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（山東行政學院 山東濟南 250014）

一、審計“免疫系統(tǒng)”功能的基本涵義

劉家義審計長指出：國家審計應充分發(fā)揮保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能。基于這一要求，審計機關和審計人員必須首先搞清 “免疫系統(tǒng)”功能的涵義，然后才能按照要求開展行之有效的審計工作。據免疫學及仿生學原理，“免疫系統(tǒng)”功能主要有免疫防御功能、免疫監(jiān)視功能、免疫耐受功能和免疫調節(jié)功能。這四項功能體現(xiàn)在審計工作中，具體表現(xiàn)為：

（一）審計的免疫防御功能

審計的免疫防御功能是指審計應該具有使經濟社會免于受到內、外部組織機構或個人侵犯、損害的能力。即社會肌體在病原侵害之前發(fā)出預警，并通過采取相應手段加以消滅，從而起到免疫保護的作用。

（二）審計的免疫監(jiān)視功能

審計的免疫監(jiān)視功能是指審計對經濟社會存在的共性問題進行研判和預測分析，提出預警建議和建設性意見，以盡可能地避免危害發(fā)生或加重的能力。

（三）審計的免疫耐受功能

審計的免疫耐受功能是指審計應使經濟社會具有區(qū)分“自我與非我”的功能。即經濟社會應對自身抗原和外來的有害成分加以區(qū)別，該適時清除的，要堅決予以清除，從而提高社會機體的免疫能力。

（四）審計的免疫調節(jié)功能

審計的免疫調節(jié)功能是指審計應使經濟社會能夠及時識別、清除機體內受損傷的成分，并及時加以修復，使其恢復正常的功能，從而維護經濟社會內環(huán)境的穩(wěn)定狀態(tài)。

上述第三項和第四項功能由于原理和作用基本相通，所以也可合并為一項功能。根據生理肌體免疫系統(tǒng)的基本功能，審計的“免疫系統(tǒng)”論提出審計應具有預防、揭示和抵御三大功能，這在一定意義上極大豐富了審計功能的內涵。其中，預防功能是審計“免疫系統(tǒng)”功能的核心和基礎，也是審計機關和審計人員應該重點把握和充分發(fā)揮的首要功能。

二、公共危機預防審計的重要性

眾所周知，近年來，多次公共危機事件都給經濟社會造成了重大影響和危害，有些甚至人員傷亡嚴重，經濟損失巨大，這就要求我們有必要加強對公共危機的控制與管理。尤為重要的是，我們必須首先加強對公共危機的預防工作，以防患于未然。根據審計“免疫系統(tǒng)”理論，公共危機預防審計在這方面應發(fā)揮積極的作用。

（一）公共危機預防審計是實現(xiàn)“免疫系統(tǒng)”功能的根本要求

審計“免疫系統(tǒng)”的核心功能是預防功能。即在有害成分和病原入侵之前，通過審計，積極構筑防線，消除各種隱患，從而保證社會機體整個系統(tǒng)的正常運轉和健康狀態(tài)。由于公共危機具有突發(fā)性和不確定性，其一旦發(fā)生，必然會給經濟社會和人民生命財產安全造成極大危害，這就要求政府審計機關和審計人員在危機發(fā)生前，必須提前介入，積極開展公共危機預防審計工作，通過審計，促使各級組織、單位、部門加強對公共危機的預防工作，采取必要措施避免危機的發(fā)生或盡可能地減少危機所造成的損害。

（二）公共危機預防審計是公共危機審計的基礎和首要工作

公共危機審計是指政府審計機關對公共危機的預防、應對及其管理工作所開展的審計。也就是說，政府審計機關在危機發(fā)生前、發(fā)生中、發(fā)生后各個階段，都要開展獨立、客觀且針對性強的檢查、監(jiān)督和評價活動，由此可以有效地促進各級組織、單位和部門更好地履行崗位職責，從而更加有效地預防危機發(fā)生或將危機損失減少到最低限度。其中，危機發(fā)生前的預防審計是公共危機審計的基礎和首要工作。即政府審計機關在危機發(fā)生前，應該利用其職業(yè)優(yōu)勢和專業(yè)能力，對可能導致公共危機的各種誘因、信號或征兆，以及危機的發(fā)展趨勢、危害程度等進行監(jiān)測、分析和判斷，并及時給政府相關部門發(fā)出危機預警信息和報告。

（三）公共危機預防審計是公共危機管理工作的重要組成部分

公共危機審計的目的是促進和提升政府的公共危機管理能力，其各項工作貫穿于政府公共危機管理的全過程?？梢哉f，公共危機預防審計是公共危機管理工作中不可或缺的重要組成部分。這是因為審計的“免疫系統(tǒng)”功能要求政府審計機關在危機管理中，應善于及早、主動地查找和發(fā)現(xiàn)被審計單位在公共危機管理中存在的漏洞和缺陷，并及時給被審計單位提出改進建議和意見，以進一步提高政府公共危機管理的效率、效果和質量。

三、公共危機預防審計的原則和內容

（一）公共危機預防審計的原則

1.超前反應原則。公共危機一旦發(fā)生，必然給經濟社會和人民生產生活造成極大影響和破壞，因此，提前做好防范工作就顯得尤為重要。審計機關在危機發(fā)生前，要十分重視公共危機預防審計，即審計機關要提前檢查被審計單位針對公共危機是否做了預防準備工作，比如被審計單位是否制定了危機預防計劃和預案，是否建立了危機預警系統(tǒng)，是否實施了危機應對培訓和演練，是否建立健全了危機應對和處置的規(guī)章制度等，以此來督促被審計單位做好危機前的各項準備工作。

2.快速應對原則。由于公共危機具有突發(fā)性和不確定性，因此，無論危機是否發(fā)生，也無論危機何時發(fā)生，審計機關都要事先制定行之有效的公共危機審計計劃和審計預案，從而保證在危機發(fā)生時，能及時做出反應并快速進入危機審計工作之中。假如審計機關沒有提前制定相關預案，危機一旦發(fā)生，就會造成措手不及，從而影響審計的效果和質量。

3.靈活處置原則。在公共危機管理中，危機的情況千差萬別，已發(fā)生的情況也可能由于某種原因瞬間發(fā)生變化，因此，審計機關事先制定的審計計劃和預案，不一定能完全適用于危機管理的需要，這時審計人員應根據實際情況，隨時調整既定方案，做到既有條不紊，又靈活機動。

4.重點突出原則。公共危機審計是審計機關在進行日常審計工作的同時所開展的一項特殊審計，審計人員會面臨事件緊迫、任務繁重、情況復雜的局面，因此，審計人員在開展危機預防審計時，應堅持重點突出原則，即在選擇審計項目時，要選擇那些公共性強、影響范圍廣、危害程度高、資金和物資量大、與人民群眾的生產生活密切相關的重點項目進行審計。

（二）公共危機預防審計的內容

1.審查公共危機預防機構的設置及運轉情況。公共危機預防機構是否設置，運轉是否正常，是影響危機預防效果的前提。審計人員應就如下方面進行審查：各級政府是否設立公共危機應急工作領導機構；各被審計單位是否有應急工作領導小組；各級應急組織管理指揮系統(tǒng)是否配套完善，指揮是否順暢、有效；各應急領導機構及其人員職責是否明確，是否能嚴格履行崗位職責，確保危機時刻準時到位并投入工作；危機預防機構是否制定危機預防計劃或方案，是否能隨著時間推移和情況變化而不斷加以修訂和完善。

2.審查公共危機管理機制及制度的建設和執(zhí)行情況。建立健全公共危機管理機制及制度是有效應對危機和處理危機的必要條件和根本保證。審計人員應著重審查：各級政府是否制定公共危機預防管理制度，該制度是否嚴密、完善、可行、實用；各級政府是否建立公共危機監(jiān)測系統(tǒng)、預警系統(tǒng)和信息通報系統(tǒng)，各系統(tǒng)是否正常運行；各級政府是否建立公共危機應急反應決策機制，能否在危機時刻采取緊急措施，迅速控制危機局勢，恢復社會的正常穩(wěn)定狀態(tài)；各級政府是否建立危機過后的恢復與重建制度，是否建立責任追究制度；各被審計單位是否制定危機預防的制度措施和辦法，是否能夠得以嚴格執(zhí)行，有無制度缺陷和管理漏洞等問題。

3.審查公共危機預防方面的資金使用與管理情況。開展公共危機預防工作，離不開資金的支持，而且有時還要耗用大量人力、物力和財力。審計人員在審查危機預防資金使用與管理情況時，應審查：各級政府有無公共危機預防管理的預算支出，該預算是否合理；各政府有關部門（如民政、衛(wèi)生、消防、電力、水利及地震局等部門）是否安排危機預防的準備資金，配套設施是否齊備，應急物資是否充足；各項危機預防支出是否真實、合法，其使用過程中有無貪污、挪用、浪費現(xiàn)象；資金使用與管理情況是否公開、透明，有無冒領、截留甚至造假等情況。

4.審查應對公共危機日常準備工作的開展情況。公共危機預防管理工作貴在日常堅持，因此，審計人員應注意審查：各級政府是否有全面、完善的公共危機管理決策和計劃，這些決策和計劃在實際工作中是否得以執(zhí)行和實施；政府及相關部門在土地征用、工程項目的規(guī)劃設計、建筑質量、安全防護等方面是否采取必要措施，以避免和防止危機的發(fā)生；各單位、各部門是否經常組織人員開展危機的應急演練與培訓，以提高人們的應急反應能力、自我保護能力和逃生能力；各級政府、各單位、各部門是否提前做好了預防次生災害的發(fā)生，以及危機之后恢復與重建的各項準備工作；是否做好了保持社會穩(wěn)定的各項準備工作等。

5.審查政府部門對公共危機預防工作的監(jiān)督檢查情況。政府部門是危機管理的主體和核心，對公共危機的預防工作有著義不容辭的監(jiān)督檢查職責。審計人員應特別注意審查：各級政府部門有無專門設立危機管理的監(jiān)督檢查機構或組織，這些機構或組織在危機預防、處置以及善后工作方面是否發(fā)揮其應有的作用；對危機預防工作的監(jiān)督檢查是否有制度做保證，有無形同虛設的現(xiàn)象；是否做到監(jiān)督檢查的經常性、連續(xù)性和全面性；是否做到有檢查、有落實、有整改；對監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問題，是否根據情節(jié)輕重，建立責任追究制度等。

四、公共危機預防審計的保障措施

（一）加強各級領導的危機管理意識和管理能力

為了提高公共危機預防工作的效果和預防審計的效率與質量，各級領導必須不斷增強危機管理意識和管理能力。為此，首先要不斷學習新形勢下公共危機管理的理論，增強大局意識和責任意識，充分認識公共危機可能給社會和公眾帶來的嚴重危害，牢固樹立危機意識。其次，要不斷學習和掌握國內外應對危機的方法和手段，并結合我國的實際情況不斷研究和創(chuàng)新，以進一步提高危機管理能力。

（二）加強公共危機預防審計的建章立制工作

目前，我國尚沒有一套完整的公共危機審計法律法規(guī)，這就使得危機預防審計工作無據可依，無章可循。在公共危機時有發(fā)生的新形勢下，當務之急應盡快研究和出臺一套針對公共危機審計方面的法規(guī)，并且在實施過程中不斷加以修訂完善，這不僅可以提高危機審計的地位，同時也可以為危機審計保駕護航。

（三）加強政府對公共危機預防審計的支持力度

政府在公共危機管理中起著決定性作用，審計人員在開展危機預防審計時，無論在人力、物力還是財力上，都離不開政府的支持。此外，政府還應發(fā)揮其組織、協(xié)調功能，充分調動社會各方支持和幫助審計機關做好危機預防審計工作，這既是審計的需要，也是政府的職責所在。

（四）加強危機風險評估機制的建立與完善

危機預防管理的一項重要內容就是要對各種潛在的危機風險隨時進行監(jiān)測和評估，并根據危機的性質特點以及可能危害的程度和范圍對危機劃分等級，制定不同的危機處理措施和辦法。各級政府審計機關必須建立和完善危機風險評估機制，最大限度地為危機預防審計提供準確、有效的信息資料。

（五）加強對審計人員公共危機審計知識和能力的培養(yǎng)

做好危機審計工作，需要審計人員具有豐富的專業(yè)知識和較強的專業(yè)能力。為此，應注重加強公共危機審計人員的業(yè)務培訓，加強日常的專業(yè)技能訓練，組織相關人員進行危機審計模擬演練，定期對審計人員進行業(yè)務檢查和考核，努力提高危機審計人員的實戰(zhàn)能力和水平。

（六）加強全社會及公眾支持參與公共危機預防審計的宣傳和教育

公共危機與社會穩(wěn)定及公眾的切身利益息息相關，公共危機的預防離不開社會公眾的廣泛參與和支持。要在全社會大力開展危機預防的宣傳和教育，讓社會公眾充分認識和理解危機預防審計的重要性，并且在必要時，能為審計人員提供發(fā)現(xiàn)危機的線索。此外，社會公眾還是公共危機管理的監(jiān)督者、評判者和受益者，他們在公共危機管理和危機預防審計中具有不可替代的作用。