趙霄偉 師旭輝
摘要:城中村改造既是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn),又是難點(diǎn)。做好城中村改造文章,有利于提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。然而,城中村改造依然面臨城市布局欠優(yōu)化、商業(yè)模式趨同化、資金籌集單一化、利益訴求多元化等諸多問題。為此,本文提出加快研究制定城中村改造法律支撐機(jī)制、分類指導(dǎo)、分階段、分步驟推進(jìn)“一村一策”改進(jìn)機(jī)制,創(chuàng)新城中村改造的投融資機(jī)制、建立城中村商業(yè)業(yè)態(tài)與城市總體戰(zhàn)略規(guī)劃融合機(jī)制等五點(diǎn)建議。
關(guān)鍵詞:城中村改造 新型城鎮(zhèn)化 問題與建議
一、城中村改造是提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的重點(diǎn)
目前,我國(guó)城鎮(zhèn)化處在高速發(fā)展階段,成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎和新動(dòng)力。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),1978年至2013年,我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增至7.3億人,城鎮(zhèn)化率從17.9%增至53.7%,年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn),全國(guó)城鎮(zhèn)人口數(shù)已接近歐洲總?cè)丝跀?shù)。到2020年,我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%左右,戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右。然而,城鎮(zhèn)化速度的加快和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的提升面臨著各種困難與挑戰(zhàn)。其中,“城中村”改造是最為突出的問題之一。無論是2007年的“重慶最牛釘子戶”事件,還是2012年的“太原最牛釘子墳”事件,均反映出城中村改造是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及到不同利益主體的利益關(guān)系,各方利益沖突時(shí)常發(fā)生。并且,協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系以及推進(jìn)各項(xiàng)工程建設(shè)等都需要大量資金支持。如果不能切實(shí)解決好城中村改造工作,那么城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量將難以得到保障,勢(shì)必會(huì)影響城鎮(zhèn)化健康、可持續(xù)性發(fā)展。因此,做好城中村改造文章,扎實(shí)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為“十三五”時(shí)期乃至未來較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)勢(shì)在必行且迫在眉睫的重點(diǎn)工作。
二、城中村改造面臨的問題
(一)空間布局欠優(yōu)化
各地在城中村改造過程中為順利推進(jìn)工作開展,往往采取“一村一策”措施。但是,在具體落實(shí)中,由于各個(gè)城中村發(fā)展基礎(chǔ)、改造路徑不同,其局部的利益就很難與城鎮(zhèn)整體利益相協(xié)調(diào),導(dǎo)致舊城改造與整體城鎮(zhèn)空間布局協(xié)調(diào)性較差。此外,有些城中村偏重于短期的利益,缺乏長(zhǎng)期、整體性規(guī)劃設(shè)計(jì),空間布局的科學(xué)合理性缺乏必要論證。這將會(huì)阻礙城市功能完善,影響城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。
(二)商業(yè)模式趨同化
在城中村改造過程中,各地在改造項(xiàng)目推進(jìn)過程普遍存在缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性。主要原因在于政府的統(tǒng)籌全域商業(yè)項(xiàng)目機(jī)制尚未健全,各級(jí)基層部門“各自為政、彼此分割”,很難從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)視角來準(zhǔn)確把握整個(gè)城市商業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展脈絡(luò)。從商業(yè)發(fā)展規(guī)劃本身來看,各地做法普遍在村民集體協(xié)商基礎(chǔ)上決策,這些決策更多是追蹤市場(chǎng)熱點(diǎn),注重短期效益。這必然出現(xiàn)各村商業(yè)項(xiàng)目同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)的趨勢(shì)。
(三)資金籌集單一化
在推動(dòng)城中村改造中,各地普遍反映出資金籌措手段單一,大量依靠政府自有財(cái)政,從而加大財(cái)政支出壓力。另外,市場(chǎng)化的資金也存在較高風(fēng)險(xiǎn),在具體項(xiàng)目操辦上有一定難度。比如,雖然公私合作式“PPP模式”可以在城中村改造中發(fā)揮重要作用,但是優(yōu)秀企業(yè)參與開發(fā)的積極性卻不是很高。特別是在市場(chǎng)行情一般的三四線城市,由于容積率限制等因素導(dǎo)致企業(yè)開發(fā)利潤(rùn)薄、風(fēng)險(xiǎn)高、投入意愿低。所以,構(gòu)建多元化、市場(chǎng)化的融資渠道也是城鎮(zhèn)化的難題。
(四)利益訴求多元化
在城中村改造過程中,存在多個(gè)有不同利益訴求的主體,很多問題難以達(dá)成共識(shí)。由于地方政府、居民、企業(yè)對(duì)城中村改造目標(biāo)函數(shù)不同,彼此間利益訴求差異化較大。在實(shí)際操作過程中,幾方利益訴求者博弈時(shí)常發(fā)生,甚至存在利益沖突。不同層級(jí)政府、政府部門內(nèi)部的各個(gè)局委辦,各類開發(fā)企業(yè)間、拆遷農(nóng)民與市民間、不同區(qū)位的被拆遷群體之間都是不同的利益代表。面對(duì)多元利益訴求,在有限的可分配資源約束下,利益協(xié)調(diào)難度必然制約城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度。
三、政策建議
(一)加快研究制定城中村改造法律支撐機(jī)制
“城中村”改造,需要有完善的法律法規(guī)予以支撐。拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上下限以及各區(qū)域內(nèi)各類拆遷安置補(bǔ)償政策和標(biāo)準(zhǔn)要以法治手段來明確和統(tǒng)籌平衡,充分體現(xiàn)物權(quán)法平等保護(hù)的原則。拆遷安置補(bǔ)償模式也要逐步統(tǒng)一規(guī)范化,杜絕拆遷過程中搶建加蓋風(fēng)潮。只有通過完善法律法規(guī)來解決城中村改造出現(xiàn)的無法可依尷尬局面,才能夠減少居民思想顧慮與抵觸情緒,有利于城中村改造的順利推進(jìn)。
(二)分階段、分步驟推進(jìn)“一村一策”改進(jìn)機(jī)制
政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在整體改造上統(tǒng)籌規(guī)劃,并在具體項(xiàng)目上分類指導(dǎo),推進(jìn)“一村一策”的改造機(jī)制。具體而言,應(yīng)當(dāng)結(jié)合城市發(fā)展的主體功能區(qū)定位差異,對(duì)不同地帶的城中村采取不同的改造模式。比如,對(duì)位于中心地帶重點(diǎn)發(fā)展區(qū)的城中村,可能需要改造發(fā)展為檔次較高的商業(yè)綜合體;而對(duì)開發(fā)尚不成熟的地帶,同時(shí)又具有重要生態(tài)功能的地帶,則應(yīng)當(dāng)適度改造、提升其綠化水平和環(huán)境美化效果,將其改造成為城市景觀帶,必要時(shí)要進(jìn)行拆遷居民異地安置。在不同地帶、不同改造項(xiàng)目推進(jìn)中,需要的資金投入是差異較大的,因此,要權(quán)衡改造的迫切性和改造資金承受力,從而確定合理的推進(jìn)時(shí)序,積極穩(wěn)妥進(jìn)行。
(三)創(chuàng)新城中村改造的投融資機(jī)制
根據(jù)不同村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及籌資能力,分類探索創(chuàng)新城中村改造的投融資機(jī)制。對(duì)于村集體經(jīng)濟(jì)薄弱及村民籌資能力不強(qiáng)的城中村地區(qū),可以考慮先“引鳳”后“筑巢”,即通過政府政策優(yōu)惠等引進(jìn)實(shí)力強(qiáng)、信用等級(jí)高的開發(fā)商參與城中村改造,共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),共享改造開發(fā)紅利;對(duì)于村集體資產(chǎn)雄厚及村民籌資能力較強(qiáng)的城中村,應(yīng)當(dāng)探索如何按照自身意愿與相關(guān)企業(yè)進(jìn)行合作。
(四)建立城中村商業(yè)業(yè)態(tài)與城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃融合機(jī)制
在城中村改造項(xiàng)目中,發(fā)展商業(yè)要避免短期化、盲從化,而應(yīng)與整個(gè)城市商業(yè)布局規(guī)劃相結(jié)合,以保證商業(yè)的差異化和可持續(xù)發(fā)展,避免惡性競(jìng)爭(zhēng)??梢钥紤]發(fā)展城市綜合體,吸引城市運(yùn)營(yíng)商、投資商,從而使城市商業(yè)發(fā)展均衡化。
(五)創(chuàng)新農(nóng)民在“城中村改造”的利益分配機(jī)制
城中村改造決策既要本著村民自治的原則,由村民組織自行決定是否改造,以及如何改造。在法律法規(guī)框架下可以適度引導(dǎo),但不能夠強(qiáng)行干涉。政府需要適時(shí)進(jìn)行居民間的利益協(xié)調(diào),避免集體內(nèi)部出現(xiàn)“以強(qiáng)凌弱”。但是,政府部門絕對(duì)不能做開發(fā)商利益代言人或者以出政績(jī)?yōu)槟康闹苯油迕襁M(jìn)行無休止非對(duì)等的談判。同時(shí),在整合土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上,應(yīng)當(dāng)賦予原住村民土地升值開發(fā)權(quán),使村民可以利用土地向銀行貸款,或以土地入股聯(lián)合其他主體合作進(jìn)行改造開發(fā),從而解決集體建設(shè)用地開發(fā)融資難問題。
參考文獻(xiàn):
[1]李克強(qiáng).協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇[J].行政管理改革,2012(11)
[2]王海龍.建構(gòu)新型城市化時(shí)期包容性城中村改造模式[J].北京社會(huì)科學(xué),2014(3)
[3]師旭輝.新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的幾個(gè)難題和風(fēng)險(xiǎn)[J].中國(guó)財(cái)經(jīng)信息資料,2014(7)
[4]劉曄,劉于琪,李志剛.“后城中村”時(shí)代村民的市民化研究——以廣州獵德為例[J].城市規(guī)劃,2012(6)
[5]燕雨林,劉愿,城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城中村改造地權(quán)歸屬問題研究[J].廣東社會(huì)科學(xué),2014(3)
(趙霄偉,1982年生,江蘇無錫人,國(guó)家信息中心助理研究員。研究方向:區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)學(xué)。師旭輝,1983年生,河北邯鄲人,住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心助理研究員。研究方向:城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅理論與政策)