促進(jìn)財(cái)稅體制改革

與原《預(yù)算法》相比，新《預(yù)算法》具有以下五大變化：一是允許省一級(jí)政府發(fā)行地方政府債券用于建設(shè)投資；二是要求預(yù)算在規(guī)定時(shí)限內(nèi)進(jìn)行全面公開，并要求政府部門在規(guī)定時(shí)限內(nèi)公開部門預(yù)算；三是預(yù)算要按經(jīng)濟(jì)和功能進(jìn)行細(xì)化分類；四是要求確立全口徑預(yù)算體系；五是對(duì)于市場競爭能有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)，不設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

盡管此次修改還存在一些不足的地方，但是新《預(yù)算法》確立的一系列預(yù)算制度將對(duì)財(cái)稅體制改革產(chǎn)生一定影響，將推進(jìn)建立符合財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分稅制制度和科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度，以及公開、透明的財(cái)政體制。明年省級(jí)地方政府自發(fā)自還債券試點(diǎn)范圍有可能擴(kuò)大，更加規(guī)范、透明的地方政府發(fā)債機(jī)制有望建立，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將更加可控。

中債資信評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)部 郭永斌

實(shí)現(xiàn)四個(gè)突破

新《預(yù)算法》在預(yù)算管理、轉(zhuǎn)移支付、公開及監(jiān)督機(jī)制和地方政府發(fā)債四個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了重要突破。

首先，新《預(yù)算法》首度從法律上對(duì)全口徑預(yù)算做出了界定，指出政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。全口徑預(yù)算的確立有利于杜絕預(yù)算外資金，從而有效治理政府的亂收費(fèi)、“小金庫”及財(cái)政腐敗等問題。

其次，新《預(yù)算法》落實(shí)中央關(guān)于轉(zhuǎn)移支付制度改革的思路，提出“設(shè)立定期評(píng)估和退出機(jī)制”。今年以來，中央明確了“減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般轉(zhuǎn)移支付”的改革方向，這也使得轉(zhuǎn)移支付成為《預(yù)算法》修正的焦點(diǎn)之一。轉(zhuǎn)移支付制度的改革有助于解決財(cái)政資金濫用以及“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象。

再次，新《預(yù)算法》將“健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”納入立法宗旨，將通過細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容、規(guī)范預(yù)決算公開體制以及強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督等方式，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)決算的公開透明。

最后，新《預(yù)算法》破除了現(xiàn)行《預(yù)算法》對(duì)地方政府舉債融資的限制，有限放開了地方政府舉債權(quán)限，這是政府投融資體制改革的重要一環(huán)，有利于推動(dòng)政府性債務(wù)舉債主體由融資平臺(tái)公司逐漸向地方政府的過渡。

中誠信國際政府與公共融資評(píng)級(jí)部 安然

“微刺激2.0”啟動(dòng)

在我國經(jīng)濟(jì)增速放緩的背景下，《預(yù)算法》修正案的通過可以理解為是在立法上對(duì)微刺激政策進(jìn)行升級(jí)。從試點(diǎn)地方債自發(fā)自還的政策效果看，地方政府可以用接近國債發(fā)行利率的水平發(fā)行地方債，以較低成本對(duì)債務(wù)進(jìn)行展期。這與美聯(lián)儲(chǔ)賣出較短期限國債，買入較長期限國債的扭曲操作較為類似，即在沒有增加貨幣投放、沒有擴(kuò)張資產(chǎn)負(fù)債表的情況下，通過延長所持債務(wù)的整體期限、降低長期利率來刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

未來隨著財(cái)政部要求各地編制省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)的政府資產(chǎn)負(fù)債表，地方政府發(fā)債的主體及信用評(píng)級(jí)將會(huì)更為多元化。中國版“市政債”市場將會(huì)迎來蓬勃發(fā)展，“微刺激2.0”作用下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將更加健康平穩(wěn)。

青島農(nóng)商銀行金融市場部 秦新鋒

短期對(duì)城投債影響較小

地方政府舉債合法化符合市場預(yù)期，明確了地方政府是法定負(fù)債主體和償債主體，有利于解決城投債違約無法向地方政府追溯償債責(zé)任的問題。新《預(yù)算法》使地方政府獲得有約束的持續(xù)融資渠道，并且融資方式更加透明，有助于緩解地方政府的短期周轉(zhuǎn)壓力，如果未來能夠逐步完成對(duì)非透明地方政府債務(wù)的替代，則有助于化解地方政府債務(wù)的長期風(fēng)險(xiǎn)。

但新《預(yù)算法》出臺(tái)后，在嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，初期地方政府債發(fā)行規(guī)模不會(huì)很大，行政級(jí)別也有明確限制，短期內(nèi)完全替代城投債等其他地方政府債務(wù)并不現(xiàn)實(shí)，地方政府債和城投債在未來較長的時(shí)間內(nèi)還將并存。

地方政府債的推出會(huì)導(dǎo)致城投債在為地方政府籌資合法性方面的瑕疵和弱勢變得更加明顯。長期來看，在建立地方政府舉債融資機(jī)制的同時(shí)，將逐步剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，從而帶來城投債被邊緣化和次級(jí)化的風(fēng)險(xiǎn)。不過短期來看，《預(yù)算法》的修訂也在市場普遍預(yù)期之內(nèi)，今年已經(jīng)開展了自發(fā)自還地方政府債試點(diǎn)，新《預(yù)算法》允許發(fā)債的行政級(jí)別沒有超過試點(diǎn)范圍，因此短期內(nèi)對(duì)城投債的正面或負(fù)面影響都會(huì)很小。

中金公司固定收益研究組 姬江帆

降低市場無風(fēng)險(xiǎn)收益率水平，緩解社會(huì)融資成本高企難題

《預(yù)算法》修改拉開了財(cái)稅改革的序幕，其中允許地方政府申請(qǐng)發(fā)行債券是亮點(diǎn)。過去地方政府只能繞道融資平臺(tái)通過銀行貸款或發(fā)行城投債解決資金需求，由于地方政府的隱性擔(dān)保，城投債的發(fā)行為市場提供了大量低風(fēng)險(xiǎn)、高收益的投資產(chǎn)品，剛性兌付預(yù)期抬高了整個(gè)社會(huì)的無風(fēng)險(xiǎn)收益率水平，成為社會(huì)融資成本居高不下的重要原因。因而，降低社會(huì)融資成本需要配套的財(cái)稅制度改革。

《預(yù)算法》修改后，既有助于規(guī)范地方政府的債務(wù)管理，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也有助于地方政府從商業(yè)銀行貸款等融資渠道退出，從而緩解對(duì)私人企業(yè)融資的擠出效應(yīng)。地方政府債券逐漸置換城投債或是大勢所趨，隨著政府從其他市場融資渠道退出，市場無風(fēng)險(xiǎn)收益率水平有望降低，從而有效緩解社會(huì)融資成本高的難題，并且利好債券市場。

東海證券研究所 王鵬

確立地方政府直接發(fā)債框架，具有正面信用影響

對(duì)《預(yù)算法》的一系列修訂包括建立地方政府直接發(fā)債的法律框架。該框架將改善對(duì)地方政府借貸的監(jiān)督和管理，提高地方政府借貸行為的透明度。更通暢的信息流及更嚴(yán)格的監(jiān)管還將抑制地方政府從高風(fēng)險(xiǎn)渠道借貸的行為，并降低其總的融資成本。此外，修正后的《預(yù)算法》還概述了其他改革措施，例如建立更健全的預(yù)算體系，要求政府預(yù)算和財(cái)務(wù)業(yè)績的法定公開披露等。此次《預(yù)算法》的修正是20年來首次，也是中國實(shí)施更廣泛的財(cái)政改革計(jì)劃的一個(gè)重要里程碑，具有正面信用影響。

穆迪投資者服務(wù)公司 Debra Roane

責(zé)任編輯：廖雯雯 孫惠玲