吳曉蘭+王小平

招投標工作是項目實施建設的源頭，也是群眾關心的熱點、社會關注的焦點。但由于招投標違法違規(guī)的隱蔽性以及受審計手段、審計資源等客觀因素限制，使審計人員往往感到問題嚴重卻難以突破。帶著這個問題，我們來到全國審計系統(tǒng)先進集體——南城縣，就如何難破解招投標審計難題進行審計調查，現(xiàn)將情況綜合于此，以求拋磚引玉。

一、招投標審計存在“四難”

招投標涉及多部門、多主體、多環(huán)節(jié)、多資料，審計部門要實現(xiàn)招投標審計全覆蓋，存在“四難”。

審計取證難。招投標審計涉及的主體包括招標人、評標委員會、招標代理機構、中標人和未中標的投標人；涉及的環(huán)節(jié)包括招標、投標、開標、評標和中標五個環(huán)節(jié)；涉及審查的資料包括招標、投標、評標等環(huán)節(jié)的資料和合同等。由于主體、環(huán)節(jié)、資料眾多，經(jīng)常出現(xiàn)取證難情況。一是資料缺失。由于招投標資料分開管理，被審計單位經(jīng)常出現(xiàn)資料（含投標的電子文本）缺失情況，這給審計主要是查閱評標資料、紙質投標資料帶來工作量大且難以發(fā)現(xiàn)問題。二是資料不全。評標資料少且簡單，一些看似規(guī)范的評標資料存在諸多疑問。三是評委難找。由于評標委員會一般是從有關部門的專家?guī)熘谐槿?，很多專家在市外且工作繁忙，雖發(fā)現(xiàn)了問題，但由于各種原因專家無法到達審計現(xiàn)場，造成審計存在的疑問懸而未決，發(fā)現(xiàn)的問題和疑點總是停留在“程序有瑕疵”的層次，在程序違規(guī)下的腐敗問題無法依法核查。四是銜接隔檔。一些招投標存在的問題經(jīng)常是個別人員接受調查以及工程出現(xiàn)了嚴重的質量問題才暴露出來，時間長了，該出的證明資料難以搜集。

審計定性難。由于各種因素影響，招投標違規(guī)很難定性。一是對號入座難?，F(xiàn)行招投標法律法規(guī)不完善，表現(xiàn)為原則性的規(guī)定多、配套制度少、操作性差，即使發(fā)現(xiàn)招投標某個環(huán)節(jié)中存在問題，也很難對號入座。二是事實認定難。在招投標中個人直接干預的做法很少，但違法違規(guī)的方式趨于隱蔽和專業(yè)化，違規(guī)操作有時已經(jīng)蔓延到招投標活動的各個環(huán)節(jié)，存在形式各異的不規(guī)范方式，審計中對單個環(huán)節(jié)的不規(guī)范行為較難認定為違法違規(guī)行為，也很難找到有針對性的法規(guī)。三是核實查清難。審計發(fā)現(xiàn)的一些問題由于當時并未引起嚴重后果，或沒有發(fā)現(xiàn)和招投標違規(guī)直接相關的問題，無法進一步核實清查。

審計處理難。審計介入時間一般是項目基本完成或接近完成階段，如《中華人民共和國招標投標法》共有6條條款列舉了“中標無效”的問題，但實踐中卻沒有多少約束力。按照《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》的規(guī)定“建設工程合同無效，但建設工程經(jīng)竣工驗收合格，承包人請示參照合同約定支付工程價款的，應予支持”，“建設工程合同無效，且建設工程經(jīng)竣工驗收不合格，修復后的建設工程經(jīng)竣工驗收合格，發(fā)包人請示承包人承擔修復費用的，應予支持”，但實際審計時工程合同已經(jīng)開始執(zhí)行或執(zhí)行完畢，造成招投標處理處罰難。

審計整改難。招投標是項目實施的前期工作，一方面審計作為一種事后監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)很多招投標問題涉及的建設項目已經(jīng)完工并按合同支付了工程價款，其他相關合同也大多數(shù)執(zhí)行完畢，很多項目承建單位由于工程價款支付完畢不配合審計，客觀上已經(jīng)不具備整改的條件，對招投標中存在的問題進行處理處罰困難。發(fā)現(xiàn)的問題也主要是移交項目建設管理單位和上級管理部門處理，而建設管理單位和上級管理部門的整改措施基本都是制定制度或對現(xiàn)行制度進行修訂，這只能避免或杜絕以后再次出現(xiàn)同類問題，而審計過后各項制度即被“束之高閣”，類似問題仍舊屢查屢犯。另一方面，由于招投標違法違規(guī)成本低，客觀上造成執(zhí)法不嚴，違法違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止，出現(xiàn)“年年整改年年荒，年年整改在老地方”現(xiàn)象。

二、招投標審計原因在“三不”

出現(xiàn)招投標審計難問題有主觀原因，也有客觀原因，主要表現(xiàn)在“三不”。

一是法律法規(guī)制度建設滯后，監(jiān)管力度不到位。表現(xiàn)為：招投標制度設計粗疏，配套制度建設滯后；招投標違法活動以及背后的腐敗行為趨于隱蔽化和專業(yè)化；更加嚴厲的行為處理處罰違規(guī)招投標的法律法規(guī)措施，形成不敢違規(guī)招投標、不愿違規(guī)招投標、不能違規(guī)招投標的氛圍尚未形成。同時，招投標監(jiān)管力度不夠，行業(yè)主管部門和監(jiān)督部門出于各種原因并沒有實施有效監(jiān)督，有些方面形同虛設；一些工作程序方面的問題被發(fā)現(xiàn)后，除非發(fā)生重大質量事故要進行責任追究和處理外，其余問題招投標人都可以找到很多客觀理由申辯，而這些問題在沒有造成嚴重后果的前提下，處罰比較輕，甚至不追究，漸漸形成了招投標中違法違規(guī)問題“有法難依，執(zhí)法不嚴”的局面。

二是部門權力混崗，現(xiàn)行建設管理監(jiān)督體制不健全。一般縣城招投標活動都由縣重點辦、縣建設局、縣紀委三家審查后送公共資源交易中心公開招投標。今年2月縣紀委不參與項目直接審查，只參與監(jiān)管?，F(xiàn)直接參與招投標單位僅有三家，在這三家中有重點辦和建設局又承擔大量的項目建設，既當業(yè)主又當監(jiān)理，項目法人在招投標市場中，集決策、執(zhí)行與監(jiān)督權力于一體，身兼“教練員”、“運動員”和“裁判員”多種身份，對工程建設的監(jiān)督實質上是一種“集權監(jiān)督”、“同體監(jiān)督”。而這種監(jiān)督容易造成監(jiān)管不力和為個人利用職權插手干預招投標活動提供條件，體制內的行業(yè)監(jiān)督根本不具備約束力，監(jiān)督很容易出現(xiàn)走過場。

三是建筑市場過度競爭，市場管理不規(guī)范。近幾年，各級政府持續(xù)開展了整頓規(guī)范建筑市場和建設工程項目執(zhí)法監(jiān)察工作，建筑市場秩序有了一定好轉。但是由于建筑市場是開放競爭的市場，現(xiàn)階段我國勘察、設計、施工的生產能力過剩，建筑市場供求關系嚴重失衡，引起建筑市場過度競爭，市場秩序混亂，加上管理機構對工程造價咨詢、招標代理等中介機構管理不規(guī)范，惡性競爭致使其喪失獨立性，甚至利用專業(yè)優(yōu)勢與招標人、投標人合謀操縱招投標，出現(xiàn)招標人以各種理由規(guī)避公開招投標、進行虛假招標，串通投標、以他人名義投標，弄虛作假騙取中標、評標專家不能客觀公正履行職責、招投標代理機構違規(guī)操作、無序競爭擾亂市場、中標單位違法轉分包、“低價中標、高價結算”，招投標行政監(jiān)管缺位、越位、錯位現(xiàn)象。

三、招投標審計問題解決在五動

如何解決招投標審計難的問題，通過南城的實踐，我們認為必須在“五動”上下功夫。

法制牽動。要建立健全招投標法律法規(guī)體系，細化招投標實施管理辦法，減少原則上的規(guī)定，增加制度性、可操作性的條文，針對工程建設領域制度上的薄弱環(huán)節(jié)和管理上的漏洞，著力加強法規(guī)制度建設和配套制度建設。一是要依法嚴把招投標項目準入關。充分考慮政府投資結構的合理性、投資規(guī)模的適應性、投資使用方式的正確性、使用效益的綜合性和使用過程的公平性；其次要依法嚴把招投標項目程序關。要加強對整個招投標各項工作監(jiān)督，把好項目主管部門招投標工作實施方案關，發(fā)布招投標公告情況關，招標文件內容和投標人資格關，工程圖紙事前保密關，投標、開標、評標、中標按規(guī)定操作關，中標通知書、合同簽訂、工程變更等整個過程的遵守和執(zhí)行關。三是要依法嚴把項目招投標環(huán)境關。要實行預防教育制、廉政立項制、分權制衡制等細節(jié)規(guī)定，進一步營造公開、公平、公正、透明的招投標環(huán)境。

改革引動。要改革和完善招投標工作機制，提高監(jiān)管隊伍水平。一是要改革招投標監(jiān)管機制。將各行政監(jiān)管部門的招投標管理職責劃歸到一個部門統(tǒng)一管理，由該部門統(tǒng)一建立一支精干、高效的監(jiān)督招投標活動專業(yè)執(zhí)法隊伍，禁止管理部門當業(yè)主單位，實行“管辦分離、監(jiān)管分離”；二是要改革招投標競爭機制。全面推行資格后審，徹底開放招投標市場，讓更多的企業(yè)參與招投標市場競爭，加大圍標串標等違規(guī)者的成本；三是要改革投資項目建設機制。進一步推行政府投資項目代建制，通過招投標方式選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制投資項目工期，將工程竣工驗收后移交給使用單位，禁止業(yè)主對工程招投標的干預。

電子推動。要建立招投標電子監(jiān)控體系，提高監(jiān)管載體科技含量。一要建立電子監(jiān)控系統(tǒng)。重點加強對招投標全過程的電子監(jiān)控，通過監(jiān)控系統(tǒng)對招投標全過程進行錄像和錄音；二要建立指紋識別系統(tǒng)。對進出評標區(qū)域的評標專家、工作人員和監(jiān)控人員用指紋進行確認，確保監(jiān)管人員身份的正確性；三要建立信息網(wǎng)絡系統(tǒng)。一方面對整個評標區(qū)實行通訊屏蔽，確保評標過程保密，另一方面，向全社會公開各種招投標信息和企業(yè)人員信息，接受社會監(jiān)督；四要建立公示查詢系統(tǒng)。完善市場信用體系，完善市場信用體系，制定誠信評價標準，促進招投標各方主體誠實守信。

管理帶動。要建立招投標專家評審機制，提高監(jiān)管項目質量。一要嚴格專家評標管理。進一步完善操作流程，尤其要加強對重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管理，從法律上規(guī)范專家評標行為。二要嚴格代理機構管理。杜絕招投標文件中的限制性條款，防止投標文件不同標書中所出現(xiàn)錯誤驚人一致，或總報價相近，但其中數(shù)項報價雷同，又提不出計算依據(jù)或總報價相近，但其中各項報價不合理，且又沒有合理的解釋；或總報價相近，但數(shù)項子目單價完全相同，又提不出合理單價組成等情況。三要嚴格質監(jiān)簽證管理。要強化施工過程中的工程變更管理，加強在建工程“標后”監(jiān)督檢查力度，進一步突出造價控制與監(jiān)管，嚴格招標合同的約束力。

力度驅動。要建立招投標查處懲罰機制，提高政府的公信力。一要強化招投標違規(guī)查處力度。建立紀檢、監(jiān)察、審計、檢察、公安、法院等有關部門的招投標聯(lián)合監(jiān)督和案件查處聯(lián)席會議制度，加強對建設單位、主管單位和監(jiān)督部門及領導干部執(zhí)行招投標法規(guī)情況的監(jiān)督檢查，嚴肅查處違規(guī)違紀違法行為；二要強化招投標違規(guī)懲罰力度。除了違規(guī)中標無效、罰款等經(jīng)濟制裁外，還要采取降低資質、限制參與招投標等措施，本著從嚴不從寬、從緊不從松、從高不從低的標準，從嚴處理違規(guī)者，讓其得不償失。三要強化招投標違規(guī)打擊力度。要嚴厲打擊出賣資質、標書等違紀違法行為；嚴厲打擊行政主管部門行政不作為及亂作為行為；嚴厲打擊非法干預和插手招投標活動行為。當好國家利益捍衛(wèi)者，發(fā)揮審計反腐利劍作用。

（作者單位：撫州市審計局、南城縣審計局）