尚虎平?郭文琪

〔基金項目〕教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃項目“我國西部生態(tài)脆弱性評估與政府應(yīng)對研究”（13YJAZH076）；中國博士后基金一等資助項目“我國縣級政府公共服務(wù)均等化績效評估研究”（2013M530058）；國家自然科學(xué)基金“基于公共價值的政府績效結(jié)構(gòu)、生成機(jī)制及中國情境下的實(shí)證研究”（71373107）；中央高?？蒲袌F(tuán)隊培育項目“中國行政管理體制改革績效分析及其促進(jìn)機(jī)制與對策研究”（13LZUJBWTD004）；國家社科基金重大項目“幸福指數(shù)導(dǎo)向下的我國政府績效評價體系研究”（11&ZD057）

〔作者簡介〕尚虎平，蘭州大學(xué)管理學(xué)院副教授，科技部中國科學(xué)技術(shù)信息研究所博士后，管理學(xué)博士；

郭文琪，蘭州大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生，甘肅 蘭州 730000。

〔摘要〕大量社會組織的涌現(xiàn)，對單一的政府治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。唐興霖教授的《國家與社會之間》一書，以社會組織為抓手，揭示了公民、社會組織、市場、政府分別在公共服務(wù)生產(chǎn)、提供中的角色與功能，系統(tǒng)性地提出了一種整合四者于一體的、從國家到社會中的每個公民之間都可參與的、多主體協(xié)同的公共物品與服務(wù)生產(chǎn)與提供體系，這本質(zhì)上是一種從理論上構(gòu)建出的“國家治理體系”。它提出了公民、社會組織、市場、政府四者中，既可單獨(dú)生產(chǎn)或者提供公共物品與服務(wù)，也可以兩兩之間、多者之間合作生產(chǎn)、提供公共物品與服務(wù)。為了實(shí)現(xiàn)這種“國家治理”式提供，可以采用績效導(dǎo)向式協(xié)同中心來作為工具。

〔關(guān)鍵詞〕國家治理；公共物品；公共服務(wù)；社會組織；政府

〔中圖分類號〕D035 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）02-0093-06

理論的首要功能是解釋。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論很好地為我們回答了私人物品、私人服務(wù)的生產(chǎn)與分配、以及資源如何配置以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)生產(chǎn)的問題。然而，經(jīng)濟(jì)學(xué)對于公共物品、公共服務(wù)的解釋卻總留有缺憾，不那么盡善盡美。與公共物品、公共服務(wù)中的幾個元問題：應(yīng)該生產(chǎn)何種公共物品與服務(wù)？這些物品由誰來提供、誰來生產(chǎn)？如何評估以檢驗(yàn)最終產(chǎn)品和服務(wù)是否符合消費(fèi)者偏好？截至目前，經(jīng)濟(jì)學(xué)都沒能夠給出更合理的解釋。隨著公共物品、公共服務(wù)供給研究重點(diǎn)從效率向制度設(shè)計轉(zhuǎn)移，管理學(xué)也在嘗試對其生產(chǎn)與提供做出更合理的解釋，公共管理學(xué)者們在這方面的探索尤其值得稱道。當(dāng)然，“理論的作用并不僅僅是提供解釋，也許最重要的是，它能提出有用的問題，確定有效的分析單位，從而很好的解決一個領(lǐng)域的核心問題?！薄?〕一直致力于探究國家與社會之間各種張力如何有效協(xié)同的唐興霖教授的最新研究成果對解決這些元問題具有非常大的啟示性，在某種程度上，我們可以說它較好地完善了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的不足。唐教授的新成果是一本名為《國家與社會之間》的學(xué)術(shù)專著，它在我國較早構(gòu)建了一幅“國家治理”體系。盡管“國家治理”在十八屆三中全會出臺《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》后已經(jīng)成了一個“熱詞”，但唐興霖教授在學(xué)術(shù)上卻早就洞察并嘗試構(gòu)建這一理論體系。本文擬在追述公共物品、公共服務(wù)的各種理論解釋的基礎(chǔ)上，完整呈現(xiàn)《國家與社會之間》所構(gòu)建的“國家治理”式生產(chǎn)、提供公共服務(wù)的理論體系。

一、從教條式政府提供到公共物品與服務(wù)的多主體供給的變遷 對公共物品供給的研究由來已久，但是20世紀(jì)50年代以前，理論研究主要集中于財政收入方面，直到福利經(jīng)濟(jì)學(xué)派代表人物保羅·薩謬爾森（1954）對公共物品作出經(jīng)典性定義，人們才認(rèn)識到公共物品與公共服務(wù)是所有消費(fèi)者都能受益但市場卻常常供給不足甚至根本不予供給。這種公共物品與服務(wù)供給中的市場失靈造成了另一種極端補(bǔ)救理論，即政府完全提供理論，政府理所當(dāng)然地被貼上公共物品供給者的標(biāo)簽，理由就是需要一種強(qiáng)制力量克服公共物品（服務(wù)）提供中的“搭便車”現(xiàn)象。加勒特·哈丁（Hadin，1986）的“公地悲劇”〔2〕和“囚徒困境”模型也適時論證了政府“全能”供給的必要性和非政府主體供給的低效性。在“公地悲劇”模型中，理性的放牧人不受限制地共同使用公共牧場，每個人都從自身的放牧行為中獲得直接受益，但是一旦由于過度放牧引發(fā)牧場退化的成本時，理性的放牧人不會考慮整體的社會邊際受益和成本，而是從自身的成本與受益中衡量最優(yōu)的放牧數(shù)量，最終的結(jié)果是對每個放牧人都不利?！扒敉嚼Ь场蹦Ｐ鸵沧C明了個人最佳選擇并非集體最佳。兩個經(jīng)典模型得出同樣的悲觀結(jié)論：理性的個人之間不會合作，這就為引入強(qiáng)制機(jī)制及政府干預(yù)提供了口實(shí)。另一個經(jīng)典模型是曼瑟爾·奧爾森（Olson，1965）“集體行動的邏輯”，奧爾森也看到了“看不見的手”的失靈，他系統(tǒng)考察集體行為之后發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的“具有共同利益的群體，必然為實(shí)現(xiàn)這個共同利益采取集體行動”的假設(shè)并不能很好的解釋和預(yù)測集體行為，他提出集團(tuán)規(guī)模決定集體行動成功的假設(shè)，證明了個人自發(fā)的自利行為往往導(dǎo)致集體不成功的結(jié)果，并說明正是不合理的成本收益結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了搭便車的行為，這為通過采取“選擇性激勵”實(shí)現(xiàn)小集團(tuán)公共物品（服務(wù)）供給的成功提供了可能。這些經(jīng)典理論均證實(shí)了市場自發(fā)條件下公共物品、公共服務(wù)非政府主體供給的無效性和政府供給的必要性。由于這些理論對于解釋當(dāng)時的實(shí)踐難題具有較高的解釋力，且迎合了當(dāng)時從東方到西方普遍盛行的國家干預(yù)主義歷史背景，一時之間竟使人們誤將政府生產(chǎn)、政府提供當(dāng)成了“必然不移”模式，“政府生產(chǎn)與供給公共物品”被誤解為一種公共管理教條。

然而，政府全能提供的干預(yù)式處方并未能治愈市場失靈的弊病卻引發(fā)了干預(yù)病——政府失靈?！盁o論是民主政體還是集權(quán)體制，政府運(yùn)行的實(shí)質(zhì)都是按多數(shù)人的意愿與需要行事，因此政府永遠(yuǎn)不可能完全準(zhǔn)確地提供公民所需要的公共產(chǎn)品，必有部分公民的偏好不能得到滿足，始終存在未被滿足的需要?！?〔3〕薩繆爾森筆下那個“存在無所不知的政府”的假設(shè)受到來自現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，公共決策體制的缺陷和信息不完全帶來的決策失敗問題逐漸暴露。同時，由于政府缺乏產(chǎn)權(quán)和利潤最大化的約束，缺乏監(jiān)督機(jī)制，加之其內(nèi)在擴(kuò)張的動機(jī)，公共機(jī)構(gòu)運(yùn)行的效率也為人所詬病。公共選擇理論的創(chuàng)始人詹姆斯·麥吉爾·布坎南（JamesM Buchanan）運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法分析政治決策過程，將經(jīng)濟(jì)分析擴(kuò)大和應(yīng)用到政治法規(guī)和制度的結(jié)構(gòu)選擇上。公共選擇理論的獨(dú)到之處在于它關(guān)注的中心是政府與社會的關(guān)系，認(rèn)為“沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來提供”，擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位，建立公私機(jī)構(gòu)之間的競爭。舒爾茨提出：“我們總是考慮由公共領(lǐng)域來干預(yù)私有領(lǐng)域，而不是相反?！行У母母?，有時可能是把市場過程擴(kuò)大到‘非市場或政府領(lǐng)域當(dāng)中去?！薄?〕公共選擇理論認(rèn)為，只要有可能，政府的職能就應(yīng)由私人部門來承擔(dān)。無論是在市場還是在像合同這樣以市場為基礎(chǔ)的機(jī)制里，類似市場的競爭都會使效率最大化，決策者被迫去尋求正確的信息并做出最優(yōu)的決策，否則他人將趕超他們并使其失業(yè)。因此，公共選擇理論主張，針對特定的產(chǎn)品與服務(wù)需求，選擇私人企業(yè)、非贏利性公共機(jī)構(gòu)、半獨(dú)立性公共公司或政府機(jī)構(gòu)為社會提供最好的服務(wù)；通過分權(quán)使“權(quán)威分割”（Fragmentation of Authority），允許不同組織之間在職能和管轄區(qū)域上有重疊交叉；進(jìn)一步放松對市場和社會的管制。

回到實(shí)踐中，20世紀(jì)80年代，歐美各國開始在“新自由主義”理念指導(dǎo)下陸續(xù)展開了新公共管理改革，在公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域興起了民營化的熱潮，尤其流行服務(wù)外包，政府委托市場部門生產(chǎn)公共服務(wù)（物品），政府供給公共物品的形式被拓展。但是新公共管理卻無法克服公共責(zé)任散失、取巧規(guī)避和信息不對稱帶來的管理問題。隨著自治組織、治理、公民社會及善治等理論的出現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)和理論同時召喚市場、第三部門和公民合作參與公共物品與服務(wù)的供給。個人供給公共物品與服務(wù)的可行性在埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom，1990）的“公共事務(wù)治理之道”〔5〕中初見端倪，她承認(rèn)了“公地悲劇”、“囚徒困境”等理論模型證明通過分散的個人決策無法提供公共物品（服務(wù)）的悲觀結(jié)論，但也舉出了大量自主治理成功的案例。指出在滿足邊界界定、沖突解決、監(jiān)督等條件后，公民完全可以進(jìn)行自主治理，即使是面對“搭便車”、機(jī)會主義和責(zé)任規(guī)避等行為誘惑時也能取得持久的共同利益。自治組織理論為人們反思福利國家危機(jī)注入了靈感，也進(jìn)一步拋棄了只能由政府生產(chǎn)并供給公共產(chǎn)品與服務(wù)的教條化認(rèn)識。

市場失靈和政府失靈為社會中介組織的蓬勃發(fā)展創(chuàng)造了廣闊的空間?！叭蛐缘男姓c經(jīng)濟(jì)改革，促使原來由政府和企業(yè)承擔(dān)的部分職能分流出來，這部分從第一部門和第二部門分流出來的職能迫切需要一個載體來承載，并且需要一個中間體來連接職能的斷層。作為獨(dú)立于政府和企業(yè)的第三部門，非營利組織理所當(dāng)然地承擔(dān)起了這份義務(wù)?！薄?〕這些社會中介組織在政府功能和市場功能的“空白區(qū)域”往往更具效率，它們在教育、衛(wèi)生、社會服務(wù)和社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域大量涌現(xiàn)且表現(xiàn)活躍，尤其是被薩拉蒙（Salamon，1995）劃分為第三類的公益組織，它們直接向社區(qū)和公民提供服務(wù)，不僅將公民因同一目標(biāo)有效的組織起來，還使慈善用于實(shí)現(xiàn)有價值的目標(biāo)，在西方國家的社會生活中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。另一方面，薩拉蒙也一針見血地指出了志愿部門自身無法擺脫的缺陷：資源的有限性、專業(yè)技能的缺乏、志愿活動的特殊主義和功利主義，這就是學(xué)術(shù)界后來命名的“志愿失靈”問題。志愿失靈并非昭示人們搜尋科學(xué)地提供公共物品與服務(wù)行動的失敗，相反，一系列公私部門在公共事務(wù)中合作成功的典范使人們愈發(fā)意識到對公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給者的探討并不是一個非此即彼的命題，社會活動的主體之間的關(guān)系不是獨(dú)立和替代，而是相互合作和補(bǔ)充。無論實(shí)踐還是理論，公共物品與服務(wù)的供給正在由政府向市場和“第三域”轉(zhuǎn)移都是一個確定不移的趨勢。我國十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出要“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，提出要政府、市場、社會中介組織和公民社會相互合作、協(xié)同進(jìn)行公共物品與服務(wù)的生產(chǎn)提供，進(jìn)一步指明黨和政府對國家治理規(guī)律的科學(xué)把握。

二、《國家與社會之間》提供了公共服務(wù)與物品供給中的“國家治理體系” 唐興霖教授所著的《國家與社會之間》是作者一直以來研究從國家到社會的廣域內(nèi)，究竟有哪些主體可以生產(chǎn)并提供公共物品與公共服務(wù)的結(jié)晶。該書在把握了公共物品與服務(wù)的實(shí)踐與理論走勢的基礎(chǔ)上，主要從社會組織入手，探究了組成社會組織的單個公民，與社會組織相對的企業(yè)、政府如何單獨(dú)或者協(xié)同來生產(chǎn)、提供公共物品與服務(wù)。作者首先就“社會中介組織”的概念予以澄清：“是指在市場經(jīng)濟(jì)條件下，根據(jù)志愿原則依法成立的不以營利為目的的，專門在社會大系統(tǒng)中相對（分離和）獨(dú)立的（兩個或兩個以上）的自然人或法人主體（或政府、企業(yè)和個人）之間，遵循獨(dú)立、公開和公正的原則，發(fā)揮隔離帶和橋梁的作用，從而間接增進(jìn)各方利益和社會福利的社會組織的總稱?！薄?〕顯然，這里的“社會中介組織”被置于國家——社會大系統(tǒng)的框架之下，是區(qū)別于政府、企業(yè)和公民社會并與他們共同存在的領(lǐng)域。該書提出，公民個人、社會組織、政府、企業(yè)，這四個主體均可單獨(dú)生產(chǎn)并提供公共物品與服務(wù)，也可以任意幾個主體合作生產(chǎn)并提供公共物品與服務(wù)，這本質(zhì)上對公共產(chǎn)品理論、公共選擇理論、公共池塘資源理論的一種整合與補(bǔ)充，是理論上對“國家治理體系”的一種先見性構(gòu)建。

該書強(qiáng)調(diào)了多主體互動的“治理”式公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供。眾所周知，“治理”是“個人和公共或私人機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人民和機(jī)構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排”?！?〕我們曾經(jīng)總結(jié)了治理的7個“內(nèi)核”為“比政府管理范圍更廣，包括了非國家的行為者；涉及的是正式機(jī)構(gòu)和市民社會機(jī)構(gòu)之間的互動；政府通過設(shè)計、形成和執(zhí)行正確的政策來高質(zhì)高效平等地履行政府職能的能力；是一個持續(xù)的過程，在這個過程中沖突與對立的利益得到協(xié)調(diào)，人們之間相互合作；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；既涉及公共部門，也包括私人部門；包括著能迫使人們服從的正規(guī)權(quán)力機(jī)關(guān)和管理，也包括著那些人民與權(quán)力機(jī)關(guān)都樂于接受，享有共同利益的非正規(guī)的措施?！痹摃谧掷镄虚g闡釋了“治理”可以劃分不同的區(qū)域，如圖1所示，存在政府、市場、社會組織、公民①4個不同的調(diào)節(jié)人類行為、活動、關(guān)系的領(lǐng)域，四者相交形成A、B、C、D、E、F、G、H、I、J、K、L、M共13個區(qū)域。在這些區(qū)域中：A是政府管理區(qū)域，這個區(qū)域?qū)儆凇凹児眳^(qū)域，在此區(qū)域必須以實(shí)現(xiàn)公共利益、造福整個社會為目的，只能由政府這個“看得見的手”代表公眾來進(jìn)行管理、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。像國防、法律、秩序這類純公共服務(wù)必須借助國家的強(qiáng)制力量來由政府供給。B是市場區(qū)域，這是一個“純私”的區(qū)域，其間的資源配置、利益協(xié)調(diào)、關(guān)系處理都依據(jù)效率和效益原理，在此區(qū)域，人們都是“理性人”，都追求“最大效用”，各種資源、關(guān)系、利益都靠市場這只“看不見”的手來配置。C是社會組織區(qū)域，此區(qū)域是“純第三部門”域，它以完成某種使命為目標(biāo)，既不像政府那樣追求最大化“公共利益”，也不如市場那樣追求效用最大化，而是用非盈利、非強(qiáng)制的方式進(jìn)行各種利益、資源、關(guān)系的處理。顯然，這一區(qū)域活動的社會中介組織有著較為廣泛的社會關(guān)系，活動具有一定的公共性。它們能彌補(bǔ)政府和市場公共服務(wù)（物品）供給不好和不足的缺陷，利用自身的獨(dú)立性、服務(wù)性等優(yōu)勢合法地參與公共事務(wù)。慈善組織就是一個典型的例子。D是公民行動區(qū)域，這是“純公民”區(qū)域，由公民依靠相互契約、社會風(fēng)俗、非成文規(guī)章等一些軟性規(guī)則調(diào)控這種資源、利益和關(guān)系。E、F、G、H都屬于某兩個領(lǐng)域的交匯區(qū)，在這些區(qū)域，各種活動所追求的目標(biāo)不同于特定區(qū)域內(nèi)的單純追求，不能單純采用某個領(lǐng)域獨(dú)有的調(diào)節(jié)利益、資源、關(guān)系的措施，需要采取新的合作的方式，要考慮到各方的利益共贏問題，我們將其依次命名為政民區(qū)域、政社區(qū)域、市民區(qū)域和市社區(qū)域。在政民區(qū)域內(nèi)，兩個或兩個以上公民的需求就具備公共性，政府應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)公共利益和增進(jìn)公共福利為己任，在充分溝通、合作的基礎(chǔ)上為公民提供所需的公共服務(wù)與公共物品。在政社區(qū)域，政府與社會組織（第三部門）合作供給公共物品與服務(wù)的案例已經(jīng)屢見不鮮，現(xiàn)實(shí)中的環(huán)境保護(hù)、教育發(fā)展、社會服務(wù)等公共事務(wù)越來越多的走上了合作治理的道路。市民區(qū)域是“純私”和“純公民”區(qū)域的交集，它依賴社會契約運(yùn)作，調(diào)節(jié)公民個人、家庭與市場之間的關(guān)系和利益。市社區(qū)域同樣根據(jù)社會契約調(diào)節(jié)資源在市場和社會組織之間流動，尤其在企業(yè)社會責(zé)任的驅(qū)動下，市場和社會組織的合作越發(fā)廣泛和深入。I、J、K、L都屬于某三個區(qū)域的交匯區(qū)，在這些區(qū)域，各種活動所追求的目的、使命也不同于特定區(qū)域內(nèi)的單純追求，在此也不能單純采用某個領(lǐng)域獨(dú)有的調(diào)節(jié)利益、資源、關(guān)系的措施，需要采取新的合作的方式，要考慮到各方的利益，我們將其依次命名為政民社區(qū)域、市民社區(qū)域、政民市區(qū)域和政社市區(qū)域。大量關(guān)注社會特殊群體的社會組織進(jìn)入社區(qū)，承擔(dān)了本來由政府履行的服務(wù)職能。比如，對殘障公民的生活救濟(jì)和心理輔導(dǎo)；對孤寡老人的持續(xù)關(guān)注；對社區(qū)文化建設(shè)的資金支持和指導(dǎo)，社區(qū)服務(wù)的例子說明政民社區(qū)域內(nèi)合作提供公共服務(wù)正在變得活躍。政民市區(qū)域內(nèi)合作提供公共服務(wù)的一個鮮明的例子就是就業(yè)，政府通過政策優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼在市場部門為失業(yè)公民尋求工作崗位。M是四者交匯的區(qū)域，在這個區(qū)域中，對資源、利益、關(guān)系的處置采用完全不同于任何單個區(qū)域的方式，在這里，成文法、非成文法共同起作用，各種社會問題的解決，依靠四方的合作與協(xié)調(diào)，強(qiáng)制力降低到了最小程度。從私人物品到準(zhǔn)公共物品再到純公共物品的連續(xù)譜里，準(zhǔn)公共物品（或服務(wù)）最為常見，而這些公共服務(wù)的供給往往同時涉及政府、市場、社會組織和公民領(lǐng)域，也就是M區(qū)域，這也從側(cè)面證明了M區(qū)域內(nèi)各主體合作、協(xié)同性治理公共事務(wù)、生產(chǎn)或者提供公共物品與服務(wù)的必要性。如果M區(qū)域擴(kuò)大，就是善治的擴(kuò)展，人類社會的生活質(zhì)量持續(xù)提高。如果無限擴(kuò)大，就是四個區(qū)域的重合，這就是消滅階級、消滅三大差別、政府自動退出歷史舞臺的社會。在這些區(qū)域中，E + F + G + H + I + J + K + L+ M =總治理區(qū)域（也就是從國家到社會之間所有可能的治理區(qū)域，我們認(rèn)為這就是一種理論上的國家治理體系）。其中，用深色表示的M區(qū)域，需要四方協(xié)力合作，是“善治”區(qū)域，其中任何屬于總治理區(qū)域中的單個或者聯(lián)合區(qū)域都屬于“國家治理”范疇。

圖1 國家治理式多主體協(xié)同提供公共物品與服務(wù)

該書構(gòu)建了一個理想的“國家治理”式公共物品與公共服務(wù)的供給框架。它對于矯治我國傳統(tǒng)的改革模式和公共物品與服務(wù)供給模式，對于處理好政府與市場、政府與社會、政府與公民的關(guān)系具有較好的指導(dǎo)性，能夠較好地解決原有改革模式中“中心驅(qū)動”的弊端，改善全能政府在公共服務(wù)供給中的“孤獨(dú)”困境，也能夠?qū)ⅰ爸行尿?qū)動”、“增量式改革”中因利益集團(tuán)困擾而改革動力不足的問題解決〔10〕。

如圖2所示，在原有改革模式中，我國主要依靠各級政府擁有的公共權(quán)力進(jìn)行“壓力體制”式改革，這是國外中國問題研究專家稱之為“中心驅(qū)動”的改革模式，其動力源泉是中央政府權(quán)力線→省級政府權(quán)力線→市級政府權(quán)力線→縣級政府權(quán)力線→鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府權(quán)力線這樣逐級展開，被稱之為“壓力體制”式的權(quán)力擴(kuò)散過程。在此過程中，往往存在著政企不分、政事不分、政社不分問題。在這種情況下，凡是與權(quán)力靠近的組織、個人均能獲得較多的實(shí)際利益，逐漸形成了圍繞權(quán)力而展開的利益集團(tuán)，成為改革的阻滯性力量。要突破當(dāng)前的改革困局，就需要向社會的其他主體尋求力量之源。該書通過重新塑造國家與社會之間的“第三域”，構(gòu)建了一個完整的國家治理框架，這在理論上較早地預(yù)見了“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革路徑。

圖2 “國家治理”模式下各種公共物品與服務(wù)

生產(chǎn)、提供的動力源

該書指出，“國家治理”式生產(chǎn)或提供公共物品與公共服務(wù)不僅包括傳統(tǒng)的政府治理社會、公民、企業(yè)的模式，也包括了公民與公民之間基于利益共贏的協(xié)同生產(chǎn)提供、公民與第三部門等正式社會組織之間基于利益共贏的協(xié)同式生產(chǎn)與提供，還包括企業(yè)與公民之間、企業(yè)與企業(yè)之間、企業(yè)與第三部門之間基于利益共贏的協(xié)同式生產(chǎn)與提供，等等?？傊@種新型的廣泛分布于從公民個人到國家之間的各種形式的利益主體之間、多主體之間的以利益協(xié)調(diào)、利益共贏、協(xié)同發(fā)展為目標(biāo)的協(xié)同式生產(chǎn)與提供公共物品與服務(wù)的治理形式，都是“國家治理”的有機(jī)組成部分。如圖2所示，在“國家治理”模式下，未來將出現(xiàn)大量的新的動力來源。此模式下，在改革的動力源上，既有中央政府權(quán)力線→省級政府權(quán)力線→市級政府權(quán)力線→縣級政府權(quán)力線→鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府權(quán)力線這樣逐級展開的動力源，它代表著政府的力量。在此模式下，政府權(quán)力除了按照科層制逐級行使之外，它與公民之間、企業(yè)之間、社會之間、其他組織之間還可以是平行的、互惠的關(guān)系，以促進(jìn)共同利益最大化為目標(biāo)。在每個層級政府的轄區(qū)內(nèi)，都存在著共同利益，都存在著因利益共贏而需要協(xié)同行動的力量之源，這些都是“國家治理”模式之下公共服務(wù)與物品生產(chǎn)、提供的力量源泉，在此模式下，下級政府也可以與上級政府進(jìn)行協(xié)同生產(chǎn)并提供公共物品與服務(wù)，下級的合法利益訴求也可以反作用于上級政府；在不同層級政府轄區(qū)內(nèi)的公民、企業(yè)、第三組織也可以基于共同的利益訴求展開各種互動行為，以增進(jìn)共同的利益。

圖3 傳統(tǒng)模式下的公共物品與公共服務(wù)需求

三、以績效導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)“國家治理”下協(xié)同提供公共服務(wù)與物品 該書提出了如何實(shí)現(xiàn)在國家治理框架下提供公共物品與服務(wù)。“國家治理”模式下的公共產(chǎn)品與服務(wù)供給與傳統(tǒng)提供方式的區(qū)別在于，傳統(tǒng)的公共服務(wù)需求——供給模式是單主體的靜態(tài)決策、生產(chǎn)和提供方式，消費(fèi)者和提供者之間的割裂導(dǎo)致整個過程存在信息偏差、資源浪費(fèi)及效率損耗（如圖3）?！皣抑卫怼笔焦参锲放c服務(wù)的供給模式區(qū)別于傳統(tǒng)模式（如圖4），它是一種績效導(dǎo)向的合作、協(xié)同性的動態(tài)供給模式。從決策到生產(chǎn)、再到提供，每一個階段都會通過績效評價技術(shù)適時修正，最終的公共服務(wù)必將符合公眾的實(shí)際需求。在合作、協(xié)同性的公共服務(wù)（物品）供給模式中，既有治理分域下各個利益主體自身參與，也有大量第三部門和公民社會的專業(yè)人員參與預(yù)評估，這樣基于某種或某次公共服務(wù)的供給，從一開始就以服務(wù)績效為導(dǎo)向，相關(guān)利益主體的關(guān)系在同一領(lǐng)域下完全融合，社會中的相關(guān)專業(yè)知識也用到了公共服務(wù)決策的優(yōu)化中。在空間上，這種“國家治理”式的公共物品與服務(wù)供給模式要求因公共目標(biāo)被納入“同一域”①之下的主體開展廣泛合作，進(jìn)行優(yōu)勢互補(bǔ)。在時間上，它要求這種合作和協(xié)同治理必須是持久的，表現(xiàn)為多主體供給公共服務(wù)行為的可重復(fù)性、公共服務(wù)績效目標(biāo)的一致性、需求和供給階段評估的持久性。圖3為我們展示了“國家治理”模式下協(xié)同的公共服務(wù)供給模式，當(dāng)某種公共服務(wù)需求產(chǎn)生時，主體自身、績效前測實(shí)驗(yàn)室②、公眾發(fā)揮各自優(yōu)勢進(jìn)行多主體協(xié)同需求預(yù)測。這樣，在資源自由流通，信息順暢交換的基礎(chǔ)上，經(jīng)過績效前測實(shí)驗(yàn)室跨學(xué)科、跨領(lǐng)域?qū)＜覉F(tuán)隊的預(yù)評估過程，我們可以達(dá)成一個最接近、最符合現(xiàn)實(shí)需要的行動方案，即最滿意決策。達(dá)成最滿意決策只是協(xié)同過程的第一步，一旦行動方案進(jìn)入服務(wù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，績效評價研究室將和政府、公眾一道進(jìn)行產(chǎn)品質(zhì)檢和流程優(yōu)化，通過及時叫停不合格的公共產(chǎn)品和服務(wù)生產(chǎn)項目、及時優(yōu)化產(chǎn)品和服務(wù)生產(chǎn)流程來實(shí)現(xiàn)過程控制。期間，政府可以追究外包項目受委托方的責(zé)任，以及政府自己生產(chǎn)中的責(zé)任人。同時確定前一階段的績效目標(biāo)設(shè)置是否過高或過低，要保證績效目標(biāo)“跳起來夠得著”，尤其是發(fā)現(xiàn)績效目標(biāo)設(shè)置過高時，要適時調(diào)整，這也是公共服務(wù)生產(chǎn)研究室重點(diǎn)研究的問題。這種過程控制有效解決了公共服務(wù)生產(chǎn)和預(yù)評估的一致性問題，為提供公眾滿意的服務(wù)做好了鋪墊。經(jīng)過及時評估的公共產(chǎn)品和服務(wù)被提供給消費(fèi)者時，以質(zhì)量、滿意度、回應(yīng)性、公平等績效要素為主的后評估隨即展開，還是由政府、后評估實(shí)驗(yàn)室、公眾等多主體協(xié)同行動，使整個協(xié)同過程成為一個動態(tài)的閉環(huán)。

該書提供的實(shí)現(xiàn)“國家治理”式提供公共物品與服務(wù)的路子是一種公共管理協(xié)同中心構(gòu)建的路子，以此為工具正好有利于構(gòu)建出一些跨學(xué)科、跨領(lǐng)域、跨地域、跨部門的公共服務(wù)與產(chǎn)品生產(chǎn)與提供協(xié)同中心，這對解決當(dāng)前我國公共物品與公共服務(wù)提供有現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐價值，也較為契合當(dāng)前我國各行業(yè)“2011”協(xié)同中心建設(shè)的改革需求。

圖4 “國家治理”模式下的協(xié)同性公共物品與公共服務(wù)

的需求——供給模式 四、結(jié)語與展望

《國家與社會之間：轉(zhuǎn)型期的中國社會組織》拓展了一個新的研究領(lǐng)域?；仡櫸鞣桨l(fā)達(dá)國家公共管理的發(fā)展歷程，自由主義時期在經(jīng)濟(jì)和社會管理領(lǐng)域奉行“私人自治”的原則，政府僅僅擔(dān)負(fù)必需的政治統(tǒng)治職能，“管理最少的政府就是最好的政府”。但是國家干預(yù)主義階段的政府走向了另一個極端，政府的公共管理職能擴(kuò)大到社會生活的各個方面。今天，“更少的政府、更多的治理”成為西方政府改革的共同特征。從市場失靈到政府失敗，再到志愿失靈，最后到治理與“善治”。我國改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和公民社會的成長促使政府管理理念由管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變。十八屆三中全會提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，將迎來合作、協(xié)同性供給的新時代。

在我國，“國家治理”式公共服務(wù)還應(yīng)重視對少數(shù)人需求的關(guān)注。公共服務(wù)供給的邏輯往往是滿足大多數(shù)人的需求，但少數(shù)人也是公共領(lǐng)域不可忽略的存在，他們以共同的文化認(rèn)同存在，在社會地位和數(shù)量上處于劣勢。對這類人的公共服務(wù)供給決定治理能否趨近于善治，正如羅爾斯所言：“一個公正社會的決定性標(biāo)準(zhǔn)在于社會中處境最差的那些人的位置如何”。所以，政府、市場、第三部門和公民社會權(quán)力（決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)）共享的情境下，應(yīng)該發(fā)揮政府強(qiáng)制力優(yōu)勢、市場效率優(yōu)勢、第三部門公正性和公民社會信息的優(yōu)勢，為“最少受惠者”謀取公共利益和福祉。這也是擴(kuò)大善治區(qū)域的長效機(jī)制和必然之舉。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕〔美〕萊斯特·M.薩拉蒙.公共服務(wù)中的伙伴關(guān)系——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系〔M〕.田凱譯，北京：商務(wù)印書館，2008.18.

〔2〕Hadin ，G. The Tragedy of the Commons〔J〕.Science，1986，162.

〔3〕賈康，馮俏彬.從替代走向合作：論公共產(chǎn)品提供中政府、市場、志愿部門之間的新型關(guān)系〔J〕.財貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2012，（8）.

〔4〕查爾斯·沃爾夫.市場或政府—權(quán)衡兩種不完善的選擇〔M〕.謝旭譯，北京：中國發(fā)展出版社，1994.146.

〔5〕〔美〕埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道〔M〕.余遜達(dá)，陳旭東譯，上海：三聯(lián)出版社，2000.

〔6〕陳小春，李苗苗.非營利組織的發(fā)展：動力、機(jī)制與作用〔J〕.湖南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2006，（1）.

〔7〕唐興霖.國家與社會之間：轉(zhuǎn)型期的中國社會中介組織〔M〕.北京：社會科學(xué)文藝出版社，2013.7.

〔8〕全球治理委員會.我們的全球伙伴關(guān)系〔R〕.牛津大學(xué)出版社，1995.2-3.

〔9〕尚虎平，張怡夢. 績效目標(biāo)明晰下改革動力源搜尋：從“中心驅(qū)動”到“國家治理”體系構(gòu)建〔J〕.甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2013，（6）.

【責(zé)任編輯：陳學(xué)明】

① 公民是指單個公民所組成的群體，可以是單個公民，也可以是復(fù)數(shù)公民，但不是正式組織?！吧鐣M織”的NGO等正式組織。

① “同一域”是指在治理分域下的同一區(qū)域。以時下的霧霾問題為例，提供清潔的空氣是政府的公共責(zé)任，而化工企業(yè)是霧霾的制造者之一，霧霾最終影響公民健康，從事環(huán)境保護(hù)的第三部門具備專業(yè)優(yōu)勢。各個利益主體因霧霾而被置于“同一域”：M域。

② 筆者在此假設(shè)，在公共服務(wù)的整個過程中，存在績效前測實(shí)驗(yàn)室、生產(chǎn)服務(wù)實(shí)驗(yàn)室、及時績效評價實(shí)驗(yàn)室等機(jī)構(gòu)，這類機(jī)構(gòu)屬于社會中介組織，在公共服務(wù)供給中運(yùn)用績效評價工具進(jìn)行過程和結(jié)果控制。

圖4 “國家治理”模式下的協(xié)同性公共物品與公共服務(wù)

的需求——供給模式 四、結(jié)語與展望

《國家與社會之間：轉(zhuǎn)型期的中國社會組織》拓展了一個新的研究領(lǐng)域?；仡櫸鞣桨l(fā)達(dá)國家公共管理的發(fā)展歷程，自由主義時期在經(jīng)濟(jì)和社會管理領(lǐng)域奉行“私人自治”的原則，政府僅僅擔(dān)負(fù)必需的政治統(tǒng)治職能，“管理最少的政府就是最好的政府”。但是國家干預(yù)主義階段的政府走向了另一個極端，政府的公共管理職能擴(kuò)大到社會生活的各個方面。今天，“更少的政府、更多的治理”成為西方政府改革的共同特征。從市場失靈到政府失敗，再到志愿失靈，最后到治理與“善治”。我國改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和公民社會的成長促使政府管理理念由管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變。十八屆三中全會提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，將迎來合作、協(xié)同性供給的新時代。

在我國，“國家治理”式公共服務(wù)還應(yīng)重視對少數(shù)人需求的關(guān)注。公共服務(wù)供給的邏輯往往是滿足大多數(shù)人的需求，但少數(shù)人也是公共領(lǐng)域不可忽略的存在，他們以共同的文化認(rèn)同存在，在社會地位和數(shù)量上處于劣勢。對這類人的公共服務(wù)供給決定治理能否趨近于善治，正如羅爾斯所言：“一個公正社會的決定性標(biāo)準(zhǔn)在于社會中處境最差的那些人的位置如何”。所以，政府、市場、第三部門和公民社會權(quán)力（決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)）共享的情境下，應(yīng)該發(fā)揮政府強(qiáng)制力優(yōu)勢、市場效率優(yōu)勢、第三部門公正性和公民社會信息的優(yōu)勢，為“最少受惠者”謀取公共利益和福祉。這也是擴(kuò)大善治區(qū)域的長效機(jī)制和必然之舉。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕〔美〕萊斯特·M.薩拉蒙.公共服務(wù)中的伙伴關(guān)系——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系〔M〕.田凱譯，北京：商務(wù)印書館，2008.18.

〔2〕Hadin ，G. The Tragedy of the Commons〔J〕.Science，1986，162.

〔3〕賈康，馮俏彬.從替代走向合作：論公共產(chǎn)品提供中政府、市場、志愿部門之間的新型關(guān)系〔J〕.財貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2012，（8）.

〔4〕查爾斯·沃爾夫.市場或政府—權(quán)衡兩種不完善的選擇〔M〕.謝旭譯，北京：中國發(fā)展出版社，1994.146.

〔5〕〔美〕埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道〔M〕.余遜達(dá)，陳旭東譯，上海：三聯(lián)出版社，2000.

〔6〕陳小春，李苗苗.非營利組織的發(fā)展：動力、機(jī)制與作用〔J〕.湖南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2006，（1）.

〔7〕唐興霖.國家與社會之間：轉(zhuǎn)型期的中國社會中介組織〔M〕.北京：社會科學(xué)文藝出版社，2013.7.

〔8〕全球治理委員會.我們的全球伙伴關(guān)系〔R〕.牛津大學(xué)出版社，1995.2-3.

〔9〕尚虎平，張怡夢. 績效目標(biāo)明晰下改革動力源搜尋：從“中心驅(qū)動”到“國家治理”體系構(gòu)建〔J〕.甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2013，（6）.

【責(zé)任編輯：陳學(xué)明】

① 公民是指單個公民所組成的群體，可以是單個公民，也可以是復(fù)數(shù)公民，但不是正式組織。“社會組織”的NGO等正式組織。

① “同一域”是指在治理分域下的同一區(qū)域。以時下的霧霾問題為例，提供清潔的空氣是政府的公共責(zé)任，而化工企業(yè)是霧霾的制造者之一，霧霾最終影響公民健康，從事環(huán)境保護(hù)的第三部門具備專業(yè)優(yōu)勢。各個利益主體因霧霾而被置于“同一域”：M域。

② 筆者在此假設(shè)，在公共服務(wù)的整個過程中，存在績效前測實(shí)驗(yàn)室、生產(chǎn)服務(wù)實(shí)驗(yàn)室、及時績效評價實(shí)驗(yàn)室等機(jī)構(gòu)，這類機(jī)構(gòu)屬于社會中介組織，在公共服務(wù)供給中運(yùn)用績效評價工具進(jìn)行過程和結(jié)果控制。

圖4 “國家治理”模式下的協(xié)同性公共物品與公共服務(wù)

的需求——供給模式 四、結(jié)語與展望

《國家與社會之間：轉(zhuǎn)型期的中國社會組織》拓展了一個新的研究領(lǐng)域?；仡櫸鞣桨l(fā)達(dá)國家公共管理的發(fā)展歷程，自由主義時期在經(jīng)濟(jì)和社會管理領(lǐng)域奉行“私人自治”的原則，政府僅僅擔(dān)負(fù)必需的政治統(tǒng)治職能，“管理最少的政府就是最好的政府”。但是國家干預(yù)主義階段的政府走向了另一個極端，政府的公共管理職能擴(kuò)大到社會生活的各個方面。今天，“更少的政府、更多的治理”成為西方政府改革的共同特征。從市場失靈到政府失敗，再到志愿失靈，最后到治理與“善治”。我國改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和公民社會的成長促使政府管理理念由管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變。十八屆三中全會提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，將迎來合作、協(xié)同性供給的新時代。

在我國，“國家治理”式公共服務(wù)還應(yīng)重視對少數(shù)人需求的關(guān)注。公共服務(wù)供給的邏輯往往是滿足大多數(shù)人的需求，但少數(shù)人也是公共領(lǐng)域不可忽略的存在，他們以共同的文化認(rèn)同存在，在社會地位和數(shù)量上處于劣勢。對這類人的公共服務(wù)供給決定治理能否趨近于善治，正如羅爾斯所言：“一個公正社會的決定性標(biāo)準(zhǔn)在于社會中處境最差的那些人的位置如何”。所以，政府、市場、第三部門和公民社會權(quán)力（決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)）共享的情境下，應(yīng)該發(fā)揮政府強(qiáng)制力優(yōu)勢、市場效率優(yōu)勢、第三部門公正性和公民社會信息的優(yōu)勢，為“最少受惠者”謀取公共利益和福祉。這也是擴(kuò)大善治區(qū)域的長效機(jī)制和必然之舉。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕〔美〕萊斯特·M.薩拉蒙.公共服務(wù)中的伙伴關(guān)系——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系〔M〕.田凱譯，北京：商務(wù)印書館，2008.18.

〔2〕Hadin ，G. The Tragedy of the Commons〔J〕.Science，1986，162.

〔3〕賈康，馮俏彬.從替代走向合作：論公共產(chǎn)品提供中政府、市場、志愿部門之間的新型關(guān)系〔J〕.財貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2012，（8）.

〔4〕查爾斯·沃爾夫.市場或政府—權(quán)衡兩種不完善的選擇〔M〕.謝旭譯，北京：中國發(fā)展出版社，1994.146.

〔5〕〔美〕埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道〔M〕.余遜達(dá)，陳旭東譯，上海：三聯(lián)出版社，2000.

〔6〕陳小春，李苗苗.非營利組織的發(fā)展：動力、機(jī)制與作用〔J〕.湖南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2006，（1）.

〔7〕唐興霖.國家與社會之間：轉(zhuǎn)型期的中國社會中介組織〔M〕.北京：社會科學(xué)文藝出版社，2013.7.

〔8〕全球治理委員會.我們的全球伙伴關(guān)系〔R〕.牛津大學(xué)出版社，1995.2-3.

〔9〕尚虎平，張怡夢. 績效目標(biāo)明晰下改革動力源搜尋：從“中心驅(qū)動”到“國家治理”體系構(gòu)建〔J〕.甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2013，（6）.

【責(zé)任編輯：陳學(xué)明】

① 公民是指單個公民所組成的群體，可以是單個公民，也可以是復(fù)數(shù)公民，但不是正式組織?！吧鐣M織”的NGO等正式組織。

① “同一域”是指在治理分域下的同一區(qū)域。以時下的霧霾問題為例，提供清潔的空氣是政府的公共責(zé)任，而化工企業(yè)是霧霾的制造者之一，霧霾最終影響公民健康，從事環(huán)境保護(hù)的第三部門具備專業(yè)優(yōu)勢。各個利益主體因霧霾而被置于“同一域”：M域。

② 筆者在此假設(shè)，在公共服務(wù)的整個過程中，存在績效前測實(shí)驗(yàn)室、生產(chǎn)服務(wù)實(shí)驗(yàn)室、及時績效評價實(shí)驗(yàn)室等機(jī)構(gòu)，這類機(jī)構(gòu)屬于社會中介組織，在公共服務(wù)供給中運(yùn)用績效評價工具進(jìn)行過程和結(jié)果控制。