吳少波

（中國人民銀行紅安縣支行，湖北 紅安 438100）

財政專項資金，是中央和省級財政部門、財政部門會同有關(guān)主管部門安排用于社會管理、公共事業(yè)發(fā)展、社會保障、經(jīng)濟建設(shè)以及政策補貼等方面具有指定用途的資金。近年來，隨著財政管理體制的不斷深化，各級財政安排的專項資金也越來越多，對促進和加強地方建設(shè)起到了積極的作用。但是，在對某貧困山區(qū)縣2012年中央及地方財政各種專項資金的種類、發(fā)放流程以及賬戶管理情況的調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)縣域財政專項資金撥付、管理缺乏公開透明，支出結(jié)構(gòu)不合理，使用效率不高，滯撥、違規(guī)使用甚至挪用、侵占等現(xiàn)象屢禁不止。如何有效監(jiān)督地方各種專項資金，提高依法理財水平和資金使用效益，值得我們商榷和探討。

一、當前縣域財政專項資金的管理形式

據(jù)統(tǒng)計，2012年該縣中央及地方發(fā)放的各項財政專項資金達22種，分別涉及農(nóng)業(yè)、公共事業(yè)、教育、糧食等方面，資金占全年地方預(yù)算資金總額30%，比率逐年上升。

目前，該縣財政專項資金發(fā)放有兩種形式：一是經(jīng)由匯出地人行通過大小額支付系統(tǒng)，直接將資金匯入當?shù)厝诵袊鴰觳块T財政存款賬戶，再由地方財政統(tǒng)籌安排，將專項資金劃入到相應(yīng)的商業(yè)銀行專用賬戶；二是上級財政部門直接將專項資金匯入當?shù)厣虡I(yè)銀行專用賬戶，再由地方財政部門根據(jù)實際情況劃入相關(guān)單位賬戶。

二、當前縣域財政專項資金管理中的若干偏差

（一）預(yù)算單位對專項資金的認識上有“本位主義”

目前，專項資金一般由部門（單位）管理，主觀上認為到單位的錢都是 “自己的錢”，加之目前公用經(jīng)費定額不夠合理，只有一個綜合定額，同時定額偏低，單位從部門利益和個人利益出發(fā)，考慮更多的是如何爭取財政資金，而較少考慮如何合理安排支出，發(fā)揮資金支出的經(jīng)濟效益和社會效益。

（二）地方財政專項資金種類、名目繁多，不利于國庫部門監(jiān)督

財政預(yù)算專項資金是財政預(yù)算內(nèi)具有特定用途的國庫資金。近年來隨著財政管理體制不斷變化，每出臺一個新政策、基金或項目，就要求開設(shè)一個專戶，通過國庫撥付，?？顚Ｓ?，專項存儲，一般又不指定開戶行，致使財政專項資金種類多，金額大，用途名目繁多。從表面看，?？顚簦褂霉芾矸奖?，但實際國庫撥出后，游離于國庫“籠子”之外，形成“第二國庫”，脫離國庫監(jiān)督。

表1：某貧困山區(qū)縣2012年財政專項資金情況一覽表（單位：萬元）

（三）專項資金重分配，缺乏科學標準和均衡支出機制

專項資金預(yù)算編制缺乏科學標準，一方面，一些專項資金大量結(jié)余，形成資金沉淀，且對余額的處置目前沒有任何明文規(guī)定。據(jù)不完全統(tǒng)計，該縣財政部門在各商業(yè)銀行開設(shè)專戶33戶（不包括預(yù)算外和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所），2012年末資金沉淀額竟然達2.5億元，占全年地方財政總收入的14.2%；另一方面，一些專項資金又供給不足，影響事業(yè)發(fā)展和政府職能的實現(xiàn)。

專項資金分配缺乏均衡機制。近年來，地方財政部門先后完成了部門預(yù)算改革、國庫集中支付改革，全面推進部門預(yù)算改革精細化和財政國庫改革規(guī)范化。但我們發(fā)現(xiàn)，“前松后緊、前低后高、年底突擊花錢”的支出模式仍比較固化，突出表現(xiàn)在結(jié)轉(zhuǎn)時間跨度長、結(jié)轉(zhuǎn)金額高，撥款進度慢，當年資金當年產(chǎn)生績效差，12月份的財政支出普遍接近當年支出的四分之一。如果在年度預(yù)算的最后一個月才匆忙支出大量財政資金，只是在報表和財政決算上實現(xiàn)支出，不僅對促進當年經(jīng)濟社會發(fā)展不起作用，而且還會形成很大的財政資金風險。

（四）專項資金結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化，沒有細化的標準，存在“切塊”預(yù)算、“混合”使用

一是結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化。由于各地區(qū)在地理環(huán)境、資源稟賦、人口數(shù)量、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的不均衡發(fā)展，國家財政重點支持領(lǐng)域也不盡相同。為了盡可能多爭取國家財政專項資金和平衡預(yù)算，一些非急需的專項資金名目被設(shè)立出來。

二是沒有細化標準。目前，除購置、基建修繕等少數(shù)專項用途明了外，其他專項資金在下達預(yù)算指標文件時，僅限于金額和項目名稱，未附具體項目，或雖有具體項目，但未附項目明細預(yù)算，導致項目執(zhí)行單位用款隨意性較大，如把日常公用經(jīng)費項目化，將一些應(yīng)屬于公用經(jīng)費支出范圍日常支出的差旅費、交通費、會議費、招待費等列入專項支出，擠占、挪用項目資金。

（五）專項資金輕管理，不利于宏觀經(jīng)濟管理和金融穩(wěn)定

一方面，預(yù)算專項資金從中央銀行轉(zhuǎn)存到商業(yè)銀行，在未被即刻使用的情況下，存款準備金和流通中現(xiàn)金增大了，從而增大了貨幣基礎(chǔ)，再通過貨幣基礎(chǔ)的擴張性，促使社會貨幣供應(yīng)量增加，不利于宏觀經(jīng)濟調(diào)控。另外，轉(zhuǎn)存到商業(yè)銀行的預(yù)算專項資金一定時期內(nèi)并未支出，而在國庫部門已列入財政預(yù)算支出項，使得會計國庫統(tǒng)計數(shù)據(jù)失實、會計報表信息失真，直接影響財政政策與貨幣政策的合理搭配與協(xié)調(diào)決策，進而影響到整個宏觀經(jīng)濟調(diào)控。

另一方面，存款是商業(yè)銀行重要的資金來源，商業(yè)銀行為了自身利益而展開不正當?shù)臉I(yè)務(wù)競爭在所難免，紛紛向財政部門拋出橄欖枝，展開存款競爭，結(jié)果造成財政資金頻繁在商業(yè)銀行開戶，存款頻繁搬家，不利于商業(yè)銀行資金來源的穩(wěn)定和運用，不利于金融秩序的穩(wěn)定。另外，每到月末、季末和年末，商業(yè)銀行為了完成存款任務(wù)，往往想盡辦法說服財政部門，以各種名目將國庫預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)入商業(yè)銀行預(yù)算專戶上。

（六）專項資金內(nèi)部管理輕績效

未建立完整的績效監(jiān)督機制，績效監(jiān)督工作缺乏法律約束與制度保障，造成財政只管撥款、不問效果；部門和單位只管要錢、不講效益；內(nèi)部監(jiān)督體制相對滯后，檢查方式方法落后。突擊性、專項性檢查多，日常監(jiān)督少；事后檢查多，事前、事中監(jiān)督少；對某一事項和環(huán)節(jié)檢查多，全方位跟蹤監(jiān)督少?？冃ПO(jiān)督工作的規(guī)范性、準確性受到影響，管理手段相對弱化，監(jiān)督處罰力度不足，助長了財政支出過程中的浪費、違紀現(xiàn)象，導致財政資金使用效益低下。

如部分財政專戶為地方財政虛增財政收入提供了方便。每年財政部門為了完成當年地方財政預(yù)算收入任務(wù)，利用部分財政專戶開設(shè)的賬號，以收入返還的名義進行空轉(zhuǎn)，同時，為了控制財政收入過快增長，又將非稅收入專戶當作調(diào)節(jié)預(yù)算收入進度的蓄水池。

三、提高縣域財政專項資金使用效率的對策建議

（一）盡快制定《財政專戶管理辦法》

從立法層面上完善帳戶管理，從開戶要求、資金性質(zhì)、帳戶的適用范圍、開戶手續(xù)等方面作出明確規(guī)定，確定開立財政專戶的管理部門，避免開戶和資金管理脫節(jié)，便于資金的管理。

（二）加快直撥步伐，統(tǒng)一存放，統(tǒng)一撥付

建議由縣政府牽頭，各單位配合，盡快建立覆蓋全縣轄的直撥體系，財政預(yù)算專項資金統(tǒng)一存放國庫，由國庫部門憑財政出具的相關(guān)附件直撥到單位、到個人，確保財政資金高效、快捷、安全的調(diào)度運行。

（三）健全預(yù)算分配、管理和績效機制

一是健全財政分配機制，逐步消除“苦樂不均”的現(xiàn)象。安排公用支出要區(qū)別對待，對沒有非稅收入的單位盡可能多安排些經(jīng)費;進一步改進預(yù)算安排方法，為專項資金管理、使用單位增加合理的公用經(jīng)費，按規(guī)定程序保證資金及時到位。要嚴格控制專項資金的撥付環(huán)節(jié)，項目立項審批后財政及相關(guān)部門要理順資金撥付渠道，及時按計劃撥付專項資金，任何部門在任何環(huán)節(jié)都不能滯留專項資金，保證資金發(fā)揮最大的經(jīng)濟和社會效益。

二是規(guī)范會計核算和健全內(nèi)部約束機制。對各部門撥入的專項資金應(yīng)全部實行專賬管理、專戶核算。加強專項資金的內(nèi)部審計監(jiān)督。督促項目單位抓緊項目建設(shè)，重點檢查分析資金安排使用的效益性問題，促進資金分配的進一步合理和優(yōu)化;督促資金發(fā)放單位按時、準確、完整地將有關(guān)補貼落實到有關(guān)受益人或單位。同時應(yīng)盡量節(jié)約管理費用，降低資金的使用成本，切實把有限的資金用于該用的地方。最后應(yīng)做好項目的后期維護和回訪工作，使其達到預(yù)期的效果。

（四）協(xié)調(diào)財稅庫三方關(guān)系

財政、稅務(wù)、國庫作為預(yù)算收支的重要組成部分，共同協(xié)作、相互制衡。因此要樹立大局意識，發(fā)揮各自優(yōu)勢，整合三方資源，特別是在立法、政策規(guī)定、制度制定等方面加以協(xié)調(diào)配合，加快財稅庫橫向聯(lián)網(wǎng)的步伐，架起資源共享的綠色通道。

（五）建立聯(lián)席會議制度，加強對專項資金的監(jiān)督檢查。人民銀行、財政、審計、監(jiān)察等有關(guān)部門應(yīng)建立聯(lián)席會議制度，定期召開聯(lián)席會議，研究解決專項資金監(jiān)督檢查工作中的有關(guān)問題，并加強對專項資金管理和使用情況的監(jiān)督檢查。監(jiān)督工作要注重群眾性，把內(nèi)部通報與公開曝光結(jié)合起來;加大處罰的力度，注重嚴肅性，把處理事與處理人結(jié)合起來。要按季或每半年檢查一次資金使用情況，發(fā)現(xiàn)不按規(guī)定和批準的用途使用、發(fā)放資金等違反財經(jīng)紀律行為，應(yīng)及時糾正，嚴肅處理，確保專項資金使用的安全與完整。對檢查中發(fā)現(xiàn)的不屬于其職權(quán)范圍的事項，應(yīng)當依法移交司法機關(guān)。

（六）建立專項資金使用的評估機制。對于投資數(shù)額較大、專業(yè)性較強的項目，應(yīng)當組織專家成立評審論證小組，或委托有專業(yè)資質(zhì)的社會中介機構(gòu)進行評估論證;對經(jīng)濟、社會和環(huán)境有重大影響的項目，應(yīng)當向社會公示，廣泛征求公民、法人和其他組織的意見;依法應(yīng)當進行聽證的，應(yīng)當組織聽證。除依法應(yīng)當保密的事項外，財政部門、業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)當公開財政專項資金的支持方向、發(fā)放對象，以及申請使用專項資金的條件。任何單位和個人有權(quán)舉報違反專項資金法律、法規(guī)和規(guī)章的行為。