局，就是要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)共同發(fā)展。二是強(qiáng)調(diào)發(fā)展的協(xié)調(diào)性?；仡櫸覈?guó)的發(fā)展歷程可以看出，傳統(tǒng)發(fā)展道路具有明顯的發(fā)展傾向性和選擇性的特征，容易導(dǎo)致發(fā)展的不協(xié)調(diào)、不平衡。而包容性發(fā)展經(jīng)歷了由強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、忽視社會(huì)發(fā)展到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展同步進(jìn)行再到更加注重以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)轉(zhuǎn)變的歷程。在轉(zhuǎn)變過(guò)程中，包容性發(fā)展強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性、區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性、城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)調(diào)性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人的發(fā)展以及與生態(tài)環(huán)境發(fā)展的協(xié)調(diào)性，尤其更加注重社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。三是強(qiáng)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)性?！鞍菪园l(fā)展要求將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展融入可持續(xù)發(fā)展之中?！盵10]包容性發(fā)展致力于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、生態(tài)保護(hù)型社會(huì)。它不僅注重發(fā)展的當(dāng)前效應(yīng)、整體效應(yīng)，而且注重發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)效應(yīng)、持久效應(yīng)；并將長(zhǎng)遠(yuǎn)效應(yīng)、持久效應(yīng)作為檢驗(yàn)當(dāng)前發(fā)展成果的重要依據(jù)，從而實(shí)現(xiàn)以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。如下圖所示：

（四）在發(fā)展機(jī)制上堅(jiān)持多元參與

多元參與是包容性發(fā)展的關(guān)鍵。與傳統(tǒng)發(fā)展模式對(duì)發(fā)展主體的規(guī)定不同，包容性發(fā)展強(qiáng)調(diào)發(fā)展主體的多元性，摒棄傳統(tǒng)發(fā)展主體的單一性思維。傳統(tǒng)發(fā)展認(rèn)為政府才是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的真正主體，發(fā)展是政府的事情，而市場(chǎng)社會(huì)主體是管理的對(duì)象。這不僅導(dǎo)致了政府發(fā)展責(zé)任的超載與政府職能越位，而且容易導(dǎo)致政府失靈、公信力下降。

“一個(gè)體現(xiàn)并促進(jìn)公平、效率和合作的良好的社會(huì)治理模式，應(yīng)包括三種激勵(lì)機(jī)制，即政府機(jī)制（體現(xiàn)公平與正義）、市場(chǎng)機(jī)制（體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)與效率）和社會(huì)機(jī)制（體現(xiàn)信任與合作）?！盵11]包容性發(fā)展致力于三種機(jī)制共同建構(gòu)、共同發(fā)展、共同作用?！爱?dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的實(shí)踐強(qiáng)調(diào)，尤其要更好地發(fā)揮公眾和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用?！盵12]實(shí)踐證明，市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，政府也不是萬(wàn)能的，這就需要政府、市場(chǎng)、公眾三者通力合作，相互配合。“包容性發(fā)展要求深入研究社會(huì)管理規(guī)律，加強(qiáng)社會(huì)管理體制的建設(shè)和創(chuàng)新，完善社會(huì)管理體系和政策法規(guī)，整合社會(huì)管理資源，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局?！盵13]更為強(qiáng)調(diào)社會(huì)各主體在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和管理中的作用，指出社會(huì)各主體不僅有權(quán)參與發(fā)展目標(biāo)的設(shè)計(jì)和制定，而且有權(quán)監(jiān)督發(fā)展政策的貫徹落實(shí)，還有權(quán)參與發(fā)展成果的考核、分配與處理。黨的十八黨報(bào)告將“法制保障”納入到這種管理格局當(dāng)中，為社會(huì)各主體參與公共事務(wù)的治理提供了保障。

二、當(dāng)前公共政策制定中存在的價(jià)值困境

“從公共政策的本質(zhì)看，公共政策是政府輸出的公共產(chǎn)品，其目的就是解決公共問(wèn)題，為公眾提供公共產(chǎn)品、配置公共資源、建構(gòu)公共秩序、維護(hù)公共安全、處理公共危機(jī)、協(xié)調(diào)公共關(guān)系等。”[14]它以追求公共利益、公共價(jià)值和公共目標(biāo)為宗旨，但現(xiàn)實(shí)生活中公共政策的制定卻呈現(xiàn)出各種價(jià)值困境，如權(quán)力本位色彩濃厚、過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、忽視政策制定中的公眾參與以及政策的片面性等。

（一）人本關(guān)懷的缺失

“一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族要發(fā)展起來(lái)，必須銳意改革、著力發(fā)展、堅(jiān)持開(kāi)放、以人為本、促進(jìn)和諧?！盵15]在公共政策的制定和實(shí)施過(guò)程中必須堅(jiān)持人本關(guān)懷的價(jià)值理念，高度重視和解決人民群眾最現(xiàn)實(shí)、最關(guān)心、最直接的利益問(wèn)題，正確反映和兼顧不同群體的利益，妥善協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系。然而，我國(guó)是一個(gè)具有幾千年封建思想的后發(fā)外生型現(xiàn)代化國(guó)家。在由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，權(quán)本位、官本位、金本位思想仍根深蒂固，深刻影響了各項(xiàng)發(fā)展政策的制定與實(shí)施。不僅容易導(dǎo)致公共政策人本關(guān)懷價(jià)值的泯滅，而且容易導(dǎo)致公共政策的缺位、錯(cuò)位、失位、越位。在傳統(tǒng)的狹隘發(fā)展理念的指導(dǎo)下，公共政策以權(quán)力和資本為導(dǎo)向，具有鮮明的傾向性和選擇性的特征，通過(guò)政策所實(shí)現(xiàn)的利益與價(jià)值分配不科學(xué)、不合理，往往被強(qiáng)勢(shì)團(tuán)體和利益集團(tuán)所占有。正如著名學(xué)者景躍進(jìn)所說(shuō)的那樣：“由于過(guò)去非包容性的發(fā)展，加之制度的缺陷等多重因素，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的錯(cuò)位，以及不同利益主體在利益關(guān)系上的對(duì)立甚至仇視?！盵16]

（二）過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

從本質(zhì)上講，公共政策強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)公正、結(jié)果公正以及過(guò)程公正的辯證統(tǒng)一。機(jī)會(huì)公正是基礎(chǔ)，結(jié)果公正是目標(biāo)，過(guò)程公正是關(guān)鍵，三者統(tǒng)一于公共政策制定與實(shí)施的實(shí)踐中。但是，在傳統(tǒng)發(fā)展模式中，一方面，政府對(duì)公共政策認(rèn)識(shí)不到位，投入不足，公共政策制定不科學(xué)、落實(shí)不到位；另一方面，政府過(guò)分強(qiáng)調(diào)公共政策的經(jīng)濟(jì)效益，忽視其社會(huì)效益，尤其是尋租行為使公共政策偏離了公平正義的價(jià)值取向，即重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效益，忽視社會(huì)發(fā)展效益。經(jīng)濟(jì)原則或者資本原則作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的運(yùn)行規(guī)則，日益滲透到政治、文化、社會(huì)生活等各個(gè)領(lǐng)域，深刻影響了公共政策的公共價(jià)值取向，導(dǎo)致了社會(huì)公平正義的缺失。“資本原則一旦侵入政治領(lǐng)域，容易產(chǎn)生權(quán)錢(qián)交易、政治腐化、公信力下降；資本原則一旦侵入社會(huì)生活領(lǐng)域，容易帶來(lái)公平正義喪失、社會(huì)風(fēng)氣下降、倫理道德敗壞；資本原則一旦侵入文化領(lǐng)域，容易帶來(lái)文化墮落、文明消退；資本原則一旦侵入生態(tài)領(lǐng)域，容易帶來(lái)生態(tài)破壞、環(huán)境惡化?！盵17]

（三）社會(huì)發(fā)展的非可持續(xù)性

“隨著人類(lèi)社會(huì)的進(jìn)步，社會(huì)的發(fā)展已不再是人們自發(fā)行動(dòng)的結(jié)果，而越來(lái)越體現(xiàn)為在政府的公共政策引導(dǎo)下的自覺(jué)行為下的產(chǎn)物，社會(huì)發(fā)展與公共政策的關(guān)系越來(lái)越密切。”[18]各個(gè)領(lǐng)域（經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)）的公共政策是各個(gè)領(lǐng)域發(fā)展的行為導(dǎo)向，共同構(gòu)成公共政策體系，目的是推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展。然而，在傳統(tǒng)發(fā)展理念的指導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)價(jià)值在公共政策中扮演著極其重要的角色，致使公共政策體系帶有濃厚的經(jīng)濟(jì)色彩或資本色彩，如土地政策、住房保障政策（拆遷與征地）等在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下陷入了復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)利益糾葛之中，致使政策的公共價(jià)值、公共利益屈服于私人利益、集團(tuán)利益。這種不科學(xué)、不合理的公共政策體系只注重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展，忽視經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，忽視人與自然和諧相處，最終不利于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！岸舱叻治鲈谀繕?biāo)取向上必須以橫向的代內(nèi)公平促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的當(dāng)前發(fā)展，從而為未來(lái)發(fā)展準(zhǔn)備條件；以縱向的代際公平保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)未來(lái)不間斷的發(fā)展?！盵19]

（四）公眾參與陷入危機(jī)

在現(xiàn)代民主政治生活中，公眾參與公共政策的制定與實(shí)施是憲法賦予的合法權(quán)利，它有利于促進(jìn)公共政策的科學(xué)性與民主性。然而，在“強(qiáng)政府-弱市場(chǎng)-缺社會(huì)”的格局中，政府將公共政策行為作為封閉性活動(dòng)，將其它社會(huì)團(tuán)體、民間組織、社會(huì)公眾排除在外，不僅侵害了公眾參與的合法權(quán)益，而且容易導(dǎo)致公共政策的非公共性，致使其成為部分利益群體的特有權(quán)利。突出的表現(xiàn)是：政府對(duì)公眾參與公共政策制定的認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為國(guó)家治理與社會(huì)治理只是政府的事；與之相伴隨的是公眾參與渠道不暢通，公眾僅能通過(guò)政府設(shè)置的聽(tīng)證會(huì)、發(fā)布會(huì)、座談會(huì)等合法形式進(jìn)行參與，且參與地位處于非平等狀態(tài)。這些問(wèn)題與公共政策本身所具有的價(jià)值背道而馳，也阻礙了政治民主化建設(shè)的進(jìn)程。此外，由于信息透明度、內(nèi)容確定性、進(jìn)程指定性、結(jié)果傾向性以及地位非平等性等因素的大量存在，還導(dǎo)致了公眾參與流于形式，隨意性較強(qiáng)，其作用難以發(fā)揮。

三、以包容性發(fā)展為引領(lǐng)，推進(jìn)包容性公共政策的建構(gòu)

當(dāng)前，包容性發(fā)展正逐漸成為我國(guó)“十二五”時(shí)期的主導(dǎo)發(fā)展理念和社會(huì)建設(shè)的主導(dǎo)思想。建構(gòu)公共政策必須堅(jiān)持包容性發(fā)展的價(jià)值理念，走包容性公共政策建構(gòu)之路。具體地講，就是以包容性?xún)r(jià)值為引領(lǐng)，堅(jiān)持以人為本、保障公平正義、促進(jìn)長(zhǎng)效發(fā)展、擴(kuò)大公眾參與。

（一）堅(jiān)持以人為本的建構(gòu)宗旨

以人為本不僅是包容性發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)，也是公共政策人本關(guān)懷價(jià)值的體現(xiàn)，是包容性公共政策的建構(gòu)宗旨。包容性發(fā)展注重以人為本，突出解決民生問(wèn)題，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生改善緊密結(jié)合起來(lái)。堅(jiān)持以人為本，就是在公共政策建構(gòu)中要推進(jìn)政府本位向社會(huì)本位轉(zhuǎn)變、物本主義向人本主義轉(zhuǎn)變。政府本位、物本主義是傳統(tǒng)公共政策建構(gòu)中政府的優(yōu)先思路選擇。尤其是政府在公共政策建構(gòu)中處于絕對(duì)的主導(dǎo)地位，容易導(dǎo)致政府從自身利益出發(fā)單純追求政策的物本效應(yīng)，忽視政策的人本效應(yīng)。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，黨和國(guó)家提出不斷加強(qiáng)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)處于同等重要甚至更為重要的地位。所以，公共政策的建構(gòu)應(yīng)該堅(jiān)持以人為本、以社會(huì)為本。“貫徹落實(shí)以人為本的要求，必須始終實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，尊重人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，保障人民各項(xiàng)權(quán)益，走共同富裕道路，促進(jìn)人的全面發(fā)展。”[20]一是提高服務(wù)意識(shí)。公共政策是黨和國(guó)家制定和實(shí)施的戰(zhàn)略，目的是為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步。它不是為某些利益群體謀取經(jīng)濟(jì)利益，而是為最廣大人民群眾的根本利益服務(wù)。二是將是否堅(jiān)持以人為本作為衡量公共政策建構(gòu)的核心指標(biāo)。公共政策效應(yīng)涉及整個(gè)社會(huì)和全體公眾，聚合起來(lái)就是以社會(huì)為本與以人為本。這就要求進(jìn)一步細(xì)化以人為本的指標(biāo)，尤其要將人民群眾滿(mǎn)意不滿(mǎn)意、高興不高興、贊成不贊成作為評(píng)估依據(jù)。三是健全責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)肅處理公共政策違法違規(guī)行為。公共項(xiàng)目與公共工程是公共政策功能的實(shí)現(xiàn)載體，針對(duì)公共項(xiàng)目與公共工程中的違法違規(guī)行為，要嚴(yán)厲追究責(zé)任人及相關(guān)人員的行政責(zé)任與法律責(zé)任并形成常態(tài)化機(jī)制。

（二）樹(shù)立公平正義的建構(gòu)理念

公平正義是人類(lèi)社會(huì)追求的目標(biāo)，是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的顯著標(biāo)志，是包容性公共政策的建構(gòu)理念。只有體現(xiàn)公平正義的公共政策，才能得到人民的擁護(hù)和支持。在現(xiàn)實(shí)生活中，住房、醫(yī)療、就業(yè)、教育、財(cái)富分配等公共服務(wù)問(wèn)題是影響社會(huì)公平正義的焦點(diǎn)問(wèn)題。雖然黨和國(guó)家出臺(tái)了一系列公共政策，也增加了公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給量，但是這些政策在制定與實(shí)施的過(guò)程中仍具有一定的選擇性與傾向性，導(dǎo)致公共服務(wù)非均衡化現(xiàn)象依然存在。包容性發(fā)展將公平正義作為自己的發(fā)展理念，倡導(dǎo)公共服務(wù)均等化，與公共政策達(dá)到內(nèi)在統(tǒng)一。建構(gòu)包容性公共政策就是要加大公共服務(wù)均等化的力度，為促進(jìn)社會(huì)公平與正義提供強(qiáng)大的基礎(chǔ)平臺(tái)。

推進(jìn)公共服務(wù)均等化，一要完善公共財(cái)政制度，為公共服務(wù)均等化提供經(jīng)費(fèi)保障。不斷加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，尤其對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)、西部少數(shù)民族地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)要給予大力支持，保障公眾平等享受發(fā)展成果。二要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)體制與機(jī)制。努力改進(jìn)公共服務(wù)方式，建立公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給的社會(huì)與市場(chǎng)參與機(jī)制。通過(guò)公共部門(mén)、社會(huì)組織、企業(yè)與家庭的合作，提高公共服務(wù)質(zhì)量與效益。三要健全以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公正、分配公正為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系。不斷擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，提高社會(huì)保障水平，健全社會(huì)救助體系，大力發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)和慈善事業(yè)等。

（三）確立長(zhǎng)效發(fā)展的建構(gòu)目標(biāo)

長(zhǎng)效發(fā)展從本質(zhì)上說(shuō)就是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，與科學(xué)發(fā)展觀(guān)內(nèi)在統(tǒng)一，是包容性公共政策建構(gòu)的目標(biāo)。傳統(tǒng)發(fā)展模式只強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是GDP的增長(zhǎng)速度，這種單一經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理念與包容性發(fā)展理念背道而馳。包容性發(fā)展在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，更加注重以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，大力推進(jìn)民生型社會(huì)事業(yè)發(fā)展，尤其是不斷推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)以及生態(tài)文明“五位一體”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展的長(zhǎng)效性。

在包容性發(fā)展視野下，建構(gòu)包容性公共政策、促進(jìn)長(zhǎng)效發(fā)展要從以下三個(gè)方面入手：一是公共政策的建構(gòu)必須以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導(dǎo)。正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)、人口增長(zhǎng)、資源消耗、環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，即“積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。”[21]二是建立科學(xué)、合理的公共政策體系。公共政策體系是由經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等各領(lǐng)域的公共政策方針、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)等構(gòu)成的。各領(lǐng)域的政策內(nèi)容與結(jié)構(gòu)密切聯(lián)系，辯證統(tǒng)一，共同發(fā)展。要打破傳統(tǒng)公共政策體系內(nèi)部各自為陣、結(jié)構(gòu)不合理甚至某一部門(mén)的政策壓倒其它政策的格局，建立各政策部門(mén)之間相互協(xié)調(diào)、共同合作的新格局。三是正確處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者的關(guān)系。公共政策科學(xué)與否、健全與否，其檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)是成果的分配與共享、社會(huì)公平正義以及安定和諧。因此，必須增強(qiáng)改革成果的普惠共享性，“讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”，[22]從而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)長(zhǎng)效發(fā)展。

（四）擴(kuò)大公眾參與的建構(gòu)基礎(chǔ)

公共政策事關(guān)整個(gè)社會(huì)和公眾的切身利益，公眾有權(quán)利對(duì)與自身利益相關(guān)的公共政策表達(dá)自己的訴求與意見(jiàn)。這是憲法賦予的合法權(quán)益，也是包容性公共政策的建構(gòu)基礎(chǔ)。在現(xiàn)代民主政治生活中，只有納入公眾參與機(jī)制，公共政策的科學(xué)性、民主性與合法性才能得以保障，公共政策的包容性?xún)r(jià)值才能得以實(shí)現(xiàn)。

包容性發(fā)展強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的建設(shè)與發(fā)展離不開(kāi)廣大社會(huì)公眾的參與，倡導(dǎo)健全公眾參與機(jī)制，以增強(qiáng)公眾參與的效能，即公共政策的建構(gòu)必須以公眾參與為基石。一要不斷拓寬公眾參與渠道。“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度等，不斷豐富民主的形式，健全一系列具體制度，以保障更多公民有機(jī)會(huì)參與政治，使政府制定的政策更加科學(xué)化和民主化?！盵23]不斷優(yōu)化民意表達(dá)機(jī)制，拓寬利益表達(dá)渠道，將更多的公眾納入到公共政策的制定中來(lái)，使其充分表達(dá)自己的意愿與需求。健全聽(tīng)證制度，確保決策的問(wèn)題與內(nèi)容是公眾密切關(guān)心的，確保聽(tīng)證的真實(shí)性、可靠性。二要日益完善政府信息公開(kāi)制度。政府信息公開(kāi)是公眾參與公共政策制定的重要保障。大力推動(dòng)政府與公眾互動(dòng)的信息公開(kāi)模式建設(shè)，徹底改變政府主導(dǎo)信息公開(kāi)的體制和模式，將公眾納入到政府信息公開(kāi)的全過(guò)程。加大電子政務(wù)建設(shè)的力度，加強(qiáng)黨務(wù)公開(kāi)和政務(wù)公開(kāi)，有效規(guī)范網(wǎng)絡(luò)和媒體行為，保障公眾知政、議政的權(quán)利和機(jī)會(huì)。三要推進(jìn)公眾組織化建設(shè)。“公眾社會(huì)化組織不僅能夠整合公眾離散化的利益表達(dá)與訴求，而且還能提供一個(gè)制度化的國(guó)家與社會(huì)利益協(xié)商的平臺(tái)與機(jī)制，有效制衡國(guó)家權(quán)力，緩解國(guó)家與社會(huì)之間的摩擦與矛盾。”[24]這就要求不斷改善公眾組織化建設(shè)的政策環(huán)境、制度環(huán)境、法律環(huán)境，增強(qiáng)公眾組織的主體性、自治性與參與性，提升公眾參與的效能感。

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（責(zé)任編輯：高 靜）

Abstract：Inclusive development is a new achievement of development concept in current China，and it is also a new change of our development approaches.Inclusive development concept provides important reference value and behavior-oriented for the design，the construction and the perfection of public policies.As the reform steps into crucial period and deep-water area，public policy making must adhere to the values of inclusive development.To construct inclusive public policies can resolve the interest contradiction and conflict.

Key words：inclusive development；public policy；value；construction