鄭風田

國務院日前發(fā)布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，決定取消農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口性質區(qū)分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度?，F階段不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權（即“三權”）作為農民進城落戶的條件。要加快完善農村產權制度，加快推進農村土地確權、登記、頒證，依法保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權。

戶籍制度改革的意義是不言而喻的。如果大量地吸收農民工落戶，使他們成為城市的建設者，則會給城市帶來新的生機與活力。以住房為例，目前農民工在城市買不起房子，房子擁有率不足1%，多人擠在一塊，住“老鼠窩”，而他們老家的房子是“空心村”，被“老鼠住”，這是資源的極大浪費。原因當然是現在的半截子城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)的房價太高了，他們根本買不起。目前在城鎮(zhèn)打工的2.6億農民工，平均2.6人一套房子，則需要1億套房子，如果能夠50萬元一套，則就是50萬億的增長潛力。而相關的公共服務需求則會更大，這些房地產業(yè)的需求會帶來很大的增長機會。

農民現在所擁有的重要資產就是土地，這包括幾十年不變的農地承包權以及宅基地使用權。應該通過相應的制度改革，在政策上允許農村土地資產進入市場，讓農民帶著資產進城，這樣一方面可以激活沉睡的土地資產價值，另一方面也讓農民能夠更好地在城市獲得生存的資本。

戶籍制度、土地制度改革要聯動。土地不能轉變?yōu)樨敻皇菓艏贫雀母锱c城鄉(xiāng)一體化的阻礙之一。農民進城之后，多數時候表現出“兩頭靠”的特性，他們既要在城市掙錢、生活，同時又不敢放棄農村的土地，但土地并不能給他們帶來太多收益，所以出現大量“空心村”。

在目前的體制下，農民工輸入省份沒有動力去保障農民工的福利。從國家層面上來看，也應該出臺相關的激勵政策，讓長三角、珠三角、京津等勞動力流人大戶有動力來解決大量的外來勞動力戶籍問題。雖然國家鼓勵放開戶籍，但大部分的就業(yè)崗位在少數發(fā)達地區(qū)，如何鼓勵這些地區(qū)解決外來群體的戶籍制度？什么政策激勵最有效？建設用地指標是一個好工具。因為要想解決新移民的定居問題，必須要發(fā)展小城鎮(zhèn)與中小城市，需要擴建建設占有耕地。

目前，土地管理部門一直在執(zhí)行“占補平衡”政策，其實這個“占補平衡”政策也可以移植到吸收外省新移民政策上。我國有1億多跨省新生代農民工，他們在家鄉(xiāng)都有承包地與宅基地，如果能夠在打工地長三角、珠三角等沿海地區(qū)落戶定居，到一定時候他們就自動會把家鄉(xiāng)的承包地轉讓出去，把宅基地賣了。對整個國家來講，等于節(jié)約了土地，耕地并沒有因此而減少，長遠看應該是增加的，因為人口在城鎮(zhèn)居住所占用的耕地遠比在農村居住少。

從經濟發(fā)展規(guī)律來看，其一直呈現集聚與扎堆現象。也就是說經濟發(fā)展并不是全面開花，只是在一些地方或者地區(qū)首先成為增長極，然后再慢慢擴散。而這些地方是經濟發(fā)展的火車頭，增長迅速，就業(yè)機會多，膨脹速度快。這些地方一般對土地需求旺盛，也是就業(yè)吸納能力大的地方。比如浙江的義烏，原來是一個占地2.5平方公里的小縣城，后來率先成為小商業(yè)批發(fā)中心，目前縣城已擴展到上百平方公里。由于目前其已成為亞洲最大的小商品集散地，擴展迅速，所以急需土地來發(fā)展建設。這些地方吸納外來就業(yè)的能力足，應該通過建設用地指標的跨地區(qū)再分配，增加土地與戶籍制度的聯動來滿足需要。

要使土地再配置與戶籍制度改革聯系起來，首先應該建立全國統(tǒng)一的用地指標交易機制，讓那些偏遠地區(qū)置換或者騰出的用地指標優(yōu)先用于那些能夠吸納解決外來流動人口就業(yè)與戶籍的地區(qū)。這些地區(qū)能夠吸收更多的外來人口，說明其產業(yè)有競爭力，能夠相應地讓這些地區(qū)獲得更多的建設用地指標。只有這樣，才能讓全國成為一盤棋，從而避免出現一刀切的問題。