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        政府主導(dǎo)型農(nóng)科教統(tǒng)籌模式的基本表征、內(nèi)隱缺陷與改進(jìn)策略

        2014-10-16 01:19:56儲(chǔ)誠(chéng)煒
        關(guān)鍵詞:政策政府

        儲(chǔ)誠(chéng)煒

        (安慶職業(yè)技術(shù)學(xué)院 高職研究所,安徽 安慶246003)

        農(nóng)科教統(tǒng)籌模式興起于上個(gè)世紀(jì)80年代,歷經(jīng)三十幾年探索與發(fā)展,不斷趨向成熟。毋庸置疑,在長(zhǎng)期的實(shí)踐探索過(guò)程中,形成了諸多運(yùn)轉(zhuǎn)順暢且行之有效的施行模式,通過(guò)整合農(nóng)科教資源,凝聚農(nóng)科教要素力量,發(fā)揮農(nóng)科教整體效力,在服務(wù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中成效顯著。政府主導(dǎo)型農(nóng)科教統(tǒng)籌模式是諸多統(tǒng)籌模式中具有較為典型意義的運(yùn)作模式,其實(shí)質(zhì)是發(fā)揮政府的公共服務(wù)功能和整合資源能力優(yōu)勢(shì),綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等多種手段,將農(nóng)業(yè)、科技、教育相結(jié)合并將各部門(mén)優(yōu)勢(shì)集中起來(lái),制定政策方針,促進(jìn)農(nóng)科教統(tǒng)籌推進(jìn)。

        與其他類(lèi)型統(tǒng)籌模式相比較,政府主導(dǎo)型農(nóng)科教統(tǒng)籌模式具有極其明顯的特征,基本表征后面存在著不可避免的內(nèi)隱缺陷,極大制約該模式在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的績(jī)效實(shí)現(xiàn),需要在機(jī)制創(chuàng)新、權(quán)力劃分和策略調(diào)適上進(jìn)行改進(jìn)。

        一、基本表征

        政府主導(dǎo)型農(nóng)科教統(tǒng)籌模式與院校主導(dǎo)型、企業(yè)依托型、技術(shù)網(wǎng)絡(luò)型和基地承載型農(nóng)科教統(tǒng)籌模式相比較,具有其自身的表象特征。

        1.組織架構(gòu)明確,施行體系完備。組織結(jié)構(gòu)設(shè)置大多延續(xù)了政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置慣例,自上而下按照行政序列建立了垂直管理的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。目前,各級(jí)政府均成立了農(nóng)科教結(jié)合協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組或者實(shí)行農(nóng)科教結(jié)合聯(lián)席會(huì)議制度,其構(gòu)成情況又三種類(lèi)型:一是政府統(tǒng)籌型,即由政府(少數(shù)地方是黨委)主要負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng),農(nóng)業(yè)、科技、教育相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人參加,如湖南懷化市農(nóng)科教結(jié)合網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)就是這種類(lèi)型。二是部門(mén)結(jié)合型,即由主要職能部門(mén)負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng),相關(guān)部門(mén)責(zé)任人參加,江西省、廣西壯族自治區(qū)成立了此種類(lèi)型的領(lǐng)導(dǎo)小組。三是職能歸并型,即將農(nóng)科教結(jié)合協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的指揮體系歸并到類(lèi)似功能的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中,如山東省由“科教興農(nóng)協(xié)調(diào)委員會(huì)“代行其職責(zé)”。[1]安徽安慶市采用政府統(tǒng)籌型組織架構(gòu),體系十分完備。(見(jiàn)圖1)

        圖1 安慶市政府主導(dǎo)型農(nóng)科教統(tǒng)籌組織結(jié)構(gòu)和試行體系

        2.權(quán)力系統(tǒng)自上而下,資源整合能力較強(qiáng)。以市級(jí)為例,一般來(lái)說(shuō),各個(gè)地市農(nóng)科教統(tǒng)籌小組由分管農(nóng)業(yè)系統(tǒng)或者教育系統(tǒng)負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長(zhǎng),下設(shè)辦公室,由職能部門(mén)負(fù)責(zé)人兼任。2002年,政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革,農(nóng)科教統(tǒng)籌協(xié)調(diào)小組辦公室由教育部門(mén)轉(zhuǎn)設(shè)到農(nóng)業(yè)管理部門(mén)。在此權(quán)力架構(gòu)體系中,權(quán)力體系能夠充分整合資源,自上而下推行政策實(shí)行,其整合的資源包括行政力量、人力資源、依托項(xiàng)目和支持資金。行政資源包括市直部門(mén),如農(nóng)業(yè)局、科技局、人社局、財(cái)政局、發(fā)改委和教育局等,也包括相應(yīng)的縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)農(nóng)科教統(tǒng)籌行政力量;人力資源涉及涉農(nóng)高等院校、高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院、農(nóng)業(yè)科研院所、技師學(xué)院、農(nóng)業(yè)廣播電視大學(xué)和中職院校等教學(xué)科研部門(mén);依托項(xiàng)目主要包括人力資源和社會(huì)保障部門(mén)“農(nóng)民工培訓(xùn)”課程、農(nóng)業(yè)系統(tǒng)“陽(yáng)光工程”、科技系統(tǒng)農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目以及高等院校涉農(nóng)縱向課題和橫向委托課題,主要涉及政策類(lèi)、技術(shù)類(lèi)和應(yīng)用推廣類(lèi)三大類(lèi);支持資金包括常規(guī)活動(dòng)資金、專(zhuān)項(xiàng)發(fā)展資金、爭(zhēng)取到的項(xiàng)目資金以及配套資金。

        3.偏重宏觀(guān)指導(dǎo),強(qiáng)調(diào)政策統(tǒng)籌?;谡烊坏耐?quán)力量和自上而下的治理方式,政府主導(dǎo)型統(tǒng)籌模式在農(nóng)科教統(tǒng)籌過(guò)程中,其更多充當(dāng)政策制定者、管理協(xié)調(diào)者和監(jiān)督指導(dǎo)者的角色。在對(duì)安徽省4個(gè)地市農(nóng)科教協(xié)調(diào)小組調(diào)研中發(fā)現(xiàn),農(nóng)科教政策體系非常完備,具有面面俱到的宏觀(guān)指導(dǎo)性,對(duì)于指導(dǎo)思想、管理機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、保障措施都具有清晰的政策規(guī)定。

        4.能瞄準(zhǔn)政策熱點(diǎn),拓展政策施行空間。1992年2月,國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于積極實(shí)行農(nóng)科教結(jié)合,推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的通知》,標(biāo)志著農(nóng)科教統(tǒng)籌在經(jīng)過(guò)80年代試點(diǎn)探索和逐步推廣之后,作為一項(xiàng)國(guó)家層面的涉農(nóng)政策被官方、業(yè)界和學(xué)術(shù)界認(rèn)可,并且作為一種政策模式被廣泛實(shí)踐。在上個(gè)世紀(jì)90年代,隨著“三農(nóng)”問(wèn)題的凸顯,中央關(guān)于破解“三農(nóng)”的思路愈加急迫,連續(xù)多年出臺(tái)的中央一號(hào)文件就是證明,幾乎每一年中央涉農(nóng)政策都有一個(gè)核心關(guān)切點(diǎn)。在此背景之下,政府能夠瞄準(zhǔn)政策熱點(diǎn),拓展農(nóng)科教政策實(shí)現(xiàn)空間。

        二、內(nèi)隱缺陷

        不可否認(rèn)的是,該種模式也存在著一些缺陷和不足,而且,諸多的弊端是潛在的、隱形的且內(nèi)生性的,筆者所在課題組在對(duì)安徽、江蘇和陜西等地農(nóng)科教統(tǒng)籌管理體制和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制進(jìn)行調(diào)研中,發(fā)現(xiàn)其內(nèi)隱缺陷主要包括在制度設(shè)計(jì)層面缺乏市場(chǎng)要素支撐、在操作層面缺乏平臺(tái)支撐和在績(jī)效發(fā)揮層面呈現(xiàn)邊際遞減效應(yīng)趨勢(shì)。

        1.在制度設(shè)計(jì)層面缺乏市場(chǎng)要素支撐。政府作為農(nóng)科教統(tǒng)籌的管理方、服務(wù)方和協(xié)調(diào)方,在其中擔(dān)當(dāng)著主要角色,充當(dāng)著主導(dǎo)力量,功能定位毋庸置疑。在目前政府掌控強(qiáng)大資源力量和中國(guó)社會(huì)改革具有特殊性質(zhì)的情況下,在不可能進(jìn)行大規(guī)模遽然改革的轉(zhuǎn)型階段,重視政府在農(nóng)科教統(tǒng)籌中的支配主導(dǎo)作用是必要的,也是理所當(dāng)然的。但是,忽視市場(chǎng)要素在資源配置中的決定性作用,片面追求資源整合的力度和政策的穩(wěn)定性,導(dǎo)致農(nóng)科教統(tǒng)籌在管理體制和運(yùn)行機(jī)制上存在難以避免的制度性缺陷。

        2.在操作層面缺乏平臺(tái)支撐。與院校主導(dǎo)型和基地承載型農(nóng)科教統(tǒng)籌模式相比較,政府主導(dǎo)型模式顯然缺乏足夠的運(yùn)作平臺(tái),政策統(tǒng)籌和資源整合的優(yōu)勢(shì)如果不能通過(guò)具有足夠硬件設(shè)施和軟件支撐的平臺(tái)進(jìn)行實(shí)踐層面的操作,往往會(huì)流入形式主義境地。相比較之下,院校主導(dǎo)型農(nóng)科教統(tǒng)籌在平臺(tái)建設(shè)方面投入力度更大。2013年,教育部、農(nóng)業(yè)部和國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)高等農(nóng)林教育綜合改革的若干意見(jiàn)》,加強(qiáng)農(nóng)林專(zhuān)業(yè)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)平臺(tái)建設(shè),新建一批涉農(nóng)涉林國(guó)家級(jí)、省級(jí)實(shí)驗(yàn)教學(xué)示范中心,與行業(yè)、科研院所和企業(yè)聯(lián)合重點(diǎn)建設(shè)500個(gè)農(nóng)科教合作人才培養(yǎng)基地,遴選建設(shè)一批國(guó)家大學(xué)生校外實(shí)踐教育基地。[2]

        3.在績(jī)效發(fā)揮層面呈現(xiàn)邊際遞減效應(yīng)趨勢(shì)。筆者所在課題組在走訪(fǎng)三省十一所地市調(diào)研農(nóng)科教統(tǒng)籌運(yùn)行狀況時(shí),通過(guò)座談和實(shí)地考察,發(fā)覺(jué)與上個(gè)世紀(jì)80年代和90年代相比,統(tǒng)籌績(jī)效呈現(xiàn)邊際遞減效益趨勢(shì),具體表現(xiàn)在農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)模和數(shù)量、“三下鄉(xiāng)”頻次、農(nóng)科教機(jī)構(gòu)人員工作量等多項(xiàng)指標(biāo)上。究其原因,既有信息化時(shí)代信息傳播加速,傳統(tǒng)方式難以為繼的要素,也有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加速發(fā)展與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)衰敗跡象雙重背景下農(nóng)村市場(chǎng)需求乏力的現(xiàn)實(shí)景象,還有此起彼伏的涉農(nóng)政策的沖擊作用,導(dǎo)致農(nóng)科教統(tǒng)籌政策效力愈來(lái)愈多,甚至在個(gè)別地區(qū)有被邊緣化的傾向。筆者在中部某市調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn),該市農(nóng)科教統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)在政府機(jī)構(gòu)改革和編制清理過(guò)程中,差一點(diǎn)被上報(bào)裁減,未果后機(jī)構(gòu)掛靠設(shè)在市農(nóng)委科技教育科,未有實(shí)質(zhì)性運(yùn)作。

        三、改進(jìn)策略

        1.讓市場(chǎng)在農(nóng)科教統(tǒng)籌中起決定性作用,同時(shí)更好發(fā)揮政府作用。在準(zhǔn)確進(jìn)行政府職能定位的同時(shí),要理順政府和市場(chǎng)關(guān)系,但是,農(nóng)科教統(tǒng)籌的終極目標(biāo)指向還在于與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)緊密相關(guān)的農(nóng)民需求,因此,市場(chǎng)化改革趨勢(shì)在所難免。“公共事業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)化是一種發(fā)展趨勢(shì),民營(yíng)化改革過(guò)程也就是一個(gè)政府部門(mén)逐步退出的過(guò)程。這不僅涉及到國(guó)有資產(chǎn)的保值增值,而且也是一個(gè)有序退出過(guò)程,即政府退出后不能影響公共事業(yè)的健康發(fā)展,對(duì)退出時(shí)機(jī)和力度的把握十分重要。因此從某種意義上說(shuō),公共事業(yè)領(lǐng)域改革的成功與否與政府是否成功地退出是密不可分的?!保?]

        2.搭建農(nóng)科教統(tǒng)籌實(shí)踐平臺(tái),承載農(nóng)科教統(tǒng)籌任務(wù)。政府主導(dǎo)型與院校主導(dǎo)型農(nóng)科教統(tǒng)籌模式并沒(méi)有明顯的界限和隔閡,完全可以借鑒院校主導(dǎo)型設(shè)立農(nóng)科教合作人才培養(yǎng)基地的做法,只不過(guò)院校主導(dǎo)型實(shí)踐基地以人才培養(yǎng)為主,農(nóng)業(yè)推廣為輔,政府主導(dǎo)型實(shí)踐基地應(yīng)該以農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)與推廣為主,其他任務(wù)次之。筆者2012年成功申報(bào)安徽省教育廳“園林植物農(nóng)科教合作人才培養(yǎng)基地”項(xiàng)目,在基地建設(shè)期間,借助安慶職業(yè)技術(shù)學(xué)院園林園藝系植物保護(hù)、園林園藝等省級(jí)特色專(zhuān)業(yè)師資力量,與安徽綠拓園林有限公司等園林企業(yè)共建農(nóng)科教合作基地,目前運(yùn)行態(tài)勢(shì)良好。

        3.挖掘農(nóng)科教內(nèi)生力量,理順體制機(jī)制,激發(fā)創(chuàng)新活力。必須承認(rèn)都是政府主導(dǎo)型農(nóng)科教模式是長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的一種被實(shí)踐證明行之有效的做法,尤其是上個(gè)世紀(jì)八九十年代在安徽等地試點(diǎn)推行實(shí)踐中,大凡農(nóng)科教結(jié)合的比較好的地區(qū),都有政府支持或主導(dǎo)的要素在里面。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)新形勢(shì)和農(nóng)科教自身轉(zhuǎn)型發(fā)展新要求,可以深挖內(nèi)生潛力,理順市場(chǎng)、政府、院校、企業(yè)等多種合作主體和利益攸關(guān)方關(guān)系,整合資源,優(yōu)化布局,合理推進(jìn)農(nóng)科教統(tǒng)籌,力爭(zhēng)效力最大化發(fā)揮。

        [1]殷雄.政府主導(dǎo)的農(nóng)科教結(jié)合模式研究[D].長(zhǎng)沙:湖南農(nóng)業(yè)大學(xué),2009.

        [2]焦新.我國(guó)將重點(diǎn)建設(shè)500個(gè)農(nóng)科教合作人才培養(yǎng)基地[N].中國(guó)教育報(bào),2013-12-12(1).

        [3]王永生.論政府在公共事業(yè)改革過(guò)程中的作用[J].社會(huì)科學(xué)家,2007,(2).

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