王海峰

服務(wù)業(yè)是國民經(jīng)濟的重要組成部分，不僅有利于促進發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變，而且可以提供大量的就業(yè)崗位，更是經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，服務(wù)業(yè)開放正成為全球化新特征。但是，我國服務(wù)業(yè)發(fā)展長期落后于制造業(yè)的發(fā)展，服務(wù)業(yè)開放總體上也滯后于制造業(yè)開放。我國在服務(wù)領(lǐng)域的開放水平不僅落后于發(fā)達經(jīng)濟體，甚至落后于很多發(fā)展中國家。這種現(xiàn)象，在一定程度上是由于對服務(wù)業(yè)開放存在認識上的不足和誤解，擔(dān)心開放帶來風(fēng)險。但更主要的可能是某些部門和局部利益，導(dǎo)致服務(wù)領(lǐng)域的改革和開放相互掣肘。推進服務(wù)業(yè)開放必須首先從理論上解決幾個認識上的問題。

一、服務(wù)業(yè)開放是市場化的本質(zhì)要求

服務(wù)業(yè)開放是市場化的本質(zhì)要求。從全球看，服務(wù)市場早已成為最大的市場，服務(wù)產(chǎn)品種類在市場競爭中不斷豐富、質(zhì)量不斷提升，而價格則逐步下降。企業(yè)競爭也從低端的價格競爭轉(zhuǎn)向品牌、技術(shù)、人才、服務(wù)等高端要素競爭。最近幾年，財富500強企業(yè)中，絕大多數(shù)為金融、運輸、電信、網(wǎng)絡(luò)等跨國服務(wù)類企業(yè)，以制造業(yè)為基礎(chǔ)的跨國企業(yè)均具有很強的專業(yè)服務(wù)能力。從國內(nèi)看，2013年我國服務(wù)業(yè)增加值首次超過制造業(yè)，絕大多數(shù)制造業(yè)企業(yè)的競爭力也主要體現(xiàn)在品牌、技術(shù)、人才等服務(wù)方面。

2001年“入世”標(biāo)志著我國服務(wù)業(yè)開放進入新階段。2001年制定的“十五”計劃綱要提出“有步驟地開放銀行、保險、電信、外貿(mào)、內(nèi)貿(mào)、旅游等服務(wù)領(lǐng)域”?！笆濉币?guī)劃綱要再次提出“擴大服務(wù)業(yè)對外開放、提高服務(wù)貿(mào)易在對外貿(mào)易中的比重”。從“有步驟地開放”到“擴大服務(wù)業(yè)對外開放”反映了我國服務(wù)業(yè)對外開放思路的戰(zhàn)略調(diào)整。“入世”以來，服務(wù)業(yè)開放，特別是金融、電信、運輸、專業(yè)服務(wù)的對外開放正成為我國經(jīng)濟對外開放的核心領(lǐng)域，也成為國內(nèi)外關(guān)注的焦點。

黨的十八屆三中全會公報則進一步明確“推進金融、教育、文化、醫(yī)療等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域有序開放，放開育幼養(yǎng)老、建筑設(shè)計、會計審計、商貿(mào)物流、電子商務(wù)等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制”。由“開放”到“放開”表明我國服務(wù)業(yè)對外開放進入到又一個新的時期，已成為新時期改革開放的重點任務(wù)。不難看出，服務(wù)業(yè)對外開放是我國經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求，服務(wù)于我國新一輪的改革開放總體戰(zhàn)略，上海（中國）自由貿(mào)易試驗區(qū)則成為我國服務(wù)業(yè)對外開放的試驗田。

我國服務(wù)業(yè)對外開放包括三方面內(nèi)容：一是服務(wù)市場的對外開放，即我國服務(wù)市場對外開放，境外服務(wù)提供者可以通過跨境服務(wù)提供的四種方式進入國內(nèi)市場；二是放開服務(wù)的準(zhǔn)入限制，即放松直至取消對境外服務(wù)提供者的股權(quán)限制，放寬直至取消服務(wù)管理限制和業(yè)務(wù)限制；三是簡化服務(wù)業(yè)對外開放相關(guān)政策法規(guī)體系，接軌國際先進監(jiān)管制度，即在不增加企業(yè)負擔(dān)的情況下，由事前審批管理轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，既能提高市場效率，又能有效管控風(fēng)險。必須清醒地看到，服務(wù)業(yè)開放是市場化的本質(zhì)要求，是我國經(jīng)濟改革發(fā)展的內(nèi)在需要，因此必須以我國主動開放為主，理想狀況下為雙向開放。同時，放開對外資準(zhǔn)入、管理和業(yè)務(wù)限制，首先應(yīng)該放開對內(nèi)資的相應(yīng)限制。

二、服務(wù)業(yè)開放可以有效增強我國應(yīng)對風(fēng)險的能力

服務(wù)業(yè)對外開放不同于制造業(yè)對外開放，對風(fēng)險的擔(dān)心在很大程度上影響了服務(wù)業(yè)對外開放步伐。相比制造產(chǎn)品，服務(wù)產(chǎn)品不以實物形態(tài)出現(xiàn)，是不可視和易逝的，生產(chǎn)和消費又常常同時完成。同時，服務(wù)產(chǎn)品既包括高度市場化的產(chǎn)品，比如零售和餐飲；也包括大量不完全市場化的公共服務(wù)產(chǎn)品，比如教育、文化和醫(yī)療；有很多服務(wù)壟斷仍然非常普遍，比如電信、金融、運輸。對制造業(yè)開放來講，關(guān)稅和各種形式的非關(guān)稅壁壘在風(fēng)險防范中可以發(fā)揮一定作用。但是，服務(wù)業(yè)開放主要是市場準(zhǔn)入限制，一旦市場放開，就很難采取其它限制性和歧視性措施。因此，很容易造成服務(wù)業(yè)開放大于制造業(yè)開放的錯覺。

從我國改革開放歷程看，隨著市場經(jīng)濟的不斷成熟，對外開放水平不斷提高，宏觀經(jīng)濟調(diào)控能力不斷完善，對外開放風(fēng)險總體呈下降趨勢。改革開放初期，在計劃經(jīng)濟大背景下，我國經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，對外開放水平很低，經(jīng)濟內(nèi)部波動風(fēng)險大，抵御風(fēng)險能力弱，改革開放并沒有帶來大的經(jīng)濟風(fēng)險。上世紀(jì)90年代，以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)的改革開放，進一步激發(fā)了經(jīng)濟活力，經(jīng)濟內(nèi)部波動風(fēng)險明顯下降，抵御風(fēng)險能力不斷增強，對外開放水平也不斷提高。“入世”以來，隨著對外開放水平的全面提升，經(jīng)濟內(nèi)部波動風(fēng)險進一步下降，抵御風(fēng)險的能力則進一步增強，較為成功地應(yīng)對了2008年金融危機以及之后歐債危機的沖擊。

實際上，服務(wù)業(yè)開放更有利于提升市場自身緩沖、吸納、釋放和應(yīng)對風(fēng)險的能力，而服務(wù)業(yè)管制限制了市場競爭，反而容易積累結(jié)構(gòu)性風(fēng)險。服務(wù)業(yè)開放風(fēng)險包括管理風(fēng)險和市場風(fēng)險兩個方面，二者可以相互轉(zhuǎn)化。在理想狀況下，高效的政府管理可以降低市場風(fēng)險，同時也必然在一定程度上限制市場活力。實踐中，政府管理常常是低效的，不僅難以有效防范市場風(fēng)險，而且還會引發(fā)新的風(fēng)險。相反，開放競爭、充滿活力、規(guī)范有序的市場不僅不會誘發(fā)大規(guī)模系統(tǒng)性風(fēng)險，而且還會在很大程度上緩沖、釋放、化解和吸納風(fēng)險。2008年美國次貸危機，實際上就是一次由于政策和監(jiān)管失誤導(dǎo)致的信譽危機，而市場在緩沖、釋放、吸納和化解風(fēng)險方面發(fā)揮了極其重要的作用。

從各國服務(wù)業(yè)開放實踐看，只要實體經(jīng)濟不出大的問題，服務(wù)業(yè)開放本身不會誘發(fā)大規(guī)模系統(tǒng)性風(fēng)險。20世紀(jì)80年代拉美債務(wù)危機、90年代中期以來日本的通縮、1997年亞洲金融危機、2008年全球金融危機乃至此后的歐洲主權(quán)債務(wù)危機，表面上表現(xiàn)為金融危機，實際上是實體經(jīng)濟出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性問題。實際上，在經(jīng)濟危機中，制造業(yè)生產(chǎn)和貨物貿(mào)易的收縮大于服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易的收縮，服務(wù)業(yè)整體抗風(fēng)險能力大于制造業(yè)。近年來，國內(nèi)普遍擔(dān)心的房地產(chǎn)、地方債務(wù)風(fēng)險，在很大程度上反映了我國實體經(jīng)濟中累積的結(jié)構(gòu)性矛盾，與服務(wù)業(yè)開放并沒有必然的聯(lián)系。

三、服務(wù)業(yè)開放可以提升我國參與全球經(jīng)濟治理的能力

2008年國際金融危機以來，全球經(jīng)濟格局變化，要求我國不僅要主動與國際先進經(jīng)貿(mào)規(guī)則接軌，而且還要積極參與全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定。全球經(jīng)濟治理需要新興大國的參與，作為全球最大的發(fā)展中經(jīng)濟體，我國被國際社會寄予厚望。但長期以來我們習(xí)慣于被動地接受已有經(jīng)貿(mào)規(guī)則，并不善于主動利用日益增加的經(jīng)濟影響和市場開放水平來積極參與規(guī)則制定，主動拓展自身發(fā)展空間。近年來，面對美國主導(dǎo)的TTP、TISA、BIT和TTIP談判，我們必須轉(zhuǎn)變觀念，主動參與，積極應(yīng)對。從參與全球經(jīng)濟治理視角看，擴大服務(wù)業(yè)開放，有利于提升服務(wù)業(yè)的國際競爭水平，不僅可以支撐國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型，而且也會為我國參與國際經(jīng)貿(mào)談判創(chuàng)造條件。

發(fā)達經(jīng)濟體之所以能夠在全球治理中處于主導(dǎo)地位，主要原因是這些國家自身開放程度高，市場化程度高，企業(yè)競爭能力強。從世界銀行公布的服務(wù)開放限制指數(shù)看，德國、美國總體限制水平最低，分別為17.5和17.7；韓國、日本次之，分別為23.1和23.4。主要新興市場國家中，巴西總體限制水平最低為22.5，南非次之為34.5，中國為36.6，印度最高為65.7。從主要經(jīng)濟體服務(wù)進口占本國服務(wù)業(yè)增加值比重看，德國、韓國服務(wù)業(yè)實際開放程度最高，2012年分別為5.2%和5%；印度、南非次之，分別為3.3%和2.4%。日本、美國服務(wù)業(yè)實際開放水平并不高，2012年分別為2.0%和1.8%。相比，巴西、中國最低，分別為1.7%和1.4%。無論從哪個角度看，中國服務(wù)業(yè)開放程度均處于較低水平。

服務(wù)業(yè)開放水平較低，政策限制多，在很大程度上制約了我國參與全球經(jīng)濟治理的能力，與我國日益上升的國際地位極不相符。近年來，我國在世界銀行、國際貨幣基金組織（IMF）的投票權(quán)、話語權(quán)大幅提升，林毅夫、朱民、易小準(zhǔn)先后出任世界銀行副行長、IMF副總裁、WTO副總干事。但是，由于國內(nèi)金融改革滯后，資本賬戶尚未完全開放，盡管人民幣跨境結(jié)算規(guī)模不斷擴大，但還不是真正意義上的國際貨幣，不能在國際市場上自由兌換。同時，國有銀行缺乏競爭力，而真正意義上的民資銀行尚未出現(xiàn)，不僅限制了我國參與全球經(jīng)濟治理的能力，也影響到上海國際金融、貿(mào)易、航運中心的建設(shè)，制約了整個服務(wù)領(lǐng)域的對外開放和健康發(fā)展。

四、服務(wù)業(yè)開放應(yīng)該是全方位和主動的

WTO將服務(wù)業(yè)分為市場化的商業(yè)服務(wù)和非市場化的政府服務(wù)，比如公共教育、公共醫(yī)療兩大類別，WTO相關(guān)框架協(xié)議和機制主要針對商業(yè)服務(wù)。在WTO商業(yè)服務(wù)的150多個類別中，既有高度市場化的行業(yè)比如旅游、零售、計算機和信息；也有壟斷比較普遍的行業(yè)比如電信、能源、航空運輸；還有一些特許性行業(yè)比如銀行和保險。其中，市場化程度高的行業(yè)大多限制很少，有的是完全開放的，服務(wù)業(yè)開放的重點領(lǐng)域是那些壟斷比較普遍，尚未完全開放的行業(yè)。

商業(yè)服務(wù)是各國服務(wù)業(yè)對外開放重點，而教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等帶有公共服務(wù)性質(zhì)的政府服務(wù)開放程度普遍很低。理論上，商業(yè)服務(wù)對外開放，通過引入外來競爭者，改善市場競爭環(huán)境，有利于打破行業(yè)壟斷，可以拉低服務(wù)價格，提高服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量，增加服務(wù)產(chǎn)品供給。同時，教育、醫(yī)療等帶有公共服務(wù)性質(zhì)的行業(yè)對外開放，則有利于提高政府效率，增加行業(yè)的透明度，降低整個社會成本，增加公共產(chǎn)品的有效供給。因此，成熟的市場經(jīng)濟國家，商業(yè)服務(wù)開放程度很高；同時也在教育、醫(yī)療等方面主動擴大開放。

從全球范圍看，開放程度較低的商業(yè)服務(wù)依次為專業(yè)服務(wù)、金融服務(wù)、運輸服務(wù)、電信服務(wù)、零售服務(wù)。就我國而言，專業(yè)服務(wù)和電信服務(wù)兩個行業(yè)限制最多，金融服務(wù)次之，零售和運輸服務(wù)相對限制較少。在金融領(lǐng)域，我國銀行業(yè)的政策限制水平為32.5，好于印度、巴西的50和46.3，但高于南非的21.3；相比，日本、德國、韓國銀行業(yè)的政策限制水平為0，美國為21.3。類似地，我國保險業(yè)的政策限制水平為38.3，好于印度的45，但高于巴西和南非的20和16.7；相比，日本、德國、韓國保險業(yè)的政策限制分別為3.3、5.0和5.8，美國為21.7。不難看出，我國金融服務(wù)仍有較大開放空間。

十八屆三中全會提出“推進金融、教育、文化、醫(yī)療等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域有序開放”，表明金融是我國服務(wù)開放的重點，同時也說明政府希望主動加快在教育、文化、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域的對外開放。同樣，在專業(yè)服務(wù)、電信、運輸、零售等方面我國也應(yīng)主動加大開放力度。在電信服務(wù)方面，我國政策限制水平為50，與印度和韓國處于同一水平，而美國、德國、巴西限制水平為0，日本和南非為25。在交通運輸方面，我國政策限制水平為19.3，低于美國、巴西、日本的7.9、9.6和15.6，好于韓國、德國、南非和印度的20.8、24.4、40.6和62.4。在零售方面，我國政策限制水平為25，與日本和南非處于同一水平，僅好于印度的75，而美國、德國、韓國和巴西為0。因此，十八屆三中全會提出的服務(wù)業(yè)開放不僅是重點領(lǐng)域的主動開放，而且也是全方位的對外開放。

（作者單位：國家發(fā)展改革委外經(jīng)所）