汪文奇

摘 要：從制度的視角來審視我國農村公共體育服務發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)影響農村公共體育服務發(fā)展的主要原因是制度貧困。要突破農村公共體育服務發(fā)展的制度困境就必須創(chuàng)新發(fā)展農村公共體育服務供給制度，用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的視角來發(fā)展農村公共體育服務，以新農村建設為契機，在加大對農村公共體育服務財政投入的同時，應通過匹配相應的宏觀和微觀政治制度，即宏觀上實現(xiàn)由經濟績效觀向綜合績效觀轉變，微觀上實現(xiàn)由管理主義模式向參與式治理制度轉變。

關 鍵 詞：體育管理；農村公共體育服務；制度貧困；制度創(chuàng)新；中國

中圖分類號：G80-05 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2014）05-0043-05

Constitutional poverty and constitutional innovation in the development of

rural public sports services in China

WANG Wen-qi

（Department of Physical Education，Anhui University，Hefei 230039，China）

Abstract： From the perspective of constitution， the author examined the current situation of development of rural public sports services in China， and found that the deepest root that affected the development of rural public sports services was in fact constitutional poverty. In order to break through the constitutional dilemma in the development of rural public sports services， China must innovate and develop rural public sports service supply systems， develop rural public sports services from the perspective of unified urban and rural development， and by utilizing the opportunity of new rural construction， provide corresponding matching macroscopic and microscopic political systems， i.e. macroscopically realize the transformation from the view of economic performance to the view of comprehensive performance， and microscopically realize the transformation from the mode of managerialism to “participatory governance”， while increase financial inputs for rural public sports services.

Key words： sports management；rural public sports service；constitutional poverty；constitutional innovation

在《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》中指出基本公共服務的范圍一般包括保障基本民生需求的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、住房保障、計劃生育、文化體育等領域的公共服務。推進基本公共服務均等化，逐步縮小城鄉(xiāng)間基本公共服務差距的目標，同樣也在我國《國民經濟與社會發(fā)展的第十二個五年規(guī)劃綱要》中被明確提到。公共體育服務作為基本公共服務的重要內容，必須要有與之相匹配的制度安排才能實現(xiàn)其城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。特別是像我國處于政府職能轉變還沒有到位、制度不公平所引發(fā)程序不平等、民主制度還有待完善、市場機制還不夠健全的環(huán)境下，深入剖析長期以來影響我國農村公共體育服務發(fā)展的制度貧困，提出創(chuàng)新發(fā)展農村公共體育服務制度的供給更有必要。

1 我國農村公共體育服務現(xiàn)狀

1.1 農村公共體育服務供給嚴重不足

國家財政總支出中用于公共服務的社會性支出所占的比重較低。近些年來雖然有所增加，但仍然沒有超過24%，并遠遠低于發(fā)達國家和中等收入國家的49.5%和42.1%，甚至比低收入國家的27.5%還要低[1]。然而，同為基本公共服務內容的公共體育服務供給形勢就更加嚴峻。從支出的結構上來看，教育、社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生等領域占用了社會性財政支出的絕大部分，而屬于非生產生活必需品的公共體育產品供給，在大多數(shù)農村地區(qū)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府財力有限的現(xiàn)實情況下，難以得到保障。

1.2 農村公共體育服務功能效率低下

我國農村公共體育場地設施利用效率呈現(xiàn)低水平。突出表現(xiàn)在幾個方面，一是現(xiàn)有體育場地設施閑置，器材成為“景觀”或其他用途，如球場成麥場、籃球架成晾衣架隨處可見。二是設施使用率不高，從第5次全國體育場地普查的數(shù)據顯示，僅教育系統(tǒng)就擁有全國67.9%的體育場地。不論是在城市還是在農村，教育系統(tǒng)的體育場地設施分布相對均衡，可是，其對社會的開放程度較低，開放率僅為29.2%。三是現(xiàn)有公共體育資源被任意擠占或挪用。如一些社區(qū)文體服務中心被占為他用；本該用于農村公共體育服務發(fā)展的經費被挪用到其他基本公共服務上。endprint

1.3 城鄉(xiāng)公共體育服務發(fā)展不均衡

我國公共體育服務的發(fā)展城鄉(xiāng)差距較大，從場地數(shù)量上來看，我國現(xiàn)有各類體育場地850 080個，城市擁有90.82%，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村僅為8.18%，城市是農村11倍之多；從投入的經費來看，城市公共體育服務指數(shù)為1.74，而農村公共體育服務指數(shù)僅為0.82，城市大約是農村的2倍。在2012年，國家體育總局提供給占全國人口一半還多的農民群體的體育經費，卻不到全部群眾體育經費的20%[2]；從全民健身來看，城市體育活動豐富多彩，形式多樣，而農村體育活動內容較為單調，多數(shù)是一些傳統(tǒng)的項目；從社會體育指導員來看，我國現(xiàn)有65萬社會體育指導員，農村僅占10%，這遠遠滿足不了村民們對體育健身指導日益增長的需求。

1.4 農村公共體育服務供需結構不均衡

我國農村公共體育服務在供給總量不足的同時，還存在一種供給過剩的非均衡現(xiàn)象，即在農村出現(xiàn)了政府供給了農民當前并不需要的公共體育服務，造成結構不匹配，產生了結構非均衡供給。公共體育服務有“硬”、“軟”之分，“硬”公共服務主要指能夠體現(xiàn)官員政績的公共體育基礎場館設施，而“軟”公共服務是指體育指導、體育觀念、體育認知、體育文化、體育信息等方面的服務。供需結構非均衡主要表現(xiàn)在對供給基本公共體育服務上，農村基層政府主要是重看得見摸得著的場館器材等設施“硬件”，而輕體育指導與組織服務等“軟件”。

1.5 農村地區(qū)間公共體育服務發(fā)展不均衡

不同農村地區(qū)之間的公共體育服務發(fā)展差異較大，從投入來看，中央的轉移支付資金主要是基于地方上繳的稅收水平，因而越是發(fā)達富裕的地區(qū)，其上繳的稅收水平越高，自然得到的轉移支付資金也越多，相反就更少。因此在發(fā)達富裕的農村地區(qū)，不但能夠保證到有足夠的資金來發(fā)展本地的經濟，而且對公共體育服務的發(fā)展也是積極的支持。而在欠發(fā)達貧困地區(qū)的農村就往往難以保證對公共體育服務的投入。從場地服務方面來看，截至2006年底，我國僅有13.0%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有體育場（館），東部地區(qū)有20.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有體育場（館），而西部地區(qū)僅為8.7%；我國有10.7%的村擁有體育健身場所，東部地區(qū)有19.0%，而西部地區(qū)僅為4.8%[3]。

2 我國農村公共體育服務發(fā)展的制度困境

2.1 城鄉(xiāng)有別的公共體育服務供給制度

在城市的公共體育服務供給中，有政府的財政供給、有企事業(yè)單位的福利供給、有基于奉獻的社會公益性供給以及基于半營利性的市場化供給。而在農村的公共體育服務供給主體中除了政府外，鮮有其他供給主體[6]。由于農村公共體育服務投入的非回報性和弱影響力使得社會組織、企業(yè)和個人等不愿提供無償?shù)墓卜?。而政府部門供給的內容又主要局限于農村的水利基礎設施、文化教育、醫(yī)療保障等事關農民生產生活頭等大事上。

2.2 農村公共基本服務供給的優(yōu)先次序制度

按照十七大的精神要求要對義務教育、基本醫(yī)療、衛(wèi)生服務、公共就業(yè)服務和基本社會保障等領域基本公共服務重點加強建設，努力使全體國民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。從農村整體考慮，農村基層政府當然會將有限的資金投入到村民急需的基本公共服務上，而對于外部效應較強的體育健身娛樂等公共產品并不“緊迫”[7]。另外，大部分的村民還缺乏對體育的正確認識和理解，普遍認為勞動也是體育鍛煉，因此缺少自覺參與體育的意識。因此，從村民需求的角度也影響到了農村公共體育服務政府的供給決策，也就直接減少了農村公共體育服務的有效供給。

2.3 缺失的農村體育財政制度

我國目前實行的公共事業(yè)財政逐級轉移支付制度，是緩解我國農村體育事業(yè)發(fā)展經費不足和縮小地區(qū)間公共體育服務發(fā)展差距的最基本手段，可是在現(xiàn)行的國家財政還沒有規(guī)范統(tǒng)一的對公共體育事業(yè)轉移支付的制度，其隨意性相對較大。具體主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面是，公共體育事業(yè)的轉移支付經常會隨著領導的好惡不同而不斷發(fā)生波動，因此對公共體育事業(yè)的轉移支付更多的是體現(xiàn)在一些臨時性或者一次性的項目上。另一方面，轉移支付的過程和效果缺乏有效的監(jiān)督和評價。由于缺乏相應的對現(xiàn)有農村體育資源配置的財政轉移支付制度嚴格而有效的監(jiān)督措施，并且無法評價轉移支付的效果，這樣一來就沒有科學的對后續(xù)年度的體育財政轉移支付進行詳細評價和估算的依據，地方政府也將會從中加大尋租的可能[8]。因此，政績型公共產品投資的博弈取向以及農村公共體育財政的不規(guī)范、不到位的逐級轉移支付制度，也是導致目前我國廣大農村地區(qū)公共體育資源配置不足、效益低下和管理失范的一個非常重要的原因。

2.4 式微的農村基層體育建制

我國現(xiàn)行的體育行政系統(tǒng)實行的是“國家-省-市-縣”的科層制管理模式。縣級的體育群體科或相關人員作為公共體育服務的管理主體，是我國群眾體育管理機構的最末端，其承擔著縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村及村落群眾體育的管理職責[9]。另一方面，為了精簡機構，我國不少的縣（區(qū)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都撤消了體育部門，或者是將體育部門置于其他部門下面，或是與文教衛(wèi)等部門合并，其財力和被關注程度等都會在一定程度上下降。廣大中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府機構均沒有設置體育部門或成立體育協(xié)會，條塊分割的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育與縣市體育部門嚴重脫節(jié)，缺乏溝通，不能攜手抓管體育工作，體育工作難以延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，因此，呈現(xiàn)出農村體育“管不了”和“沒人管”的虛無縹緲的空中樓閣[10]。從實際調查結果可以看到，有一半以上的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府沒有建立全民健身領導機構，有80%以上的村沒有建立體育領導機構。有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 由宣傳部門兼管體育，有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 由團委兼管，還有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）根本無人管。只是在上級部門要開展體育比賽的時候，才臨時招募人員應急，這種基層農村體育組織形式不但使得其管理效率較為低下，而且還使得農村日常性體育活動的開展長期缺乏有效指導[11]。

2.5 不健全的微觀基層民主制度endprint

我國農村長期低水平非均衡的公共體育服務現(xiàn)狀，既有歷史的原因，也與現(xiàn)實中政府的投入不足密切相關，更與供需失衡有關。從公共政策角度看，其最根本的原因還是由于在農村公共體育服務的政策制定和實施的過程當中農民失聲、無力和缺乏參與所導致的。農村公共體育服務供給長期實行著自上而下的決策機制，他們總是根據自己的主觀臆斷和喜好向農村配置體育器材、設備，使基層政府不能提供轄區(qū)居民真正需要的公共體育服務?；鶎用裰髦贫鹊耐晟婆c否對公共服務均等化具有重要影響，但供需結構非均衡最關鍵的原因其實還是宏觀制度上不相匹配的“強激勵與弱約束”，不完善的基層民主制度進一步強化了我國農村公共體育服務的非均衡現(xiàn)象。因此，需要加以匹配宏觀和微觀的制度，使宏觀上的政治合法性制度與微觀上的參與式民主制度相互匹配、相互結合，以改變這種不對稱的實踐結果，而不能僅僅停留在要求大力改變不匹配的財權與事權的財政體制上[12]。

2.6 亟待轉型的宏觀政治制度

我國農村公共體育資源配置效益還受到另外一個非常重要因素的影響，也就是嵌入在經濟中的政治晉升博弈。徐現(xiàn)祥和王賢彬[13]在對政治激勵與地方官員經濟行為的研究中，論證了在地方官員有限的短期任期內，公共產品投資支出所帶來的長期好處往往會被他們忽略。公共產品投資支出低于社會最優(yōu)水平和地方官員追求經濟高增長的雙重扭曲，使得長期以來產品公共服務支出嚴重不足。我國扭曲的財政分權其實是政績考核機制的結果，那么，政績考核的機制又會是由什么來決定呢？它是由我國的政治合法性基礎類型所決定，主要是看其所依靠的是權威還是政治、經濟、社會績效抑或其他，所依靠的不同當然其相應的政績考核內容就會不同。我國從第2代國家領導人鄧小平的“發(fā)展是硬道理”，到十八大報告中提到的“我國將長期處在社會主義初級發(fā)展階段”，都說明了我國還需要大力發(fā)展經濟。當然在我國目前的發(fā)展中已不能僅僅只發(fā)展經濟，還包括社會、體育、文化等等多方面的發(fā)展，只不過當前呈現(xiàn)的是不平衡、不協(xié)調的發(fā)展模式。因此，從長遠來看，農村公共體育服務政府供給的有效性仍有待于宏觀政治體制改革。

3 我國農村公共體育服務發(fā)展的制度創(chuàng)新

3.1 加快推進新農村建設進程

農村公共體育服務供給逐步走向高水平均衡是社會進步和生產力高度發(fā)展的必然產物。伴隨新農村經濟社會的全面發(fā)展，新農村居民將會對體育文化和健身產生多元化的需求，同時也將具有購買體育消費的能力，從而會激發(fā)更多的社會團體、民營企業(yè)和個人投資農村公共體育服務的積極性，采取政府、非營利機構和私人相結合的方式提供公共體育服務，改變農村長期以來單一依靠政府供給并且供給效率低下的尷尬現(xiàn)實。當然要對政府以外的供給主體盡量提供一些金融和稅收方面的相關政策予以扶持。據調查，蘇南6個縣級市目前有政府、體育協(xié)會團體、農村自治組織、公司企業(yè)以及體育積極分子都分別加入到了農村公共體育服務供給的隊伍中來，其所占比例依次是46.2%、18.8%、13.5%、12.6%、9.2%[14]。由此可以看出，隨著農村生產力的發(fā)展，農村公共體育服務供給將形成多元化局面，供給水平將不斷得到提升。

3.2 從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的高度來發(fā)展農村公共體育服務

在新中國成立之初，工業(yè)化發(fā)展的起步階段，為配合“工業(yè)優(yōu)先、城市優(yōu)先”的國家經濟發(fā)展戰(zhàn)略而逐漸發(fā)展起來的公共產品供給“城鄉(xiāng)二元模式”，在促進城市公共體育服務高速發(fā)展的同時，卻使得我國農村體育的發(fā)展不斷地被邊緣化了。我們要知道城市和鄉(xiāng)村是一個有機聯(lián)系的整體，如果城鄉(xiāng)體育的非均衡發(fā)展超過了一定程度，勢必將會影響到我國群眾體育的可持續(xù)發(fā)展，而且對廣大農村地區(qū)來說，也有失公平。對此，我們要高度地認識到城鄉(xiāng)體育統(tǒng)籌發(fā)展的緊迫性和重要性，要在國家體育設施布局、經費投入及產品生產等方面始終貫穿城鄉(xiāng)體育統(tǒng)籌發(fā)展的理念，以構筑農村公共體育服務高水平且較為均衡的供給制度。第一，要對當前財政投入的結構進行調整，向廣大農村地區(qū)適當傾斜，加大投入總量，像國家體育總局實施的并且獲得了一定效果的“體育三下鄉(xiāng)”、“雪碳工程”和“農村體育健身工程”等等。第二，依照公共財政公平性的原則來設計均衡的供給制度，將從以往以農民集資為主的農村公共體育服務投入變?yōu)橐試邑斦度霝橹?，對城鄉(xiāng)公共體育服務的分配進行統(tǒng)籌安排，改變長期以來向城市過度集聚的傾向，以實現(xiàn)公共體育服務供給制度的城鄉(xiāng)并軌，建立覆蓋全民的公共體育服務體系，確保每一位公民都能享受到最基本的體育權利。

3.3 推進財政轉移支付制度的完善和管理

加大對農村公共體育產品的投資力度及投資比例，同時要規(guī)范省級以下政府間的轉移支付制度：第一，要盡快解決省對市和縣的轉移支付不規(guī)范現(xiàn)象及隨意性較強等問題；第二，要加強省對市和縣的一般轉移支付力度，能夠使市政府和縣政府在對基本公共體育服務發(fā)展上的投入有更多的自主權和擁有更多的財力，從而能夠保證城鄉(xiāng)基本公共體育服務均衡發(fā)展的逐步實現(xiàn)；第三，要加強省對市政府和縣政府提供農村基本公共體育服務發(fā)展的專項轉移資金的力度，當然要在加大對農村公共體育服務財政支持力度的同時還必須要匹配專項的、規(guī)范的公共事業(yè)財政轉移支付制度[15]。

3.4 逐步完善新農村基層體育建制

隨著新農村及城鄉(xiāng)一體化的深入發(fā)展，新農村居民對體育的需求將會不斷增長且呈多元化趨勢。新農村體育在促進新農村精神文明建設，提高農民身體素質和生活質量以及發(fā)展農村經濟的作用也越發(fā)凸顯。應根據上級管理部門的要求，制定出具體的發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展目標，逐步加強農村基層體育建制，設立專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育部門或組織，為新農村公共體育服務發(fā)展搭建組織平臺。形成以各基層體育指導站（點）為重點，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）體育社團為主線，點線結合、覆蓋面較廣的農村體育組織網絡結構，發(fā)展和培育一批區(qū)域特色較為鮮明、活動內容較為豐富、隊伍較為整齊有序、建設管理較為規(guī)范的體育示范鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和組，積極有效地推進我國新農村體育組織的建設和發(fā)展[16]。根據調查顯示：在蘇南6個縣級市中共有129個體育協(xié)會團體，并且在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和較大的行政村中都設有協(xié)會分會。與體育協(xié)會團體不同的是，在蘇南的農村自治組織主要是指以行政村、自然村的村委會為主所組建起來的體育健身組織，像全民健身領導小組的組長通常是由村黨支部書記或者是分管體育工作的副書記來擔任，小組成員一般都是由各村小組組長、宣傳干事和大學生村官等組成。目前，江蘇省有1 100個縣級體育社團，有5 200多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)老年人體協(xié)、農民體協(xié)和單項協(xié)會，有30 000多個村級健身組織[10]。因此要繼續(xù)抓住建設新農村的機遇，積極推進農村體育自治組織的建制和農民體育協(xié)會建立的試點，爭取全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育協(xié)會全覆蓋，為發(fā)展農村公共體育服務提供組織保障。endprint

3.5 發(fā)展微觀的基層參與式民主制度

基層政府要在農村體育的建設和發(fā)展中學會傾聽農民的意見，尊重他們對農村公共體育服務發(fā)展所提的寶貴建議，逐步吸引他們自覺主動地參與到農村公共體育服務建設和發(fā)展中來，這也是農村公共體育服務供給的出發(fā)點與歸宿點。因此要加快基層民主政治建設，改革長期以來依靠外部單向和強制輸入的計劃經濟供給模式，建立公共供給的農村公共體育服務供給模式，說到底就是要保證農民的參與權和選擇權。當然要構建一種能夠充分反映農民對公共體育服務偏好與需求的利益表達機制，以能夠充分激發(fā)農民參與的積極性，從而最終使農村公共體育服務實現(xiàn)從“送”向“種”的轉變。具體可以從以下3方面來做，第一，農村公共體育服務的供給要從“以供給為導向”向“以需求為導向”的轉變，在做公共體育服務決策之前，基層政府要深入到農民群眾中去，了解農民對公共體育服務的真實需要，對所收集到的相關信息進一步整合，并進行可行性分析。堅決不做脫離群眾、脫離實際的強制性供給決策。與此同時，基層政府還應加大公共體育服務方面的信息、決策以及財政的透明度。第二，政府強制向農民“送”的公共體育產品，比如“體育三下鄉(xiāng)”、“雪碳工程”等等都必須要在“送”之前，實地探索發(fā)現(xiàn)并了解農村本地具有特色的民間優(yōu)秀傳統(tǒng)體育項目，并要與之實施對接，還要以喜聞樂見的形式出現(xiàn)在農民面前，讓農民樂意接受、樂意參與，避免農村體育的發(fā)展城市化傾向。第三，進一步完善“一事一議”和“村民自治”。要大力提升農民體育的組織化程度，為他們表達體育需求提供組織和制度平臺，這是從深層次上解決農村公共體育服務供給問題的前提和基礎。首先，村民自治需要強化。要通過村民委員會和鄉(xiāng)人民代表大會等制度，將本轄區(qū)內的公共體育服務建設項目交由全體農民或農民代表進行投票表決，使農民對公共體育服務的意見和建議直接或間接充分表達，從而實現(xiàn)公共體育服務供給的決策程序從“自上而下”向“自下而上”的轉變，真正使農民以參與者、受益者、監(jiān)督者和管理者的身份投入到農村公共體育服務當中去。其次，農民體協(xié)的作用需要進一步發(fā)揮，使其真正成為農民體育利益表達的“代言人”，將分散和缺乏有機聯(lián)系的農民組織起來，把農民從農村體育決策的局外群體拉入到局內群體中來，以此改變基層政府體育決策的目標和約束條件。

3.6 轉變宏觀的政治績效觀

要以新農村建設為契機，建立農村新型基層政府模式，調整農村基層政府職能重心，對其公共服務和社會管理的職能需要進一步加強。首先，依照新農村公共服務和社會管理的相關要求，把“維護穩(wěn)定、服務農民、促進發(fā)展”作為基層政府的主要職能，以實現(xiàn)基層政府職能向公共服務型的根本轉變，相對弱化直接參與經濟和微觀經濟管理的職能。并按照財政的公共性原則和量入為出的平衡原則，確保鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有充足財力履行新農村公共體育服務和公共體育管理職能。在縣范圍內依照地域和需要重新設置公共體育服務體系，突破農村公共體育服務的發(fā)展長期以來以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為界限的局限。其次，改革基層政府政績考核指標制度，建立健全行政責任制度。取消當前體制特有的政績評價取向，改革只重視GDP的評價機制，把組織考核和群眾評議結合起來，有效控制地方政府的自利行為；增加農民健康指數(shù)、幸福指數(shù)等包含農村體育發(fā)展的指標項目，建立反映地方經濟、社會、文化、體育綜合的評價機制。并根據考核結果決定對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員的獎懲，這樣基層政府官員才會從觀念上改變地方發(fā)展的政績取向，才會重視發(fā)展農村公共體育服務事業(yè)。最后，要加快有關農村與農民體育相關的立法步伐，特別是在農村體育改革與發(fā)展進程中重點領域的體育立法，使農村公共體育服務的有效供給能夠得到切實保障，并能夠與其他公共事業(yè)相互協(xié)調發(fā)展。

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