馮亞明

（河南工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，河南 鄭州450000）

煙田生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是建設(shè)現(xiàn)代化煙葉生產(chǎn)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，它包括煙水及配套工程、煙田機(jī)耕路建設(shè)、煙葉調(diào)制設(shè)施建設(shè)、煙草農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置、育苗大棚建設(shè)、水源性工程建設(shè)、烤房設(shè)備、土地整理等項(xiàng)目，建設(shè)項(xiàng)目多，資金使用大，使用周期長(zhǎng)，產(chǎn)權(quán)歸屬不明確等特點(diǎn)，要做好煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)工程，要堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，系統(tǒng)設(shè)計(jì)、綜合、配套，堅(jiān)持規(guī)范運(yùn)作、高質(zhì)量、建管并重、持久運(yùn)行的原則。2013年國(guó)家煙草專賣局強(qiáng)調(diào)，要認(rèn)真落實(shí)煙葉生產(chǎn)的基本要求，守住收購(gòu)計(jì)劃一條紅線，不斷提高發(fā)展現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)的水平、煙葉基地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水平和煙葉質(zhì)量技術(shù)水平，實(shí)現(xiàn)煙農(nóng)增收致富和煙區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展雙項(xiàng)目標(biāo)。

1 河南產(chǎn)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀分析

河南省地處中原，毗鄰冀、晉、陜、鄂、皖、魯6 省，土地面積約17 萬(wàn)km2，其中耕地733.3 萬(wàn)hm2，全省12個(gè)地市種植煙葉，50個(gè)以上種煙縣，400個(gè)以上種煙鄉(xiāng)鎮(zhèn)，種植規(guī)模約8.7 萬(wàn)hm2，收購(gòu)量308 萬(wàn)擔(dān)左右。

1.1 煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況

河南省煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目包括：（1）煙水配套項(xiàng)目：水窖、水池、機(jī)井、小塘壩、溝渠（包括主干渠、支渠Ⅰ型、支渠Ⅱ型、排洪渠及其他）、管網(wǎng)、提灌站工程、其他提灌站工程，共24 699個(gè)，蓄水容量達(dá)2 033 768.5 m3，溝渠總長(zhǎng)度5 283.64 km；（2）機(jī)耕路共1 091條，長(zhǎng)度總計(jì)1 963.00 km；（3）煙葉調(diào)制設(shè)施：包括2.7 m×8 m 以上、2.7 m×6 m 2.7 m×8 m、2.7 m×4 m 2.7 m×6 m 三種型號(hào)的新建密集式烤房、烘烤工場(chǎng)附屬設(shè)施、熱源外置密集式改造、熱源內(nèi)置密集式改造、標(biāo)準(zhǔn)白肋煙房、標(biāo)準(zhǔn)香料煙晾房，共100 462 座；（4）煙草農(nóng)機(jī)具，包括通用設(shè)備、專用設(shè)備，共8 470 套；（5）育苗大棚，共1 850個(gè)。截至2013年底，河南省煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施造價(jià)及受益情況見(jiàn)表1。

表1 河南省2005～2013年度完成煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目匯總

1.2 煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩個(gè)五年計(jì)劃實(shí)施情況比較

為實(shí)現(xiàn)“卷煙上水平”，河南省在基本煙田和煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，成功實(shí)施了2005～2010年“第一個(gè)”五年規(guī)劃，在2005～2010年其間河南省累計(jì)建設(shè)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目111 435個(gè)，行業(yè)累計(jì)投入資金20億元，其中：煙水配套工程2.3 萬(wàn)個(gè)，煙田受益面積達(dá)11.22 萬(wàn)hm2，新建、改建密集烤房8.3 萬(wàn)個(gè)，受益煙田面積7.06 萬(wàn)hm2，修筑田間機(jī)耕路1 575 km，受益的煙田面積1.93 萬(wàn)hm2，購(gòu)置煙草農(nóng)業(yè)機(jī)械3 520 臺(tái)，受益面積1.86 萬(wàn)hm2，建設(shè)育苗大棚489個(gè)，受益煙田面積0.9 萬(wàn)hm2。煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，切實(shí)改善了煙區(qū)的生產(chǎn)條件，惠及煙農(nóng)，經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益顯著，保障了煙葉種植規(guī)模的穩(wěn)定。

在此基礎(chǔ)上河南省煙草局制定了2011～2015 煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“第二個(gè)”五年規(guī)劃，比較2010～2015年與2005～2010年煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩個(gè)五年規(guī)劃增長(zhǎng)情況（表2）可以看出，煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施總投資增加了81%，其中：在煙草農(nóng)機(jī)具方面投資

表2 河南省煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩個(gè)五年計(jì)劃的比較

增長(zhǎng)巨大，增加了12.52 倍，主要原因是原來(lái)河南省煙葉生產(chǎn)過(guò)程中機(jī)械化生產(chǎn)水平低，河南省煙草局針對(duì)此情況，為提高煙葉生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)煙葉生產(chǎn)現(xiàn)代化，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，加大投資，從“第一個(gè)”五年計(jì)劃不到1 500 萬(wàn)元增加到2 億元。其次是育苗大棚量，增長(zhǎng)了6.71 倍。另外，在機(jī)耕路建設(shè)方面也有所增加，數(shù)目提高54.32%，以前機(jī)耕路的布局不太合理，為了少占耕地，要因地治宜開(kāi)展修建。煙水建設(shè)項(xiàng)目投資也增加了一倍，改變?cè)械男∷?、小水池、小水壩的修建，重點(diǎn)開(kāi)展水源、水池、溝渠管理網(wǎng)的綜合設(shè)計(jì)和建設(shè)，完善煙水綜合灌溉能力，提高煙葉生產(chǎn)整體的有效灌溉率。在2010～2015 五年計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中重點(diǎn)是突出“八配套”，即煙田、煙水、煙路、煙坑、煙機(jī)、煙站、育苗工廠和防災(zāi)減災(zāi)體系的八配套，達(dá)到路相通、渠相連、管成網(wǎng)、旱能澆、澇能排，抵御自然災(zāi)害能力顯著增強(qiáng)，機(jī)械化耕作、工場(chǎng)化育苗、智能化烘烤等綜合生產(chǎn)能力提升，煙農(nóng)勞動(dòng)強(qiáng)度進(jìn)一步降低，收入水平明顯提高，煙區(qū)生產(chǎn)條件大幅度改善，為煙葉生產(chǎn)質(zhì)量實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展打下牢固的基礎(chǔ)。

2 煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在問(wèn)題及改進(jìn)措施

2.1 項(xiàng)目總體規(guī)劃

2.1.1 存在問(wèn)題 河南省煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃過(guò)于注重現(xiàn)實(shí)，缺乏戰(zhàn)略發(fā)展的高度和科學(xué)論證過(guò)程，存在重復(fù)投資和部分環(huán)境污染或利用不充分的現(xiàn)象。具體問(wèn)題如下：煙水布局過(guò)度強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)需求，沒(méi)有與煙農(nóng)飲水難的問(wèn)題結(jié)合；煙田水源性工程建設(shè)較弱，由于是國(guó)家投資，沒(méi)有納入當(dāng)?shù)責(zé)熕こ探ㄔO(shè)規(guī)劃；機(jī)耕路與出行和煙葉生產(chǎn)、交售結(jié)合在一起的設(shè)計(jì)不夠，煙路與基地單元建設(shè)缺乏綜合規(guī)劃；烤房建設(shè)存在零星分散的單座的特點(diǎn)，烤房建設(shè)在選址、電網(wǎng)和受益的煙田規(guī)模上缺乏科學(xué)綜合設(shè)計(jì)；育苗設(shè)施多采用固定棚架，增加了建設(shè)成本，而移動(dòng)性差、使用率不高；部分煙草農(nóng)機(jī)使用效率低，而一部分成熟機(jī)械推廣不夠。

2.1.2 改進(jìn)措施 聘請(qǐng)有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計(jì)的科學(xué)性和實(shí)效性，并要組織專家對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告進(jìn)行論證，切實(shí)提高規(guī)劃設(shè)計(jì)水平。在規(guī)劃過(guò)程中，要避免重復(fù)投資和破壞環(huán)境，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)效益最大化。規(guī)劃設(shè)計(jì)要在一個(gè)基地單元內(nèi)系統(tǒng)考慮，煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要做到與基地單元同步建設(shè)和同步推進(jìn)，系統(tǒng)合理，配套完整，提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，并要注重與環(huán)境相和諧且美觀大方[1-2]。其次，煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施在總體規(guī)劃時(shí)，要做到不僅與政府部門如發(fā)改委、扶貧部門等協(xié)調(diào)，還要與項(xiàng)目涉及的部門溝通，如交通、電力、水利，依靠他們的專業(yè)技術(shù)力量，虛心聽(tīng)取建議和意見(jiàn)，確保項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)的科學(xué)性、合理性，發(fā)揮項(xiàng)目的最大效益[3-5]。

具體措施：（1）在煙水布局上，項(xiàng)目規(guī)劃要堅(jiān)持煙水配套與飲水安全相結(jié)合，兼顧解決煙農(nóng)飲水難的問(wèn)題。煙田水利設(shè)施建設(shè)要依水源，因地制宜，宜提則提，宜排則排、宜灌則灌，排灌結(jié)合[6]；水源性工程要以地方政府為主體，納入當(dāng)?shù)厮こ探ㄔO(shè)規(guī)劃。（2）在烤房建設(shè)上，要結(jié)合規(guī)?；N植及煙農(nóng)生產(chǎn)、生活半徑，宜群則群，群組結(jié)合，不應(yīng)再進(jìn)行零星分散的單座烤房建設(shè)[7]。堅(jiān)持烤房與電網(wǎng)建設(shè)相結(jié)合，優(yōu)化方案，共同選址，節(jié)約投資，堅(jiān)持密集烤房與村鎮(zhèn)規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，做到美觀、實(shí)用[2]。（3）在煙路建設(shè)上，堅(jiān)持煙路與農(nóng)村通達(dá)通暢工程相結(jié)合，為群眾出行和煙葉生產(chǎn)、交售提供便利；機(jī)耕路建設(shè)要合理布局，以砂石路為主，充分利用老舊路基進(jìn)行改造，少占耕地。（4）在育苗設(shè)施建設(shè)上，可采用大中棚或可移動(dòng)式棚架，減少地面硬化，提高設(shè)施的使用率。在煙草農(nóng)機(jī)方面，重點(diǎn)購(gòu)置生產(chǎn)用工多的起壟、移栽、施肥、覆拔稈和采收等環(huán)節(jié)使用的機(jī)型，加大對(duì)成熟機(jī)械的推廣力度。

2.2 資金渠道

2.2.1 存在問(wèn)題 河南省煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金渠道單一，比例不合理。從2005～2013年，河南省煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已投入35 億元（含農(nóng)民投工投勞），行業(yè)投資占總造價(jià)比重為82%，農(nóng)民投工投勞占總造價(jià)比重18%。行業(yè)投資中，省內(nèi)煙草行業(yè)配套資金占37.72%，國(guó)家局補(bǔ)助投資占44.28%，具體投資結(jié)構(gòu)見(jiàn)表3。由表3 看出，投資主體主要來(lái)源于政府，投資主體單一，比重過(guò)大，沒(méi)有形成真正意義上的政府主導(dǎo)、多元主體參與的投資體制。

表3 2005～2013年河南省煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資結(jié)構(gòu) （%）

2.2.2 改進(jìn)措施 一是拓寬煙田基礎(chǔ)設(shè)施資金渠道。煙田基礎(chǔ)設(shè)施投資是重要的煙田公共投資，具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)。煙田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)解決農(nóng)民增收問(wèn)題意義重大。拓寬煙田基礎(chǔ)設(shè)施投資渠道，形成資金供給主體多元化格局，具體的投資渠道可采用許可證經(jīng)營(yíng)的方法，吸引煙廠或行業(yè)內(nèi)資金提供煙田基礎(chǔ)設(shè)施。在明晰產(chǎn)權(quán)、加強(qiáng)管理的前提下，要有多元化投資的思路，多渠道融資，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)投資”的原則，逐步擴(kuò)大投資范圍，增加投資項(xiàng)目?jī)?nèi)容。如小型水利設(shè)施，可通過(guò)發(fā)放許可證的方式，吸引企業(yè)進(jìn)入煙葉生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，讓煙農(nóng)與煙廠建立起利益共同體，采用PPP（Public-Private Partnership，即公私部門的伙伴關(guān)系）模式調(diào)動(dòng)各類投資主體的積極性[7]?？梢愿鶕?jù)煙田基礎(chǔ)設(shè)施的受益范圍，確定不同的融資比例。對(duì)有較強(qiáng)外部性的煙田基礎(chǔ)設(shè)施，如水源建設(shè)，可加大政府財(cái)政投入力度，充分調(diào)動(dòng)煙農(nóng)積極性和吸引社會(huì)資本，建立多方參與籌資機(jī)制。

二是規(guī)范安全使用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金。（1）項(xiàng)目物資政府采購(gòu)、項(xiàng)目建設(shè)招投標(biāo)制度。（2）合理界定各級(jí)部門的事權(quán)。資金管理工作、項(xiàng)目推薦、項(xiàng)目審查、項(xiàng)目跟蹤管理、項(xiàng)目承辦、項(xiàng)目使用、項(xiàng)目監(jiān)督等，應(yīng)當(dāng)分部門具體負(fù)責(zé)。（3）推行項(xiàng)目資金民主制。讓群眾參與選項(xiàng)目、定項(xiàng)目、建項(xiàng)目，建立項(xiàng)目資金報(bào)賬制、公告公示制，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光資金民主管理制度[4]。

2.3 項(xiàng)目管理

2.3.1 存在問(wèn)題 主要問(wèn)題是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主體結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)權(quán)不明晰帶來(lái)管理混亂。河南省煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主體有三部分，即政府、行業(yè)、農(nóng)戶，其中89%來(lái)源于政府和行業(yè)。由于煙草行業(yè)的特點(diǎn)，行業(yè)投資部分也相當(dāng)于政府投資。煙田基礎(chǔ)設(shè)施私人投資對(duì)公共投資存在路徑依賴，沒(méi)有形成真正意義上的政府主導(dǎo)、多元主體參與的體制。煙草公司名義上是公司，但實(shí)為政府委托代理身份，沒(méi)有在市場(chǎng)機(jī)制下運(yùn)行，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)采用公開(kāi)招標(biāo)的方式，不存在競(jìng)爭(zhēng)。因此，在資金使用上常會(huì)出現(xiàn)主體缺位的現(xiàn)象，煙田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌集難和使用效率低等現(xiàn)象。

2.3.2 改進(jìn)措施 一是明晰產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)管護(hù)，保證效果。各煙葉生產(chǎn)區(qū)要高度重視工程項(xiàng)目管護(hù)工作，研究和探索經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的有效管理模式，明晰產(chǎn)權(quán)，量化到戶。堅(jiān)持建設(shè)管理結(jié)合，管理和使用并舉，堅(jiān)持村級(jí)主導(dǎo)、行業(yè)監(jiān)控，突出煙農(nóng)主體地位，強(qiáng)化煙農(nóng)參與管護(hù)和監(jiān)督的自覺(jué)性。按照“誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益、誰(shuí)維護(hù)、誰(shuí)管理、誰(shuí)使用”的原則，分項(xiàng)目明晰產(chǎn)權(quán)歸屬[8-9]。單戶建設(shè)單戶受益的項(xiàng)目，產(chǎn)權(quán)歸建設(shè)農(nóng)戶所有，自行管護(hù)；多戶聯(lián)合建設(shè)共同受益的項(xiàng)目，產(chǎn)權(quán)歸參與建設(shè)的農(nóng)戶集體共有，協(xié)商管護(hù)；項(xiàng)目規(guī)模大，受益群眾較多，可以成立項(xiàng)目管護(hù)小組，負(fù)責(zé)管護(hù)費(fèi)用的籌集與使用；人畜飲水相結(jié)合的項(xiàng)目，應(yīng)成立不以贏利為目的的管理機(jī)構(gòu)，制定合理的收費(fèi)水平，確保項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)。以盈利為目的的行業(yè)外資本，一般不參與投資育苗設(shè)施、密集烤房及烘烤工場(chǎng)等煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施。密集式烤房、育苗大棚和煙草農(nóng)業(yè)機(jī)械等專業(yè)服務(wù)設(shè)施投入形成的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，煙草系統(tǒng)投入的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸專業(yè)合作社所有，而且要量化到煙農(nóng)。在明晰產(chǎn)權(quán)過(guò)程中，要通過(guò)具體章程等形式，保留煙草公司的話語(yǔ)權(quán)和主要定價(jià)權(quán)，以確保煙農(nóng)真正受益。水源性工程移交給項(xiàng)目所在地縣人民政府管理，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的煙水配套工程由受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實(shí)施運(yùn)行管護(hù)。

二是嚴(yán)格程序，加強(qiáng)監(jiān)管，提升質(zhì)量。煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要做到布局有規(guī)劃，立項(xiàng)有申請(qǐng)，項(xiàng)目有合同，工程有預(yù)算，建設(shè)有圖紙，施工有方案，驗(yàn)收有標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)貼有公示，建后有管理，運(yùn)轉(zhuǎn)有保障。依法實(shí)施招投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)管和合同管理制度，不斷優(yōu)化管理流程，創(chuàng)新管理方式，建立社會(huì)公示、煙農(nóng)監(jiān)督、職能部門監(jiān)管等制度，強(qiáng)化過(guò)程控制和檢查驗(yàn)收，提升項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。在選擇施工企業(yè)時(shí)，要向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程信息，爭(zhēng)取有較多具有相應(yīng)資質(zhì)條件的施工企業(yè)報(bào)名競(jìng)標(biāo)。施工過(guò)程中要嚴(yán)把質(zhì)量監(jiān)理關(guān)，監(jiān)理重心下移，駐點(diǎn)跟蹤項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)原材料進(jìn)場(chǎng)把關(guān)，通過(guò)駐點(diǎn)、測(cè)量、試驗(yàn)、工地例會(huì)和停止支付等手段，履行監(jiān)理職責(zé)，通過(guò)事前預(yù)控、事中監(jiān)控和事后檢控，完成監(jiān)理目標(biāo)[5]。引導(dǎo)項(xiàng)目受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村設(shè)立質(zhì)量監(jiān)管小組，參與工程質(zhì)量的監(jiān)督管理和矛盾協(xié)調(diào)，使工程建設(shè)質(zhì)量符合設(shè)計(jì)要求。工程項(xiàng)目驗(yàn)收?qǐng)?jiān)持“誰(shuí)驗(yàn)收、誰(shuí)簽字、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，實(shí)行縣、市、省分公司煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)辦公室三級(jí)驗(yàn)收制度，分別采用100%、30%、5%比例查驗(yàn)。

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