金世斌

導(dǎo)讀：公共利益是公共權(quán)力運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)和價(jià)值追求。然而，公共利益的抽象性與具體性、正當(dāng)性與恰當(dāng)性、整體性與個(gè)體性、公共性與私利性以及“權(quán)利優(yōu)先于善”還是“善優(yōu)先于權(quán)利”之間，存在著悖論現(xiàn)象。消解公共利益悖論，需要遵照合法性、正當(dāng)性、價(jià)值位階和比例原則，建立健全利益表達(dá)、政府回應(yīng)、沖突整合、行政公益訴訟、法律約束等長(zhǎng)效機(jī)制。

公共利益是公共權(quán)力運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)和價(jià)值追求。所謂公共權(quán)力是指在公共管理的過(guò)程中，由政府官員及其相關(guān)部門掌握并行使的，用以處理公共事務(wù)、維護(hù)公共秩序、增進(jìn)公共利益的權(quán)力。[1]社會(huì)契約論認(rèn)為，公共權(quán)力來(lái)源于公民與公民或公民與政府之間的契約，是全體公民讓渡部分權(quán)利出來(lái)后形成的一種總體力量。公民之間、公民與政府之間之所以需要這樣的契約，主要是為了全體社會(huì)成員的公共利益。然而，公共權(quán)力成為凌駕于社會(huì)之上的一種獨(dú)立力量之后，就始終存在著脫離和背離公共利益的內(nèi)在沖動(dòng)。馬克思恩格斯鮮明地指出，公共權(quán)力源自于維護(hù)社會(huì)公共利益的需要，原本是用于管理社會(huì)秩序和服務(wù)于全體社會(huì)公眾的一種社會(huì)自治權(quán)，但隨著私有制和階級(jí)的出現(xiàn)，公共權(quán)力主客體脫離，所有者和使用者分離，公共權(quán)力便以一種新的形式——政治國(guó)家的形式被繼承下來(lái)了，異化為私有權(quán)力。[2]在現(xiàn)實(shí)生活中我們不難發(fā)現(xiàn)，公共權(quán)力在運(yùn)作過(guò)程中經(jīng)常偏離公共性軌道，走向了公民權(quán)利的反面，造成對(duì)公共利益的破壞。之所以發(fā)生公共利益異化，除公共權(quán)力的內(nèi)在沖動(dòng)外，與公共利益自身的內(nèi)在缺陷也是分不開(kāi)的。

一、公共利益內(nèi)涵及其悖論

何為公共利益，如何界定公共利益，理論界與實(shí)務(wù)界一直存在爭(zhēng)論。功利主義代表人物邊沁（Bentham）認(rèn)為，公共利益就是“最大多數(shù)人的最大利益和幸?！?。[3]哈蒙（Harmon）從過(guò)程角度，視公共利益為“在民主的政治體系中，由個(gè)人與團(tuán)體間的政治活動(dòng)造成不斷變動(dòng)的結(jié)果”。[4]龐德（Pound）基于對(duì)數(shù)百種法律文件的分析，把公共利益分為一般安全、保證社會(huì)制度安全、一般道德、保護(hù)社會(huì)資源、一般進(jìn)步、個(gè)人生活等6個(gè)方面的社會(huì)利益及若干種形式。[5]克魯斯克（Earl R. Kruschke）、杰克遜（Byron M. Jackson）認(rèn)為，公共利益是社會(huì)或國(guó)家占絕對(duì)地位的集體利益，而不是某個(gè)狹隘或?qū)ｉT行業(yè)的利益。[6]公共利益盡管難以界定，但人們還是認(rèn)為，公共利益應(yīng)該是公共行政和公共政策的重要標(biāo)準(zhǔn)。[7]

（一）悖論一：公共利益的抽象性與現(xiàn)實(shí)利益的具體性之間的沖突

作為一種價(jià)值理念，公共利益是一個(gè)高度抽象的概念，被視為是一種既定的、不證自明的客觀存在。這種抽象性既來(lái)自于作為利益主體的“公共”這個(gè)詞語(yǔ)所指范圍的不確定性，也同公共利益的“公共性”方面的界限模糊密切相關(guān)。前者導(dǎo)致公共利益享用對(duì)象的不確定性，即公共利益的享用者通常是不確定的公眾或群體；后者導(dǎo)致公共利益內(nèi)容的不確定性。[8]然而在實(shí)踐層面，公共利益則是具體性、相對(duì)的，是公眾能夠看得見(jiàn)、摸得著、有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的直接利益，如征地拆遷、社會(huì)保障、環(huán)境治理、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，而不能是虛無(wú)縹緲、可望而不可即的“畫餅充饑”。但是，由于人們利益需求的變動(dòng)性、復(fù)雜性，不同群體利益取向的多樣性，以及利益立場(chǎng)的差異性，很難保證人們?cè)诠怖娴木唧w內(nèi)容方面達(dá)成一致。[9]在多數(shù)情況下，具體的東西往往不具有普遍性，而普遍性的東西又往往缺少精確性。公共利益就是這樣一個(gè)富有魔力而又令人缺憾的概念。公共利益的抽象性、不確定性與現(xiàn)實(shí)利益的剛性、具體性，構(gòu)成了現(xiàn)代公共權(quán)力運(yùn)行活動(dòng)中一個(gè)繞不開(kāi)的困境。

（二）悖論二：公共利益的正當(dāng)性與操作程序的恰當(dāng)性之間的沖突

從理論上講，公共利益是以全體公民和社會(huì)整體生存與發(fā)展為依歸的一種價(jià)值取向，任何公共利益在道德上都是正當(dāng)?shù)?，沒(méi)有不正當(dāng)?shù)墓怖?，這也是判斷公共利益的一條基本標(biāo)準(zhǔn)。然而，在公共權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，公共利益的達(dá)成與實(shí)現(xiàn)，還必須借助于具有可操作性的合理程序機(jī)制，以保證最終結(jié)果的公平與正義?！耙蝗霜?dú)裁”或“多數(shù)決定”都可以看作是為達(dá)到這一目的而設(shè)計(jì)的操作方式。然而問(wèn)題在于，是否存在這樣的一種機(jī)制，既能斷定社會(huì)公共利益，又不違反社會(huì)普遍接受的道德準(zhǔn)則呢？阿羅（Arrow）的“不可能性定理”否定了這種可能。阿羅認(rèn)為，如果我們排除了人際效用的可比性，而且在一個(gè)相當(dāng)廣泛的范圍內(nèi)對(duì)任何個(gè)人偏好排序集合都有定義，那么把個(gè)人偏好總合為社會(huì)偏好的最理想的方法，要么是強(qiáng)加的，要么是獨(dú)裁的，不可能存在一種社會(huì)選擇機(jī)制，使個(gè)人偏好通過(guò)多數(shù)票規(guī)則轉(zhuǎn)換成為社會(huì)偏好。這也就是說(shuō)，“社會(huì)排序”與“普遍接受”的道德準(zhǔn)則是不能完全相容的。[10]正義原則也好，多數(shù)選擇也好，都不是盡善盡美的解決辦法，而是存在缺陷的現(xiàn)實(shí)的合理選擇。在公共權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，公共利益的正當(dāng)性與操作程序的恰當(dāng)性之間存在著不可逾越的障礙。

（三）悖論三：公共利益的整體性與公民利益的個(gè)體性之間的沖突

公共利益是公民個(gè)體利益的集合。然而，公共利益是一個(gè)整體的集合概念，在實(shí)體上可以共享但不能分割；公民利益是一個(gè)個(gè)體性概念，反映的是一種單一歸屬的排他關(guān)系，這種利益只能為特定人所有。公共利益與個(gè)人利益二者既有聯(lián)系又有矛盾。一方面，公共利益和個(gè)人利益具有同一性和一致性。公共利益從個(gè)人利益中分離而來(lái)，沒(méi)有個(gè)體的私人利益，也就談不上整體的公共利益。只有公共利益得到有力維護(hù)和保障，個(gè)人利益才具有實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和可能。另一方面，公共利益與個(gè)人利益又具有對(duì)立性。每個(gè)社會(huì)成員總是期望能從公共利益中多分得一份利益，而反對(duì)從自己的個(gè)人利益中分離出公共利益。亞里士多德很早就一針見(jiàn)血地指出，“凡是屬于多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物”。[11]奧爾森的“搭便車”心理、哈丁的“公共地悲劇”現(xiàn)象，描述的都是公共利益與個(gè)人利益之間的沖突?！俺且粋€(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益?！盵12]這就是集體行動(dòng)的邏輯。endprint

（四）悖論四：公共利益的公共性與政府利益的私利性之間的沖突

政府產(chǎn)生理論告訴我們，政府是基于公民委托而行使公共權(quán)力，承擔(dān)保護(hù)個(gè)人權(quán)利、增進(jìn)公共利益的職責(zé)。公共性既是公共利益的本質(zhì)屬性，也是政府合法性正當(dāng)性的基礎(chǔ)，政府存在的本質(zhì)在于追求和實(shí)現(xiàn)公共利益。然而，政府不是一種抽象存在，而是由一個(gè)個(gè)“理性”的工作人員組成的具體的龐大的官僚機(jī)構(gòu)，也具有追逐其自身利益的天性?，F(xiàn)實(shí)中普遍存在的“自費(fèi)行政”、“部門創(chuàng)收”、“部門爭(zhēng)權(quán)”、“與民爭(zhēng)利”等現(xiàn)象，都是以“公共利益”為幌子謀取政府自身利益的表現(xiàn)。[13]究其原因，在于維護(hù)公共利益的公共權(quán)力具有兩重性：一方面，它是保護(hù)個(gè)人權(quán)利的最有效工具，具有巨大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，并以國(guó)家強(qiáng)制力保障為后盾；另一方面，它又是個(gè)人權(quán)利最大最危險(xiǎn)的侵害者，公共權(quán)力不僅具有擴(kuò)張的本能，而且其擴(kuò)張總是依靠侵蝕個(gè)人權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)的。這也就是人們通常所說(shuō)的“諾思悖論”，即“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是經(jīng)濟(jì)衰退的根源”。[14]因此，政府既有代表公共利益的“道德人”或者“政治人”屬性，又有維護(hù)自身利益的“經(jīng)濟(jì)人”屬性。公共權(quán)力一旦使用不當(dāng)或失去制約，就會(huì)成為侵害個(gè)人利益、公共利益的“危險(xiǎn)源”，更毋說(shuō)保障個(gè)人利益、促進(jìn)公共利益了。這種政府角色的兩重性，決定了公共利益實(shí)現(xiàn)的難度和限度。

（五）悖論五：“權(quán)利優(yōu)先于善”與“善優(yōu)先于權(quán)利”之間的沖突

以羅爾斯為代表的自由主義主張“權(quán)利優(yōu)先于善”，不能為了公共利益而犧牲個(gè)人權(quán)利?！霸谝粋€(gè)正義的社會(huì)里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權(quán)利決不受制于政治的交易或社會(huì)利益的權(quán)衡”，[15]這主要是針對(duì)功利主義以善來(lái)規(guī)定正當(dāng)?shù)哪康恼摱f(shuō)的。羅爾斯認(rèn)為，“最大多數(shù)人的最大幸?！钡墓瓌t，其缺陷在于它不尊重個(gè)人權(quán)利，忽視人們之間的差異，它允許為了一部分人的利益而犧牲個(gè)人的善，容易造成借公共利益之名侵犯?jìng)€(gè)人的正當(dāng)權(quán)利。如果脫離了個(gè)人和團(tuán)體利益，就沒(méi)有什么抽象的公共利益；為了普遍的善而犧牲正義，就是侵犯了不可侵犯者。因此，權(quán)利優(yōu)先性是一種道德上的必須。[16]與自由主義相異，以桑德?tīng)枮榇淼纳缛褐髁x則強(qiáng)調(diào)“善優(yōu)先于權(quán)利”，認(rèn)為權(quán)利以及權(quán)利界定的正義原則都必須建立在普遍的善之上，這種普遍的善在現(xiàn)實(shí)生活中的物化形式就是公共利益。真正的善就是個(gè)人之善與社群之善的有機(jī)結(jié)合，即個(gè)人在實(shí)現(xiàn)其自己私人利益的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了社群的公共利益?！罢嬲纳剖且环N公共的善，只有達(dá)到了公共的善，個(gè)人利益之中就會(huì)包涵公共利益，反之，公共利益也會(huì)蘊(yùn)涵個(gè)人利益?！盵17]晚近復(fù)興的共和主義則試圖在自由主義與社群主義之間尋找“第三條道路”。共和主義認(rèn)為，善既不是自由主義原子式的個(gè)人善，也不是社群主義的至善，而是兼顧兩者之間的均衡；共和國(guó)完全且只能服務(wù)于人們共同的、公認(rèn)的利益。[18]“它禁止國(guó)家考慮那些被認(rèn)為是不關(guān)乎公民之利益的善；禁止國(guó)家考慮那些不關(guān)乎公認(rèn)之利益的善；禁止國(guó)家考慮那些不關(guān)乎共同之利益的善。因此，它宣布那種支持某些所謂的善卻沒(méi)有考慮公民利益的至善論國(guó)家是非法的；它宣布那種沒(méi)有考慮人們對(duì)其利益之感受的家長(zhǎng)制國(guó)家是非法的；而且，最明顯不過(guò)的是，它也宣布那種只考慮某些個(gè)人或群體的公認(rèn)利益而不是所有公民的公認(rèn)利益的國(guó)家是非法的?！盵19]

二、公共利益悖論的消解原則

公共利益悖論造成了公共權(quán)力的異化，成為威脅社會(huì)公共利益和公民個(gè)人利益的可能的“惡”。這就需要我們從實(shí)體和程序兩個(gè)方面設(shè)定一定的規(guī)則，盡可能消解公共權(quán)力運(yùn)行中的公共利益悖論，從而規(guī)范和保證公共權(quán)力始終沿著正確的軌道高效運(yùn)行。

（一）合法性原則

公共利益的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)主要依靠國(guó)家公權(quán)力即公共權(quán)力，如果賦予行政機(jī)關(guān)公共利益立法權(quán)，就有濫用權(quán)力侵犯公民私權(quán)之虞。因此，合法性原則成為認(rèn)定公共利益的首要原則。19世紀(jì)末德國(guó)學(xué)者奧托·邁耶（Otto Mayer）首創(chuàng)“法律保留與法律授權(quán)立法謹(jǐn)慎原則”，基本含義是某些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由法律作出界定，即使在必要情況下的授權(quán)立法也應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制，旨在限制國(guó)家公權(quán)對(duì)公民私權(quán)的干預(yù)，尤其是限制行政機(jī)關(guān)對(duì)公民自由的限制和財(cái)產(chǎn)的剝奪。[20]合法性原則要求行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定公共利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，按照法定標(biāo)準(zhǔn)和法定程序執(zhí)行。由法律對(duì)公共利益作出界定，排除了法律之外的其它規(guī)范性文件恣意以公共利益為名侵犯公民權(quán)利的可能性，同時(shí)也是立法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行制約和監(jiān)督的有效途徑。公共利益的法律保留原則是公共利益行政執(zhí)法和司法裁決的前提，在整個(gè)公共利益法律系統(tǒng)中居于核心和基礎(chǔ)的地位，體現(xiàn)了對(duì)公權(quán)力行使的謹(jǐn)慎以及對(duì)公民私權(quán)的保護(hù)。[21]

（二）正當(dāng)性原則

如果說(shuō)合法原則是判斷公共利益的合法性標(biāo)準(zhǔn)的話，那么，正當(dāng)性原則則是公共利益的合理性標(biāo)準(zhǔn)。它要求行政部門在運(yùn)用公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程中，不僅要遵守法律的規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)在必要、適度的范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)。必要性是正當(dāng)性原則的具體體現(xiàn)，即個(gè)人利益的克減或限制應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)公共利益的必須手段，公共利益只能在沒(méi)有其他備選替代方案或手段時(shí)才能犧牲個(gè)人利益。如果有其他可以替代的符合最小侵害原則的方案或者手段，則不能侵害個(gè)人利益。[22]正當(dāng)性原則根源于社會(huì)正義原則，包括實(shí)質(zhì)正義和程序正義兩個(gè)方面的內(nèi)容。實(shí)質(zhì)正義要求公共利益能夠最公平、最大化地為全體社會(huì)成員所享用。但是，這并不意味著對(duì)任何人都絕對(duì)一致，毫無(wú)差別。有時(shí)對(duì)特殊群體實(shí)行特別照顧，比如對(duì)兒童、老人、殘疾人等弱勢(shì)群體的傾斜保護(hù)和差別對(duì)待，也是實(shí)質(zhì)正義的體現(xiàn)和要求。程序正義要求，公共利益的界定以及認(rèn)定應(yīng)當(dāng)以公開(kāi)、公平和公正的法治程序?yàn)榛A(chǔ)，以確保公共利益符合大多數(shù)人的要求。如羅爾斯所言：“在程序正義中，不存在對(duì)正當(dāng)結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，存在的只是一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當(dāng)遵守，其結(jié)果也會(huì)是正確的和公正的，無(wú)論它們可能是什么樣的結(jié)果?！盵23]

（三）價(jià)值位階原則endprint

價(jià)值位階原則是指，在公共利益與個(gè)人利益、社會(huì)利益等其他利益發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)進(jìn)行價(jià)值分析，并遵循基本的價(jià)值順序。根據(jù)需求溢出理論，對(duì)不同需求可根據(jù)不同情況分別遵循如下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行價(jià)值排序：（1）按照利益背后的需求屬性排序。如果發(fā)生沖突的利益背后是屬于不同屬性的個(gè)人需求，這些不同屬性的個(gè)人需求在正義性上又存在著明顯的差異，此時(shí)我們可以認(rèn)定，人道需求的正義性強(qiáng)于適度需求，適度需求的正義性強(qiáng)于奢侈需求。（2）按照利益背后的需求溢出程度排序。對(duì)于相同屬性的需求而言，需求溢出越嚴(yán)重的需求，其正義性越強(qiáng)，價(jià)值排序越靠前；而需求溢出越輕微的需求，其正義性越弱，價(jià)值排序越靠后。（3）按照利益背后的需求人的社會(huì)價(jià)值排序。較為常用的標(biāo)準(zhǔn)有：社會(huì)貢獻(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)個(gè)人對(duì)社會(huì)作出的貢獻(xiàn)大小來(lái)確定其社會(huì)價(jià)值；倫理標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)社會(huì)倫理道德的基本準(zhǔn)則（如感恩、慈悲等）來(lái)確定其社會(huì)價(jià)值；未來(lái)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)個(gè)人的未來(lái)價(jià)值確定其社會(huì)價(jià)值；可替代性標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)個(gè)人所掌握的社會(huì)所需技能的可替代性來(lái)確定其社會(huì)價(jià)值。（4）按照利益背后的需求人數(shù)排序。當(dāng)相同屬性的利益發(fā)生沖突或不同屬性的個(gè)人需求在正義性上難分高下時(shí)，如果擬保護(hù)的利益背后的需求人數(shù)占絕對(duì)性的多數(shù)，則該利益具有壓倒性的正義優(yōu)勢(shì)。[24]

（四）比例原則

比例性原則，又稱為禁止過(guò)渡原則或最小損害原則，是指當(dāng)公共利益的實(shí)現(xiàn)需要個(gè)人利益等其他利益作出限制或犧牲時(shí)，應(yīng)當(dāng)把這種限制或犧牲控制在最小范圍。比例原則起源于德國(guó)，并憑借聯(lián)邦憲法法院的判決而得以概念化與體系化，具體有三層涵義：一是政府采取的手段確實(shí)可以實(shí)現(xiàn)政府希望實(shí)現(xiàn)的目的（妥當(dāng)性原則）；二是在各種可選擇的手段中，政府采取的手段對(duì)個(gè)人或組織權(quán)益的侵害是最少的（盡可能最小侵害原則或相稱性原則）；三是受侵害個(gè)人或組織的利益損害不應(yīng)超過(guò)政府所要實(shí)現(xiàn)的公共利益（狹義的比例原則或均衡原則）。[25]比例原則作為利益衡量原則、正當(dāng)性原則的具體運(yùn)用，是從目的和手段的角度確定利益衡量的方法，也是解決公共利益與其他利益沖突的基本原則。它要求在實(shí)現(xiàn)公共利益時(shí)，首先要考量是否必須犧牲或損害個(gè)人利益，即限制的必要性；其次，如果必須犧牲個(gè)人利益，則應(yīng)對(duì)所要實(shí)現(xiàn)的公共利益與可能損害的個(gè)人利益之間的大小進(jìn)行綜合比較分析；最后，對(duì)公共利益實(shí)現(xiàn)的手段進(jìn)行評(píng)估，在能夠?qū)崿F(xiàn)目的的諸方式中，選擇對(duì)個(gè)人利益侵害最輕的一種?！皻㈦u焉用宰牛刀”可以看作是對(duì)這一原則的最好詮釋。

三、重構(gòu)公共利益的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

公共利益悖論實(shí)質(zhì)上是公共權(quán)力的公共性與私人性之間的博弈和沖突。有效化解公共利益悖論，除嚴(yán)格遵循上述公共利益認(rèn)定原則外，還需要建立健全公共權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)制度建設(shè)保障公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從公共權(quán)力運(yùn)行過(guò)程來(lái)看，至少應(yīng)包括以下幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：

（一）利益表達(dá)機(jī)制

公共利益源于對(duì)共同價(jià)值準(zhǔn)則的對(duì)話協(xié)商。公共權(quán)力的高效有序運(yùn)行，前提是政府十分了解公眾意愿及其真實(shí)需求。這就需要建立健全公共利益表達(dá)機(jī)制，搭建利益表達(dá)平臺(tái)，通過(guò)各方充分表達(dá)自己的利益訴求和認(rèn)真考慮他人的利益訴求，在平等協(xié)商和彼此妥協(xié)的基礎(chǔ)上達(dá)成對(duì)公共利益、公共政策的共識(shí)。在當(dāng)今信息社會(huì)，運(yùn)用公民直接參與的協(xié)商民主程序來(lái)界定公共利益顯得尤為重要。首先，公共政策制定過(guò)程要在機(jī)會(huì)均等條件下對(duì)所有人開(kāi)放，所有的利益相關(guān)者都能自由自愿參與進(jìn)來(lái)，而不受任何歧視和阻礙。其次，在公共討論過(guò)程中，參與者都能自由充分地表達(dá)自己的觀點(diǎn)和理由，并能尊重和理性對(duì)待他人的不同意見(jiàn)，從而將個(gè)人經(jīng)驗(yàn)與公共問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)，放棄情緒化非理性的訴求，最終形成每個(gè)參與者都能夠接受的結(jié)果。最后，堅(jiān)持用公共理性來(lái)指導(dǎo)討論和協(xié)商過(guò)程，有效整合國(guó)家理性、政黨理性、利益集團(tuán)理性和個(gè)人理性，從而使公共決策結(jié)果既不受外界壓力的影響，也不需少數(shù)派委曲求全，而最終建立在經(jīng)過(guò)公共理性反思而達(dá)成的自愿妥協(xié)的基礎(chǔ)之上。[26]

（二）政府回應(yīng)機(jī)制

所謂政府回應(yīng)，是指在公共管理過(guò)程中，政府對(duì)公眾的需求和所提出的問(wèn)題作出及時(shí)的、負(fù)責(zé)任的反應(yīng)和回復(fù)。它在一定意義上是政府責(zé)任性的一種體現(xiàn)。完善的政府回應(yīng)機(jī)制意味著政府必須以民眾市場(chǎng)為導(dǎo)向，積極主動(dòng)回應(yīng)民意訴求，形成民眾意愿與政府決策的良性互動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人利益和社會(huì)公共利益的高度統(tǒng)一。政府回應(yīng)機(jī)制具體包括：（1）建立健全政府承諾制度。承諾制是政府回應(yīng)民眾的自我要求和主動(dòng)表達(dá)，可以有效檢驗(yàn)政府是否對(duì)公眾的各種期望和要求給予了肯定答復(fù)，是否兌現(xiàn)了自我承諾。（2）建立健全政務(wù)信息公開(kāi)制度。政務(wù)信息公開(kāi)是政府回應(yīng)的前提。沒(méi)有信息公開(kāi)，就談不上互動(dòng)回應(yīng)。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和廣泛使用，擴(kuò)大政務(wù)信息公開(kāi)的深度和廣度、讓公民直接參與公共管理活動(dòng)已成為方便和必須的事情，促使政府更多地尊重和聽(tīng)取民意，推動(dòng)政府決策透明化科學(xué)化。（3）建立健全重大決策聽(tīng)證制度。聽(tīng)證制度是一種典型的公眾事前監(jiān)督和政府事前回應(yīng)制度。它為公眾利益表達(dá)提供了直接的渠道，彌補(bǔ)了行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在回應(yīng)民意上的不足；也為公眾與行政機(jī)關(guān)的協(xié)商博弈提供了平等的參與式民主機(jī)會(huì)，保證了程序正義的實(shí)現(xiàn)。（4）建立健全市長(zhǎng)熱線制度。作為一種“有效制度稀缺下的制度補(bǔ)救”，市長(zhǎng)熱線是一種事后監(jiān)督回應(yīng)模式。對(duì)政府而言，一方面，可以及時(shí)了解公眾意見(jiàn)，彌補(bǔ)因職能部門工作不力而產(chǎn)生的不良后果；另一方面，它不需要龐大的機(jī)構(gòu)和人員，是一種較低成本的制度補(bǔ)救。對(duì)公眾來(lái)說(shuō)，能夠直接與政府（市長(zhǎng)）對(duì)話，既體現(xiàn)了一種傳統(tǒng)的政府依賴（而不是法治）觀念，也反映了政府回應(yīng)的主動(dòng)姿態(tài)，容易贏得公眾對(duì)政府的好感和信任。[27]

（三）沖突整合機(jī)制

公共利益不是個(gè)人利益的簡(jiǎn)單疊加，而是社會(huì)各方實(shí)質(zhì)利益的有機(jī)整合。通過(guò)這種有機(jī)整合，過(guò)濾掉個(gè)人利益中的任意性、偶然性和特殊性的成分，同時(shí)又綜合并放大其中的合理性、必然性和普遍性的成分，使得對(duì)于社會(huì)各方普遍合理的利益得以體現(xiàn)和延續(xù)，為集體行為提供決策方案和為個(gè)人行為提供道德標(biāo)準(zhǔn)。[28]沖突整合主要包括文化價(jià)值、制度差異、利益調(diào)適三個(gè)層面：（1）整合文化價(jià)值。一是在中國(guó)傳統(tǒng)文化價(jià)值體系進(jìn)行重新評(píng)估和重新闡釋的基礎(chǔ)上，建立起反映新時(shí)期時(shí)代精神的價(jià)值體系，塑造中華民族的現(xiàn)代國(guó)民精神。二是重構(gòu)集體主義價(jià)值導(dǎo)向，正確處理個(gè)人與集體的關(guān)系，引導(dǎo)民族道德水平在超越封建傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上得到現(xiàn)代集體主義的提升。三是加強(qiáng)公民道德教育，引導(dǎo)公民總結(jié)公共生活經(jīng)驗(yàn)，確立公共理念，形成公共良知，并將公共理念轉(zhuǎn)化為公共情感、公共意志和公共信念以及以公共利益為依歸的公共生活態(tài)度和行為取向。[29]（2）整合制度差異。一方面，建立健全公平的制度體系與框架，為各種利益群體相互博弈提供同等條件，消除制度上的差異與歧視，保證制度參與的公平性；另一方面，加大全社會(huì)實(shí)施國(guó)民待遇的力度，力求使每個(gè)公民都享受同等的權(quán)利，承擔(dān)同等的義務(wù)，保證權(quán)利享有的公平性。（3）整合利益沖突。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是以全社會(huì)的根本和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)協(xié)調(diào)解決不同利益群體的沖突與矛盾，從而實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。整合的過(guò)程，就是防止一個(gè)社會(huì)群體的利益建立在其他群體的利益之上，更不能建立在全社會(huì)的根本利益之上。當(dāng)某些利益群體的利益過(guò)高，影響甚至侵害其他利益群體的利益時(shí)，就要適當(dāng)限制其過(guò)分膨脹的利益，合理張揚(yáng)和扶持受到擠壓而萎縮的群體利益。尤其要通過(guò)改革收入分配制度和社會(huì)保障體系，縮小貧富分化程度，保護(hù)弱勢(shì)群體利益。[30]endprint

（四）行政公益訴訟機(jī)制

行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法行為或不作為造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律容許無(wú)直接利害關(guān)系人為維護(hù)公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。行政公益訴訟是公共利益悖論的救濟(jì)機(jī)制。和傳統(tǒng)的行政訴訟相比，行政公益訴訟具有以下特點(diǎn)：首先，即使和行政行為無(wú)直接利害關(guān)系，只要行政行為不法或者不當(dāng)侵害了或者可能侵犯公共利益，任何主體都可以充當(dāng)原告予以起訴。其次，傳統(tǒng)的行政訴訟將抽象行政行為排除在訴訟范圍之外，而行政公益訴訟制度中抽象行政行為具有了可訴性。第三，傳統(tǒng)行政訴訟解決的是雙方當(dāng)事人的紛爭(zhēng)，行政公益訴訟的目的在于維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的公共利益。[31]目前，世界上大多數(shù)國(guó)家鼓勵(lì)并支持個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟，如英國(guó)的檢舉人訴訟、法國(guó)和德國(guó)的團(tuán)體訴訟、美國(guó)的民眾訴訟等。我國(guó)憲法、刑法等諸多法律對(duì)行政公共利益持承認(rèn)并加以保護(hù)的立場(chǎng)，但僅限于原則性的規(guī)定，缺乏具體的可操作的訴訟法支持，對(duì)此，有必要建立和完善行政公益訴訟制度，使公民個(gè)體和社團(tuán)組織獲得提起行政公益訴訟的資格和保障。[32]

（五）法律制約機(jī)制

制止政府自利行為對(duì)公共利益的侵害，最有效的辦法是通過(guò)法律約束，把政府權(quán)力嚴(yán)格限制在“法不授權(quán)不得行，法有授權(quán)必須為”的范圍之內(nèi)。具體可從以下兩個(gè)方面著手：（1）加強(qiáng)憲政制約。憲法規(guī)定國(guó)家的政治體制構(gòu)架，規(guī)制政府的權(quán)力。要不斷完善憲法制度，嚴(yán)格限制行政立法權(quán)，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力制約與監(jiān)督，防止政府不當(dāng)謀利行為合法化?？梢哉f(shuō)，憲政約束是對(duì)政府利益膨脹最重要的約束，憲政制度是確保政府能夠忠實(shí)代表公共利益的根本。（2）加強(qiáng)行政程序制約。由于立法對(duì)公共利益的界定只能是一般性的參照，這就給了行政部門較大的自由裁量權(quán)。在一定意義上，也為政府權(quán)力惡性膨脹提供了合法借口和正當(dāng)理由。行政程序法在控制政府自利性方面，具有特殊的現(xiàn)實(shí)意義。行政程序能夠保證政府在制定公共政策時(shí)將公共利益置于優(yōu)先地位，杜絕行政過(guò)程中的暗箱操作。為避免和防止公共權(quán)力的濫用，需要依法通過(guò)各種行政程序來(lái)保證政府行為的民主性、公開(kāi)性，聽(tīng)證程序、公開(kāi)程序就是政府管理活動(dòng)不可缺少的基本程序。[33]

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責(zé)任編輯：張 煒endprint