陳玲玲

摘要：

義務(wù)教育是基礎(chǔ)教育，在國民教育體系中居重要地位，農(nóng)村義務(wù)教育是義務(wù)教育事業(yè)重中之重。作為經(jīng)濟學(xué)上的公共產(chǎn)品，農(nóng)村義務(wù)教育供給需政府主導(dǎo)。隨著《義務(wù)教育法》的制定和完善及農(nóng)村綜合改革的推進，農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)蓬勃發(fā)展。但是當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育供給仍存在供給主體責(zé)任不清、供給籌資渠道單一、供給數(shù)量不足、效率低下等問題。城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化要求完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制和投入機制，保障農(nóng)村義務(wù)教育有效供給。

關(guān)鍵詞：

義務(wù)教育；農(nóng)村；公共產(chǎn)品；有效供給

中圖分類號：

G4

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198（2014）18-0155-01

1 農(nóng)村義務(wù)教育的產(chǎn)品性質(zhì)

“義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。實施義務(wù)教育，不收學(xué)費、雜費。國家建立義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，保證義務(wù)教育制度實施?！边@是2006年新修訂《義務(wù)教育法》對義務(wù)教育性質(zhì)的界定，該法明確指出義務(wù)教育是一項免費的公益性事業(yè)，國家應(yīng)在義務(wù)教育實施中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

關(guān)于義務(wù)教育產(chǎn)品屬性問題，學(xué)界尚未形成共識，有“純公共產(chǎn)品”論，有“準公共產(chǎn)品”說。結(jié)合薩繆爾森公共產(chǎn)品理論，本文認為義務(wù)教育不是嚴格意義上的純公共產(chǎn)品，具有一定競爭性和排他性。但由于其具有很強的正外部性，國家強制無償?shù)乇Ｕ暇拍炅x務(wù)教育實施，這種特殊制度形成了農(nóng)村義務(wù)教育的公共產(chǎn)品性質(zhì)。農(nóng)村義務(wù)教育接近純公共產(chǎn)品，具有外溢性，單靠市場自主提供會帶來許多問題。作為公共利益代言人，政府需在農(nóng)村義務(wù)教育供給中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，保障各項政策和經(jīng)費投入，促進農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)健康發(fā)展。農(nóng)村義務(wù)教育供給的政府責(zé)任集中體現(xiàn)為：提供法律保障；加大經(jīng)費投入，提供充足資金；明確各主體責(zé)任，保證事權(quán)財權(quán)對等；引導(dǎo)多元參與，提高供給質(zhì)量和效率。

2 農(nóng)村義務(wù)教育供給的現(xiàn)狀及經(jīng)濟學(xué)原因

農(nóng)村義務(wù)教育是準公共產(chǎn)品，其供給應(yīng)由政府主導(dǎo)并直接或間接參與。我國農(nóng)村義務(wù)教育供給長期由農(nóng)民自己負擔(dān)，各種教育費附加、教育集資和學(xué)雜費占相當(dāng)比重，財政性教育經(jīng)費支出遠不足，政府職責(zé)嚴重缺失。農(nóng)村義務(wù)教育實現(xiàn)免費后農(nóng)民徹底擺脫沉重負擔(dān)，政府通過財政預(yù)算保障義務(wù)教育投入。

2.1 農(nóng)村義務(wù)教育供給瓶頸

隨著《義務(wù)教育法》重新修訂，各級政府在農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展中的職能分工不斷完善，義務(wù)教育管理體制和經(jīng)費保障機制日益健全。義務(wù)教育供給由農(nóng)民回歸政府。經(jīng)費投入機制由“地方負責(zé)，分級管理，以縣為主”轉(zhuǎn)向“國務(wù)院和地方政府分項目、按比例共同分擔(dān)”。有了國家財政的堅強后盾，農(nóng)村義務(wù)教育迅速發(fā)展，但也面臨諸多困境，表現(xiàn)為：（1）供給主體責(zé)任不合理。我國農(nóng)村義務(wù)教育大多由政府直接提供，市場參與有限。公辦學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施落后，民辦學(xué)校數(shù)量少收費高，農(nóng)民負擔(dān)不起。政府和市場供給混亂造成資源浪費，損害社會公平。各級政府間事權(quán)不清、責(zé)任不明，中央財政轉(zhuǎn)移支付力度弱，縣鄉(xiāng)負擔(dān)過重。（2）供給籌資渠道單一。稅費改革后農(nóng)村義務(wù)教育籌資幾乎全部依賴政府財政性支出和轉(zhuǎn)移支付，民間和私人投資力量微弱。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》中提出“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例，在本世紀末達到4%”，但4%的宏偉目標直到2012年才首次實現(xiàn)，而且4%的教育經(jīng)費遠未滿足農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展。（3）供給數(shù)量不足，效率低下。當(dāng)前我國農(nóng)村義務(wù)教育資源短缺，有效供給不足，管理水平、辦學(xué)條件和師資力量都與城市差距大。政府財政性教育經(jīng)費總量投入不足，且在義務(wù)教育和非義務(wù)教育之間分配失衡，基金捐款等社會性資金貢獻率低，這些都導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育供給數(shù)量嚴重不足。政府壟斷義務(wù)教育供給，公辦學(xué)校之間缺乏競爭和激勵，提供的教育產(chǎn)品質(zhì)量低劣，造成資源配置低效。

2.2 農(nóng)村義務(wù)教育供給不足的經(jīng)濟學(xué)分析

從經(jīng)濟學(xué)角度分析農(nóng)村義務(wù)教育供給不足主要是探討公共選擇理論下政府失靈。公共選擇理論是關(guān)于非市場決策的經(jīng)濟學(xué)研究，從“經(jīng)濟人”前提假設(shè)出發(fā)，研究政治市場中選民、政治家和行政官僚的決策行為。

農(nóng)村義務(wù)教育供給是政府決策過程，在這一公共選擇中，政府決策成敗直接關(guān)乎廣大農(nóng)民利益。作為追求私利最大化的政府和教育主管部門，在農(nóng)村義務(wù)教育投資和管理中相互推諉卸責(zé)，將義務(wù)教育供給的主導(dǎo)責(zé)任層層下移至基層政府，卻不為基層政府提供充分財政扶持。義務(wù)教育投資大、周期長、收益慢且溢出明顯，政府官員為了出政績、獲升遷并不關(guān)心農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)，減少甚至非法挪用義務(wù)教育專項經(jīng)費。新《義務(wù)教育法》修訂前，中央政府幾乎不承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費，各項支出由縣鄉(xiāng)直接承擔(dān)。2006年新法雖明確了各級政府共同分擔(dān)原則，但由于缺乏實施細則和有效監(jiān)督，各級政府決策、執(zhí)行和監(jiān)督等各環(huán)節(jié)都存在失靈，造成義務(wù)教育經(jīng)費投入不足，學(xué)校數(shù)量和質(zhì)量嚴重滯后。政府失靈的另一表現(xiàn)是城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置失衡。農(nóng)村義務(wù)教育缺乏強有力利益集團，無法與城市集團力量相抗衡，在博弈中處于弱勢，無法從“經(jīng)濟人”決策者教育主管部門手中獲得充足教育資源，造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置失衡。

3 促進農(nóng)村義務(wù)教育有效供給的對策

經(jīng)過稅費改革，農(nóng)民負擔(dān)大大減輕，普九事業(yè)取得重大突破。2001年實行“以縣為主”投資管理體制，2006年實行農(nóng)村義務(wù)教育全免，新《義務(wù)教育法》修訂通過，農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)獲得各方支持。但由于歷史和現(xiàn)實原因，農(nóng)村義務(wù)教育供給仍存在諸多問題，亟需進一步完善。

3.1 明確劃分各級政府職責(zé)，完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制

新《義務(wù)教育法》對義務(wù)教育管理體制的規(guī)定是“以縣為主”，強調(diào)縣級政府對義務(wù)教育經(jīng)費預(yù)算的管理，與以往縣級財政直接負擔(dān)經(jīng)費籌集有很大不同，經(jīng)費籌集責(zé)任逐漸上移，中央和省政府投資比重加大。但義務(wù)教育是全國性公共產(chǎn)品，“以縣為主”的地方投資和管理體制不能滿足農(nóng)村義務(wù)教育長遠發(fā)展，需進一步明確各級政府在農(nóng)村義務(wù)教育管理和投資中的事權(quán)財權(quán)，劃分各自分擔(dān)的經(jīng)費比重。中央和省級政府應(yīng)做好整體統(tǒng)籌規(guī)劃，擴大財政性教育經(jīng)費預(yù)算，單列義務(wù)教育經(jīng)費預(yù)算，在資金籌集上承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，縣級政府則負責(zé)具體資金管理和使用及學(xué)校具體教育事務(wù)的規(guī)劃，政府間相互協(xié)調(diào)、各司其職，共同保障全國農(nóng)村義務(wù)教育有效供給。當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費中有相當(dāng)部分是通過中央財政轉(zhuǎn)移支付尤其是義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)的，因此要進一步規(guī)范政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，加強資金管理，確保?？顚Ｓ茫瑸檗r(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費提供穩(wěn)定來源。

3.2 積極統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，優(yōu)化城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置

長期以來城鄉(xiāng)分立的二元格局造成了城鄉(xiāng)之間差距拉大，城市基礎(chǔ)設(shè)施健全、公共服務(wù)水平高，農(nóng)村各項公共事業(yè)和公共服務(wù)嚴重滯后，義務(wù)教育發(fā)展也遠落后于城市，農(nóng)民基本需求無法滿足，這種差別國民待遇對農(nóng)民而言極不公平。近年來國家提出城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等戰(zhàn)略，表明國家已深刻認識到城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大差距。因此在義務(wù)教育供給中政府要積極統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，合理配置城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源，為農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展提供政策傾斜和資金支持，尤其要加大對邊遠貧困地區(qū)投入，提高農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展整體水平，縮小城鄉(xiāng)差距。優(yōu)化城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置要不斷加大農(nóng)村義務(wù)教育生均經(jīng)費投入，改善農(nóng)村教師福利待遇，加強學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化教育教學(xué)環(huán)境等。但優(yōu)化農(nóng)村義務(wù)教育供給不能僅加大資金投入，要利用城市優(yōu)質(zhì)教育要素反哺農(nóng)村，以城鄉(xiāng)聯(lián)動造就城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展新局面。

3.3 正確引導(dǎo)市場社會參與，實現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育多元供給

農(nóng)村義務(wù)教育是準公共產(chǎn)品，政府在其供給中發(fā)揮主導(dǎo)作用毋庸置疑，但正確引導(dǎo)市場和社會參與義務(wù)教育供給對于拓寬籌資渠道、改善資源配置方式、提高資源利用率意義重大。當(dāng)前我國義務(wù)教育階段學(xué)校多為公辦，民辦很少。公辦學(xué)校缺乏改善教育教學(xué)質(zhì)量的積極性，部分民辦學(xué)校教學(xué)先進但由于缺乏規(guī)范管理，高收費讓許多農(nóng)村家庭望而卻步。因此要改變當(dāng)前政府壟斷義務(wù)教育供給模式，放寬市場準入門檻并加強監(jiān)管，鼓勵民間資本參與合作，實現(xiàn)義務(wù)教育多元供給。義務(wù)教育私人供給需政府加以引導(dǎo)，在為其提供便利的同時確保義務(wù)教育公共性。社會組織具有志愿性公益性，參與義務(wù)教育供給更多考慮公共利益，但其獨立性規(guī)范性不強，政府要加強培育。農(nóng)村義務(wù)教育供給要努力構(gòu)建起政府、市場、社會和個人共同參與、多元合作的新機制。

參考文獻

[1]陽斌.當(dāng)代中國公共產(chǎn)品供給機制研究—基于公共治理模式的視角[M].北京：中央編譯出版社，2012.

[2]吳宏超.我國義務(wù)教育有效供給研究[D].武漢：華中師范大學(xué)，2007.

[3]周軍.從公共經(jīng)濟學(xué)角度審視我國當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機制[J].成都中醫(yī)藥大學(xué)學(xué)報（教育科學(xué)版），2009，（4）：7-10.

[4]趙全軍.中國農(nóng)村義務(wù)教育供給制度研究（1978-2005）—行政學(xué)的分析[D].上海：復(fù)旦大學(xué)，2006.

[5]劉細玫.我國農(nóng)村義務(wù)教育供給困境與對策研究[D].長沙：中南大學(xué)，2007.

[6]賈勇宏.農(nóng)村義務(wù)教育投資短缺的公共選擇理論分析[D].武漢：華中師范大學(xué)，2008.

[7]范先佐.構(gòu)建“以省為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財政體制[J].華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2006，（2）：113-118.

[8]陳志龍.從公共選擇理論角度反思農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制[J].四川行政學(xué)院學(xué)報，2008，（3）：40-43.