周平

檢察機關機構的設置是規(guī)范執(zhí)法的前提和基礎，對檢察法律監(jiān)督功能的發(fā)揮將會起到有效保障的積極作用。檢察機關的內設機構的設置不但強調依法性、規(guī)律性、科學性，更要突出其功能性；最高人民檢察院（以下簡稱高檢院）與各省級院的檢察業(yè)務內設機構應當相互對應契合；分州市院與基層檢察院內設機構相互對應統(tǒng)一，以此便于上下級的領導、指揮、協(xié)調和檢令的統(tǒng)一貫徹落實。

一、對人民檢察院目前機構設置現(xiàn)狀的再認識

從目前的現(xiàn)狀來看，高檢院和省級、自治區(qū)、直轄市檢察機關的內設機構相互對應，名稱的稱謂略有不同，高檢院設置廳、局、室等若干檢察業(yè)務職能部門；而省級檢察機關則設置處、局、室等若干檢察業(yè)務職能部門；分、州、市院則設置處、局、室等若干檢察業(yè)務職能部門；基層檢察院則設置科、局、室等若干檢察業(yè)務職能部門。當然，不少檢察機關根據檢察工作的實際職能劃分以及訴訟活動和訴訟法律監(jiān)督的特點實行了內設機構的重新洗牌或整合，如，湖北檢察機關在人數較少的基層檢察機關實行檢察職能方面的“小院整合”，收到了有效挖潛、資源共享、去行政化的可喜功效。筆者認為：檢察機關的內設機構的設置不但強調依法性、規(guī)律性、科學性，更要突出其功能性；因此，檢察機關的內設機構的設置必須要有原則的指導，明確內設機構的設置標準，依據檢察的實踐大致有如下路徑：按檢察職能進行設置、按高檢院設置模式參照對應；按偵查監(jiān)督職能、追訴監(jiān)督職能、訴訟監(jiān)督職能、非訴執(zhí)法監(jiān)督等維度設置；按不同的檢察機關級別設置。在完成各級檢察機關內設機構設置的基礎上，確定內設機構負責人的職責和權限；配置不同內設機構的檢察官及其輔助人員，并明確崗位職責。

摸索探討的檢察運行模式有：主辦、主訴檢察官制；追訴職能與訴訟監(jiān)督職能分離；大部制功能整合等，筆者認為：全國四級檢察機關從體系的結構上、“檢察的一體化上”、“上下級領導被領導的關系上”，傾向于高檢院與省級院；分、州、市院與基層院上下對應的內設機構組織構架，以便于統(tǒng)一的、協(xié)調一致的發(fā)揮檢察職能。需要解決的理論難題是：各級檢察機關的內設機構組織構架趨行政化的問題與全國“檢察一體化”和上下級的領導關系在存在的形式上的沖突性和實質上的重疊性。其中涉及的理論謬誤是，各級檢察機關的內設機構組織構架的名稱是“共識的行政稱謂”，將必然導致實體功能的趨行政化，這不是必然的法律邏輯關系，其理由如下：一是各級檢察機關的內設機構組織構架，廳、局、室；處、局、室；科、局、室的稱謂不是行政機關的專屬名稱；檢察機關使用上述稱謂的組織機構不能必然推定為屬性是行政機構職能的結果；二是行政機關的行政部門雖然使用上述名稱較為普遍，并不等于檢察機關不能使用，若使用上述稱謂與行政機關由于權能的不同，不可能產生職能、功能、目標上的混同和誤解；三是檢察機關內設機構的名稱只是其功能、職責的劃分或區(qū)分，不會引發(fā)與行政機關職責和功能的趨同性及重疊性。

二、檢察機關的機構設置應當掌握的原則

科學設置機構是檢察管理的“硬件”，而具體的管理方式則是檢察管理的“軟件”。[1]筆者認為應依從以下幾個原則：

（一）依法依規(guī)的原則

1979年修訂的《人民檢察院組織法》規(guī)定高檢院設五個業(yè)務部門和若干綜合部門。1999年高檢院頒布了《檢察工作五年規(guī)劃》，提出了“科學設置機構，統(tǒng)一業(yè)務機構名稱，合理配備力量”的原則。1983年9月，對《人民檢察院組織法》進行了部分條款的修改，在檢察機關機構設置上規(guī)定：“最高人民檢察院根據需要，設立若干檢察廳和其他業(yè)務機構。地方各級人民檢察院可以分別設立相應的檢察處、科和其他業(yè)務機構?！?000年依據高檢院《檢察改革三年實施意見》的安排，2000年高檢院完成了內設機構的改革；2002年地方各級檢察機關完成了內設機構的改革。隨著檢察改革的不斷深入，修改后的《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》相繼出臺，檢察機關的職能有所調整或擴充，如：檢察委員會議決功能的凸顯、民事行政檢察機構的分設分立、民事案件再審申訴存量的劇增、案件管理機構的增補、未成年案件審查機構的必要構建、內外部監(jiān)督機制的進一步強化、人民監(jiān)督員制度的完善、檢察技術功能的輻射效應等，無疑，對原本粗線條的檢察機關內設機構的框架造成了極大的沖擊。因此，《人民檢察院組織法》應對各級檢察機關的內設機構的組織架構進行指導性規(guī)制，以適應檢察工作需求。

（二）堅持以法律監(jiān)督為主線的內設機構設置原則

據不完全統(tǒng)計，省級檢察院內設機構在18個左右；基層檢察院內設機構在16個左右。[2]基本形成了上下級業(yè)務機構對應的設立模式。問題比較突出是，不同的基層院機構編制的核定、人員的編制不盡相同，檢察業(yè)務量也相差甚遠，千篇一律地與上級院檢察業(yè)務機構相互對應，不利于檢察資源的整合和效率的發(fā)揮。2001年高檢院政治部、中編辦《關于地方各級人民檢察院機構改革組織實施過程中幾個問題的意見》明確指出：“地（市）級和縣級人民檢察院機構的設置不要求與上級檢察院內設機構相對應。以法律監(jiān)督為主線設置內設機構，根據各院級別的不同、職能的不同、管轄的不同，不可能內設機構整齊劃一，設置底線以符合檢察規(guī)律與實質法律監(jiān)督為效應。

（三）堅持以科學理念確定內設機構設置原則

筆者認為：各地可根據管轄區(qū)域、人口、經濟發(fā)展水平、辦案工作量大小等設置內設機構。高檢院《2009—2012年基層人民檢察院建設規(guī)劃》和《關于深化檢察改革2009—2012年規(guī)劃》明確提出，基層院內設機構由各地根據工作需要，不要求與上級人民檢察院對口設置。根據上述規(guī)定和檢察實踐的客觀現(xiàn)狀及檢察規(guī)律，高檢院與各省級院的檢察業(yè)務內設機構應當相互對應契合，以此便于上下的領導、指揮、協(xié)調和檢令的統(tǒng)一貫徹落實；分、州、市院的內設機構與基層院的內設機構相互對應，以檢察業(yè)務相近、訴訟環(huán)節(jié)相鄰實行機構相對整合：一是反貪、反瀆、預防“三位一體”，形成一條龍的機構治理機制。二是偵監(jiān)、公訴檢察業(yè)務銜接聯(lián)動機制，偵監(jiān)、公訴兩個檢察業(yè)務機構既有犯罪追訴的訴訟功能，同時又肩負著法律監(jiān)督的職責，從訴訟的階段性而言，具有上下訴訟職能的承接性，在訴訟中實施監(jiān)督，在監(jiān)督中完成訴訟，形成了職能上的優(yōu)勢互補。三是案管、控告、申訴、國家賠償機構的有機整合，上述的四個內設機構既是案件的進口，又是案件的出口，同時，還是內部監(jiān)督的職能窗口，“四維一體”的檢察功能整合，形成檢察機構辦案質量的晴雨表。四是民事、行政檢察監(jiān)督機構的助推整合，民事、行政檢察監(jiān)督同時具備三大職能，其一，對法院錯誤的判決、裁定、調解和執(zhí)行活動依法實行實體和程序的法律監(jiān)督；其二，民事檢察監(jiān)督部門有權對涉及公益訴訟案件依法提起公訴；行政檢察監(jiān)督部門有權對行政執(zhí)法不公、違法執(zhí)法、行政不作為的案件依法提起公訴；其三，上述兩個職能內設機構均有對司法人員違法、犯罪依法實行的調查權和查處權、檢察建議權、糾正違法通知權、更換承辦人的建議權等，鑒于其法律監(jiān)督的趨同性，機構科學、合理整合，符合法律監(jiān)督的檢察規(guī)律。五是監(jiān)所檢察機構的職能是一個獨立的系統(tǒng)，其職能要旨是：監(jiān)督刑罰的依法執(zhí)行、維護監(jiān)管場所的法治秩序、保障訴訟羈押人、服刑人員的合法權益、監(jiān)管減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的實體性審查和程序性審查、對服刑的三類人員回歸社會的言行實行社會矯正的法律監(jiān)督；加之監(jiān)內犯罪的頻發(fā)和多樣性的現(xiàn)實考量，內設機構職能獨立行使勢在必行。六是紀檢監(jiān)察部門的分項設立，有利于系統(tǒng)內部的反腐倡廉陣地的鞏固，同時也是內部監(jiān)督有效方式，更重要的是對檢察機關的執(zhí)法人員違法違紀實行及時的查處，起到以儆效尤的作用。七是各院政治部的單獨設立，其職能涵蓋了人事組織、宣傳培訓、法警管理、機關工委、檢察工會、老干托管、新聞發(fā)布等。八是辦公室、行政裝備合署辦公。九是研究室、檢察委員會辦公室、人民監(jiān)督員辦公室及人大代表、政協(xié)委員聯(lián)絡處實行職能整合。十是檢察技術部門的獨立設置，這是一支不可或缺的檢察基礎力量，隨著科技強檢勢頭的迅猛發(fā)展，檢察技術需求已經實現(xiàn)了檢察業(yè)務的全覆蓋。

由此不難看出，檢察系統(tǒng)內設機構的設置體現(xiàn)了兩個板塊和兩個趨向的模式，兩個板塊是指：高檢院與省級院的內設機構相互對應，凸顯了政治性、業(yè)務性、政策性和關聯(lián)性；分、州、市院與基層院的內設機構相互對應，反映出目的性、動態(tài)性、針對性和靈活性。兩個趨向是指：其一，高檢院的宏觀領導和省級院的業(yè)務指導的結合；其二，分、州、市院的適應性和基層院的承辦性的契合。將追訴職能與訴訟法律監(jiān)督職能疊加同步運行；這充分體現(xiàn)了檢察機關以法律監(jiān)督職能為主線的、以追訴職能為手段的檢察規(guī)律，故，對分、州、市院和基層院實行大部制功能整合，不會發(fā)生檢察功能、檢察職能的變異，相反，檢察資源可以得到有效的發(fā)揮和利用。筆者認為：全國四級檢察機關從體系的結構上、“檢察的一體化上”、“上下級領導被領導的關系上”，傾向于自上而下排列順序兩級對應的內設機構組織構架，以便于統(tǒng)一的、協(xié)調一致的發(fā)揮檢察職能。

三、確定內設機構負責人的職責和權限

在完成各級檢察機關內設機構設置的基礎上，確定內設機構負責人的職責和權限，配置不同內設機構的檢察官及其輔助人員，并明確崗位職責。目前，摸索探討的檢察運行模式有：主辦、主訴檢察官制；現(xiàn)階段各級檢察機關在隊伍專業(yè)化上，其分工采取“大鍋飯”、“一鍋煮”的運行模式。導致的結果：工作效率下降、責任不清、繁簡不分。根據檢察專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化和檢察規(guī)律的要求，實行檢察專業(yè)化分類、檢察專業(yè)化運行、檢察專業(yè)化考核是實現(xiàn)檢察機關跨越式發(fā)展的唯一出路。

筆者認為：結合司法體制改革，全面啟動以主辦檢察官、主訴檢察官為辦案主體的檢察官專業(yè)隊伍；以檢察事務官為輔助的處理綜合檢察事務的保障機制（包括配合、輔助主辦、主訴檢察官工作的檢察員和助理檢察員）；以檢察業(yè)務為中心的綜合服務機制（涵蓋了政治部、辦公室、行裝處、技術處、書記官等綜合保障人員）。實現(xiàn)“1+2+1”模式的辦案組合，即一個主辦、主訴檢察官配備兩個檢察員（或兩個助理檢察員）跟進一個書記員的辦案組織形式。上述檢察序列的工作人員采取分類管理、職級對等、福利統(tǒng)一、晉升有序、保障一致的原則。分類獨立的檢察序列的管理對提升檢察辦案責任制的規(guī)范水平、明確執(zhí)法主體的定位標準、強化了檢察官獨立行使檢察權的功能、厘清了檢察系統(tǒng)不同崗位的職責、明晰了檢察系統(tǒng)權力配置的科學依據、消除了行政化頑疾的桎梏、科學劃分檢察職權多元化的范疇、搭建檢察系統(tǒng)內公平競爭的平臺、統(tǒng)一嚴格法律執(zhí)行力的效能、導入檢察環(huán)節(jié)扁平化管理模式、使檢察機關內部行政色彩濃厚的金字塔治理結構轉變?yōu)橐詸z察官為主體的檢察職稱為標志的治理模式是大有裨益的，終將形成相互配合、相互制約、相互依存、相互保障的多元的、統(tǒng)一的職業(yè)化、專業(yè)化檢察隊伍。

經過組織架構的梳理，檢察機關內部的決策機制是：以主辦、主訴檢察官初始決策為基礎，以檢察長決策為主導；授權的副檢察長決策為輔助；檢察委員會的民主議決為例外；上級檢察機關檢察委員會的復核議決為監(jiān)督的決策治理模式。

四、結語

《人民檢察院組織法》的修改，期盼在檢察體制上、檢察機制上作出重大的調整、補充和完善，以適應檢察規(guī)律的需求，契合《憲法》對檢察機關的法律定位即——國家的法律監(jiān)督機關職責的履行。然而，我們應當清醒地認識到，《人民檢察院組織法》無論如何修改也不可能實現(xiàn)一蹴而就的立法目標。德國法學家約瑟夫·科勒認為：“每一種文明的形態(tài)都必須去發(fā)現(xiàn)最適合其意圖和目的的法律。永恒的法律是不存在的，因為適合于一個時期的法律并不適合于另一個時期。法律必須與日益變化的文明狀況相適應，而社會的義務就是不斷地制定出與新的情勢相適應的法律。”[3]因此，在修改《人民檢察院組織法》時，需要衡平法治理念與法治方式之間的關系、法治治理與法治體系之間的關系、黨的領導和人大監(jiān)督與檢察職能之間的關系、司法體制與檢察機制之間的關系、檢察能動性與檢察謙抑性之間的關系、法律監(jiān)督與公平正義之間的關系、保障人權與打擊犯罪之間的關系、“檢察一體化”與去行政化之間的關系、履行客觀義務與行使追訴職能之間的關系、遵循檢察規(guī)律與檢察事業(yè)跨越式發(fā)展之間的關系、檢察改革成果與組織法固化之間的關系、檢察職權配置與內外監(jiān)督之間的關系等。

注釋：

[1]參見甄貞、王志坤：《檢察機關內部機構設置改革研究》，載《檢察理論研究成果薈萃》，中國法制出版社2013年版，第447頁。

[2]參見吳建雄：《檢察機關業(yè)務機構設置研究》，載《法學評論》2007年第3期。

[3]參見〔美〕E·博登海默著，鄧正來譯，《法理學——法律哲學與法律方法》，中國政法大學出版社2004年版，第148頁。