李月

黨的十八屆三中全會繼續(xù)提出加快政府職能轉變，而社會主義經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求強調(diào)了政府職能轉變需要有效的政府治理。[1]治理理論的核心在于允許多元主體共同參與，公民參與則是多元主體共同參與的基礎。社會治理作為與政府治理同等重要的工作，二者為構建我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一全面深化改革的總目標共同發(fā)揮不可忽視的作用。[2]在公民參與社會治理的視角下看政府職能轉變，對促進行政管理方式創(chuàng)新和行政體制改革的不斷深化，從而切實轉變政府職能具有很強的現(xiàn)實意義。[3]

近年來，全國各地都在不同領域圍繞政府職能轉變進行改革嘗試，其中城市拆遷工作中的“模擬搬遷”模式就是一項對轉變政府職能意義深遠的全新實踐。在這一模式下，政府職能從簡單的厘清政府與市場的關系，變?yōu)橐刖用褡灾谓M織、企業(yè)、媒體乃至全社會共同參與、各司其職的公民參與社會治理模式。在這個“模擬搬遷”的過程中，政府職能得到了明顯的轉變，本文選取了央視連續(xù)兩年在全國推廣宣傳的成都曹家巷“模擬搬遷”項目作為研究對象，深入的分析在此模式下政府職能轉變的源起、方式與啟示。

一、“模擬搬遷”與政府職能轉變

（一）我國城市拆遷工作的三個階段

改革開放以來，我國的城市拆遷工作經(jīng)歷了三個主要的歷史階段，即上世紀八十年代初期到九十年代末期，計劃經(jīng)濟特征明顯的城市拆遷階段[4]；本世紀前十年，市場經(jīng)濟特征明顯的城市拆遷階段；2011年至今，有別于傳統(tǒng)城市拆遷的“征收”階段。這三個階段分別反映了我國不同時期經(jīng)濟和社會發(fā)展的需求，并隨著需求的變化而進行相應的調(diào)整。

（二）“模擬搬遷”模式的形成

當我國的城市拆遷工作由第二階段向第三階段過度時，由于缺乏現(xiàn)成的改革參考模式，各個地區(qū)在拆遷工作的實踐中逐漸摸索出了一套較新的工作方式。這種方式有別于以往拆遷改造工作由政府或開發(fā)商直接拍板的舊思路，而是將改造的決定權交給了被改造地區(qū)的居民。通過先摸底調(diào)查，再根據(jù)調(diào)查結果制定合適的改造方案，最后全體居民在規(guī)定時間內(nèi)就方案內(nèi)容選擇簽約或者不簽約。

由于在簽約期結束前所說的“搬遷”其實并不是真正的實施搬遷改造，只有當簽約比例達到一定要求時（通常是極高的比例，現(xiàn)在大多要求達到100%），改造才會真正進行，因此在整個預設的簽約期內(nèi)做的相關工作都被稱作“模擬搬遷”。

這種模式是在拆遷矛盾愈發(fā)突出的時代背景下誕生的一種為緩和矛盾，尋找政府拆遷工作新突破口的創(chuàng)造性改革?！澳M搬遷”模式的誕生也符合了這一時期拆遷工作的實際需要，既是政府職能轉變的一種新嘗試，也體現(xiàn)了被拆遷居民的根本利益。

（三）城市拆遷工作對政府職能轉變的需求

在我國城市拆遷工作的第二個階段，已開始逐步認識到政府與市場之間關系的問題，新政策的制定也更加注重對市場規(guī)律的遵循。諸如對拆遷房屋補償之類，皆由原先的政府定價向引入市場機制轉變，由此也產(chǎn)生了許多新矛盾。第二個階段的拆遷工作因為市場化帶來的房地產(chǎn)價格高漲，在拆遷補償事項上出現(xiàn)了更多的沖突。頻繁的上訪以及拆遷工作中不時被爆出的惡性事件，使得我國的城市拆遷工作一度成為了城市建設進程中最大的難題。

為了保持城市建設的進度和維護經(jīng)濟發(fā)展的成果之一，城市拆遷這一重大課題亟需尋找更適合當前形勢的全新改革路徑。在繼續(xù)思考政府與市場關系的基礎上，政府的職能還應有更廣泛意義上的思路轉變?！澳M搬遷”的產(chǎn)生，就是從公民參與社會治理的視角引入政府職能轉變的新模式，從而為解決更為復雜的城市拆遷難題尋找最具成效的解決方案。

二、公民參與“模擬搬遷”的運行模式——以曹家巷為例

成都市曹家巷片區(qū)自2012年開始拆遷改造摸底工作，到2013年7月“模擬搬遷”程序運行完畢，非常完整的對“模擬搬遷”這一模式進行了實踐，并成為了成都市乃至全國在居民自治改造方面的標志性項目。因此，以曹家巷作為研究對象，對其片區(qū)內(nèi)“模擬搬遷”運行的模式及過程進行探討，有助于分析創(chuàng)新社會治理模式下的政府職能轉變問題。

（一）創(chuàng)新社會治理模式下公民參與的組織形式——“自治改造委員會”

在曹家巷棚戶區(qū)待改造的198畝土地上共有3756戶居民，合計將近15000人，其中超過51%的居民居住面積不足20平方米，因此該項目是典型的民生工程，在改造的過程中也需要更多的公民參與，共同破解改造中遇到的困難和問題。

由于改造居民基數(shù)龐大，面對近4千戶居民，改造過程必須對公民參與的形式有所引導，否則公民參與將失去秩序和效率。從創(chuàng)新社會治理模式的角度講，在居民社區(qū)建立相關的公民參與代言組織，以居民委托授權的形式請相關組織代為表達權利訴求和基本觀點，是一種可行的方式。組織的名稱可能各不相同，但組織的核心職能基本一致。在曹家巷，這一組織被稱作“居民自治改造委員會”，簡稱“自改委”。

曹家巷自改委的選舉過程是根據(jù)成都《城鄉(xiāng)居民自治管理條例》的相關要求，首先在曹家巷一、二街坊及馬鞍南苑商品樓盤以樓棟為單位進行分別選舉，共推選出65個樓棟的樓棟長。2012年3月，樓棟長們再作為居民代表受各樓棟居民委托進行自治改造委員會委員的選舉：每位樓棟長都選出他們心中合適的自改委人選，最后通過民主投票，當場唱票的方式，評出得票最高的21位居民，共同組成居民自治改造委員會并擔任委員。投票結果誕生后，逐戶征詢?nèi)罕娨庖?，在接受調(diào)查的群眾中僅有3戶持反對意見，其余居民都通過簽署《自治改造委員會成員確認授權委托書》的形式，認可了此次選舉的結果并確認選舉的民主性。[5]

曹家巷自改委作為一種社會治理創(chuàng)新模式下的群眾自治組織，自成立開始有兩項主要的工作任務：一是在片區(qū)內(nèi)部，對群眾相關利益進行協(xié)調(diào)，對群眾訴求進行摸底；二是在片區(qū)之外，作為居民代表向?qū)嵤└脑斓恼推髽I(yè)反映居民意愿，表達相關訴求。

（二）曹家巷“模擬搬遷”的前期摸底調(diào)研endprint

從某種角度上說，“模擬搬遷”模式能否成功，關鍵不在百日簽約期，反而應該在前期的摸底調(diào)研。因為只有前期的摸底調(diào)研工作做的足夠扎實，全面了解了片區(qū)居民訴求，如此做出的相關方案才能被大多數(shù)居民所接受，這樣才有可能在一百天內(nèi)完成100%的簽約率。

曹家巷“模擬搬遷”前的調(diào)查摸底工作，主要由政府引導自改委完成。因為選舉產(chǎn)生的自改委員不僅能力出眾，例如有人懂建筑工程造價，有人是文字工作者，有人語言表達能力超群等，但最重要的還是自改委員當中的絕大多數(shù)人都有迫切的改造需求。他們不少人一家三代擠在20～30平米的危舊小屋中生活，在過去的十年中，他們中的許多人都有過為推進曹家巷改造工程而上訪的經(jīng)歷，最能夠理解片區(qū)居民的心聲和訴求，也最懂得如何與片區(qū)居民溝通。

前期的調(diào)研工作持續(xù)了半年以上，經(jīng)歷過矛盾沖突期和改造倒逼期。每個階段自改委員都深入群眾一線，發(fā)揮各自優(yōu)勢，既把政府的意見向居民傳達，也一次次代表民意向政府反饋居民的想法。最終通過反復的雙向溝通，曹家巷改造方案有了許多的變化，例如最低改造面積從48平方米提升至52平方米，改造最小戶型由1室1廳變?yōu)?室2廳，還增加了異地安置等多處選擇地點。政府方面也對片區(qū)的全套規(guī)劃、容積率的調(diào)整做出了一次次的重新設計，使最終的方案盡可能的既符合百姓訴求，又不突破政策標準和資金上限。

（三）百日簽約期中公民參與“模擬搬遷”

2012年12月18日，曹家巷的拆遷動員大會召開，意味著曹家巷改造正式拉開帷幕，但改造是否能夠順利推進，還要看改造方案的制定。在方案出臺后規(guī)定的100天簽約期內(nèi)，居民是否能夠達到100%簽約，這一百天也就是曹家巷“模擬搬遷”模式的主體時間。2013年2月25日，曹家巷拆遷方案正式出臺，這個方案也成為了改造過程中貫穿始終沒有改變的唯一方案，為改造的公平、公正樹立了一面標桿。[6]2013年3月9日，百日簽約期正式啟動，理論上的結束時間為6月16日。

和所有的“模擬搬遷”過程相似，簽約的前期速度較快，例如3月9日簽約當天，迫切希望搬遷的居民甚至連夜排隊簽約，而后期速度則明顯放緩。如圖1所示，3月9日共簽403戶居民，比例約為10.7%；第二日增加約200戶居民，共計601戶，比例達到達16%；簽約第17天，也就是3月26日，曹家巷二街坊12棟中建二局所屬的92戶居民提前80天首先完成整棟100%簽約；5天后衛(wèi)生所整體樓棟和九棟平房區(qū)也提前完成100%整棟簽約。[7]

4月28日，百日簽約期過去近一半，天簽約率達到76%，第60天簽約率破80%，第70天則達86.8%。5月27日至28日，曹家巷一標段簽率先完成100%目標，同時二標段也僅剩2戶居民沒有簽約，整合片區(qū)的簽約也有較大進展。

6月16日晚24點，曹家巷百日簽約期結束，在這一百天里共有3337戶居民簽約，占全體住戶的99.2%。其中未簽約的27戶居民全部來自曹家巷非棚戶區(qū)的整合片區(qū)，由于該片區(qū)樓棟較新，但地理位置卻嵌入在曹家巷內(nèi)，因此居民對改造的呼聲沒有棚戶區(qū)強烈，也有許多不同的聲音。經(jīng)過全體自改委成員認真研究，6月17日，自改委主任何希模代表曹家巷全體住戶在簽約階段工作會上向項目指揮部申請，簽約時間適當延長，希望這一次延期能夠維護絕大多數(shù)居民的利益。

延長期進行到12天，即6月28日，曹家巷3756套住房和3364戶居民簽約，簽約率已達到99.6%，至此直至延長期結束，簽約率沒有新的提升。為了既推進民生工程順利實施，又不損害少數(shù)未簽約居民的利益，曹家巷所在的成都金牛區(qū)委區(qū)政府決定將未簽約居民所在的馬鞍南苑二棟劃出改造范圍，其余區(qū)域簽約率已達到100%，改造項目于7月16日正式啟動。

三、社會治理視角下“模擬搬遷”的運行對政府職能轉變的啟示

（一）運用社會治理理論，激發(fā)公民參與活力

曹家巷“模擬搬遷”的過程是對社會治理理論的一次實踐，在城市拆遷工作中引入居民自治改造的模式，增加了改造參與的主體：從最初的政府全程控制到“群眾主體，政府主導，企業(yè)及其他社會力量全程參與和監(jiān)督”；從全體居民參與自治委員會的選舉，到自治委員全程屢責；從摸底調(diào)查，到簽約期發(fā)動群眾做群眾工作。每一次對“模擬拆遷”工作的推動，都是政府職能轉變的一步轉身，也是對社會主義民主政治中公民參與最好的實踐。

在百日簽約期內(nèi)，出現(xiàn)過很多特殊的情況，例如父母的身份證被兒女特意帶到外地，在曹家巷菜市場破墻開店數(shù)年的居民要政府在改造后必須賠償門面房，一家?guī)讉€子女都想從拆遷過程中獲得足夠的利益，否則就不簽約等。如果按照以往的方式，都由政府一一出面做工作，效率低，群眾有抵觸，對于政府的有些條件還有討價還價的心理，最終不利于按期完成簽約。政府將協(xié)調(diào)群眾利益的權利放權給居民自治委員會，以相熟鄰居的身份深入居民當中做工作，想辦法，發(fā)動更多群眾共同化解矛盾，為“模擬搬遷”順利達到簽約率起到了核心作用。

（二）政府放權同時回歸引導、調(diào)控和服務職能

在曹家巷“模擬拆遷”的過程中，一方面放權給自改委及群眾去做群眾工，另一方面政府則更好地回歸到引導、調(diào)控和服務的職能上。比如政府積極為自改委提供固定辦公場所，成立自治改造協(xié)調(diào)服務指揮部，定期和委員們召開工作會議溝通情況，在政策規(guī)劃、服務跟蹤和指導方面為自改委提供協(xié)助。同時引導自改委成立臨時黨支部，通過統(tǒng)一思想保證“自治”過程中的可控和有序。

曹家巷前期摸底矛盾沖突最激烈的時期，自改委員的身份曾一度由“來自群眾的一員”變得不受部分居民理解，工作經(jīng)常碰壁，越發(fā)艱難，甚至一些自改委員產(chǎn)生了退卻的想法。政府在此時作為自改委堅強的后盾，積極協(xié)調(diào)，尋找辦法，最終通過組織居民自助游的形式，充分交流，消除誤解，由此重新拉近自改委與群眾的距離。

（三）重視監(jiān)管職能，預防職能轉變引起的政府缺位

無論采用哪種方式進行政府職能改革，監(jiān)督與管理都是重要的政府職能，采用社會治理模式，納入多元主體共同參與“模擬搬遷”更加少不了政府的監(jiān)管。參與的主體越多越復雜，拆遷改造就越有可能出現(xiàn)不可控的情況。在曹家巷“模擬搬遷”的后期，部分群眾由于太心急讓未簽約的住戶盡早簽約，出現(xiàn)了一些過激行為，后期靠政府反復出面調(diào)解，才使幾近激化的矛盾緩和下來。

這樣的例子也給了我們警示，政府職能轉變需要法制社會建設的配合，多元主體行使公民參與權利不能超越法律的范疇。政府監(jiān)管工作應做在前面，貫穿于過程始終，事后救火的方式雖然一兩次能起到作用，但從長遠看不利于一種新的社會治理模式的成長和推廣。[8]

成都市曹家巷在城市拆遷改造過程中所用的“模擬搬遷”模式，體現(xiàn)了在社會治理體制創(chuàng)新的建設中，加強公民參與、轉變政府職能的行政體制改革的發(fā)展方向，也是政府職能在拆遷實踐工作中的一次重大轉變。

參考文獻：

[1] 閆越.政府改革的新突破——黨的十八屆三中全會精神學習體會[J].行政與法，2014， （1）：1-3.

[2] 俞可平.推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].前線，2014，（1）：5-8.

[3] 閆越.切實轉變政府職能 深化行政體制改革[J].行政管理改革，2013，（12）：73-76.

[4] 岳丹.成都市城市結構調(diào)整與城市更新[D].成都：西南交通大學，2007.

[5] 鄭鈺飛.曹家巷探索居民自治改造新模式[N].成都商報，2012-12-30（2）.

[6] 奚源.簡析拆遷政策執(zhí)行中的基層治理創(chuàng)新——以成都市金牛區(qū)曹家巷為例[J].人民論壇，2014，（2）：163-165.

[7] 全芑璇，張渝.曹家巷3個樓棟提前82天完成100%整體簽約[N].成都日報，2013-4-1（7）.

[8] 張康之，李傳軍.公共管理是一種新型的社會治理模式[J].行政論壇，2010，（3）：1-7.

作者單位：四川省成都市行政學院

責任編輯：張波endprint

從某種角度上說，“模擬搬遷”模式能否成功，關鍵不在百日簽約期，反而應該在前期的摸底調(diào)研。因為只有前期的摸底調(diào)研工作做的足夠扎實，全面了解了片區(qū)居民訴求，如此做出的相關方案才能被大多數(shù)居民所接受，這樣才有可能在一百天內(nèi)完成100%的簽約率。

曹家巷“模擬搬遷”前的調(diào)查摸底工作，主要由政府引導自改委完成。因為選舉產(chǎn)生的自改委員不僅能力出眾，例如有人懂建筑工程造價，有人是文字工作者，有人語言表達能力超群等，但最重要的還是自改委員當中的絕大多數(shù)人都有迫切的改造需求。他們不少人一家三代擠在20～30平米的危舊小屋中生活，在過去的十年中，他們中的許多人都有過為推進曹家巷改造工程而上訪的經(jīng)歷，最能夠理解片區(qū)居民的心聲和訴求，也最懂得如何與片區(qū)居民溝通。

前期的調(diào)研工作持續(xù)了半年以上，經(jīng)歷過矛盾沖突期和改造倒逼期。每個階段自改委員都深入群眾一線，發(fā)揮各自優(yōu)勢，既把政府的意見向居民傳達，也一次次代表民意向政府反饋居民的想法。最終通過反復的雙向溝通，曹家巷改造方案有了許多的變化，例如最低改造面積從48平方米提升至52平方米，改造最小戶型由1室1廳變?yōu)?室2廳，還增加了異地安置等多處選擇地點。政府方面也對片區(qū)的全套規(guī)劃、容積率的調(diào)整做出了一次次的重新設計，使最終的方案盡可能的既符合百姓訴求，又不突破政策標準和資金上限。

（三）百日簽約期中公民參與“模擬搬遷”

2012年12月18日，曹家巷的拆遷動員大會召開，意味著曹家巷改造正式拉開帷幕，但改造是否能夠順利推進，還要看改造方案的制定。在方案出臺后規(guī)定的100天簽約期內(nèi)，居民是否能夠達到100%簽約，這一百天也就是曹家巷“模擬搬遷”模式的主體時間。2013年2月25日，曹家巷拆遷方案正式出臺，這個方案也成為了改造過程中貫穿始終沒有改變的唯一方案，為改造的公平、公正樹立了一面標桿。[6]2013年3月9日，百日簽約期正式啟動，理論上的結束時間為6月16日。

和所有的“模擬搬遷”過程相似，簽約的前期速度較快，例如3月9日簽約當天，迫切希望搬遷的居民甚至連夜排隊簽約，而后期速度則明顯放緩。如圖1所示，3月9日共簽403戶居民，比例約為10.7%；第二日增加約200戶居民，共計601戶，比例達到達16%；簽約第17天，也就是3月26日，曹家巷二街坊12棟中建二局所屬的92戶居民提前80天首先完成整棟100%簽約；5天后衛(wèi)生所整體樓棟和九棟平房區(qū)也提前完成100%整棟簽約。[7]

4月28日，百日簽約期過去近一半，天簽約率達到76%，第60天簽約率破80%，第70天則達86.8%。5月27日至28日，曹家巷一標段簽率先完成100%目標，同時二標段也僅剩2戶居民沒有簽約，整合片區(qū)的簽約也有較大進展。

6月16日晚24點，曹家巷百日簽約期結束，在這一百天里共有3337戶居民簽約，占全體住戶的99.2%。其中未簽約的27戶居民全部來自曹家巷非棚戶區(qū)的整合片區(qū)，由于該片區(qū)樓棟較新，但地理位置卻嵌入在曹家巷內(nèi)，因此居民對改造的呼聲沒有棚戶區(qū)強烈，也有許多不同的聲音。經(jīng)過全體自改委成員認真研究，6月17日，自改委主任何希模代表曹家巷全體住戶在簽約階段工作會上向項目指揮部申請，簽約時間適當延長，希望這一次延期能夠維護絕大多數(shù)居民的利益。

延長期進行到12天，即6月28日，曹家巷3756套住房和3364戶居民簽約，簽約率已達到99.6%，至此直至延長期結束，簽約率沒有新的提升。為了既推進民生工程順利實施，又不損害少數(shù)未簽約居民的利益，曹家巷所在的成都金牛區(qū)委區(qū)政府決定將未簽約居民所在的馬鞍南苑二棟劃出改造范圍，其余區(qū)域簽約率已達到100%，改造項目于7月16日正式啟動。

三、社會治理視角下“模擬搬遷”的運行對政府職能轉變的啟示

（一）運用社會治理理論，激發(fā)公民參與活力

曹家巷“模擬搬遷”的過程是對社會治理理論的一次實踐，在城市拆遷工作中引入居民自治改造的模式，增加了改造參與的主體：從最初的政府全程控制到“群眾主體，政府主導，企業(yè)及其他社會力量全程參與和監(jiān)督”；從全體居民參與自治委員會的選舉，到自治委員全程屢責；從摸底調(diào)查，到簽約期發(fā)動群眾做群眾工作。每一次對“模擬拆遷”工作的推動，都是政府職能轉變的一步轉身，也是對社會主義民主政治中公民參與最好的實踐。

在百日簽約期內(nèi)，出現(xiàn)過很多特殊的情況，例如父母的身份證被兒女特意帶到外地，在曹家巷菜市場破墻開店數(shù)年的居民要政府在改造后必須賠償門面房，一家?guī)讉€子女都想從拆遷過程中獲得足夠的利益，否則就不簽約等。如果按照以往的方式，都由政府一一出面做工作，效率低，群眾有抵觸，對于政府的有些條件還有討價還價的心理，最終不利于按期完成簽約。政府將協(xié)調(diào)群眾利益的權利放權給居民自治委員會，以相熟鄰居的身份深入居民當中做工作，想辦法，發(fā)動更多群眾共同化解矛盾，為“模擬搬遷”順利達到簽約率起到了核心作用。

（二）政府放權同時回歸引導、調(diào)控和服務職能

在曹家巷“模擬拆遷”的過程中，一方面放權給自改委及群眾去做群眾工，另一方面政府則更好地回歸到引導、調(diào)控和服務的職能上。比如政府積極為自改委提供固定辦公場所，成立自治改造協(xié)調(diào)服務指揮部，定期和委員們召開工作會議溝通情況，在政策規(guī)劃、服務跟蹤和指導方面為自改委提供協(xié)助。同時引導自改委成立臨時黨支部，通過統(tǒng)一思想保證“自治”過程中的可控和有序。

曹家巷前期摸底矛盾沖突最激烈的時期，自改委員的身份曾一度由“來自群眾的一員”變得不受部分居民理解，工作經(jīng)常碰壁，越發(fā)艱難，甚至一些自改委員產(chǎn)生了退卻的想法。政府在此時作為自改委堅強的后盾，積極協(xié)調(diào)，尋找辦法，最終通過組織居民自助游的形式，充分交流，消除誤解，由此重新拉近自改委與群眾的距離。

（三）重視監(jiān)管職能，預防職能轉變引起的政府缺位

無論采用哪種方式進行政府職能改革，監(jiān)督與管理都是重要的政府職能，采用社會治理模式，納入多元主體共同參與“模擬搬遷”更加少不了政府的監(jiān)管。參與的主體越多越復雜，拆遷改造就越有可能出現(xiàn)不可控的情況。在曹家巷“模擬搬遷”的后期，部分群眾由于太心急讓未簽約的住戶盡早簽約，出現(xiàn)了一些過激行為，后期靠政府反復出面調(diào)解，才使幾近激化的矛盾緩和下來。

這樣的例子也給了我們警示，政府職能轉變需要法制社會建設的配合，多元主體行使公民參與權利不能超越法律的范疇。政府監(jiān)管工作應做在前面，貫穿于過程始終，事后救火的方式雖然一兩次能起到作用，但從長遠看不利于一種新的社會治理模式的成長和推廣。[8]

成都市曹家巷在城市拆遷改造過程中所用的“模擬搬遷”模式，體現(xiàn)了在社會治理體制創(chuàng)新的建設中，加強公民參與、轉變政府職能的行政體制改革的發(fā)展方向，也是政府職能在拆遷實踐工作中的一次重大轉變。

參考文獻：

[1] 閆越.政府改革的新突破——黨的十八屆三中全會精神學習體會[J].行政與法，2014， （1）：1-3.

[2] 俞可平.推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].前線，2014，（1）：5-8.

[3] 閆越.切實轉變政府職能 深化行政體制改革[J].行政管理改革，2013，（12）：73-76.

[4] 岳丹.成都市城市結構調(diào)整與城市更新[D].成都：西南交通大學，2007.

[5] 鄭鈺飛.曹家巷探索居民自治改造新模式[N].成都商報，2012-12-30（2）.

[6] 奚源.簡析拆遷政策執(zhí)行中的基層治理創(chuàng)新——以成都市金牛區(qū)曹家巷為例[J].人民論壇，2014，（2）：163-165.

[7] 全芑璇，張渝.曹家巷3個樓棟提前82天完成100%整體簽約[N].成都日報，2013-4-1（7）.

[8] 張康之，李傳軍.公共管理是一種新型的社會治理模式[J].行政論壇，2010，（3）：1-7.

作者單位：四川省成都市行政學院

責任編輯：張波endprint

從某種角度上說，“模擬搬遷”模式能否成功，關鍵不在百日簽約期，反而應該在前期的摸底調(diào)研。因為只有前期的摸底調(diào)研工作做的足夠扎實，全面了解了片區(qū)居民訴求，如此做出的相關方案才能被大多數(shù)居民所接受，這樣才有可能在一百天內(nèi)完成100%的簽約率。

曹家巷“模擬搬遷”前的調(diào)查摸底工作，主要由政府引導自改委完成。因為選舉產(chǎn)生的自改委員不僅能力出眾，例如有人懂建筑工程造價，有人是文字工作者，有人語言表達能力超群等，但最重要的還是自改委員當中的絕大多數(shù)人都有迫切的改造需求。他們不少人一家三代擠在20～30平米的危舊小屋中生活，在過去的十年中，他們中的許多人都有過為推進曹家巷改造工程而上訪的經(jīng)歷，最能夠理解片區(qū)居民的心聲和訴求，也最懂得如何與片區(qū)居民溝通。

前期的調(diào)研工作持續(xù)了半年以上，經(jīng)歷過矛盾沖突期和改造倒逼期。每個階段自改委員都深入群眾一線，發(fā)揮各自優(yōu)勢，既把政府的意見向居民傳達，也一次次代表民意向政府反饋居民的想法。最終通過反復的雙向溝通，曹家巷改造方案有了許多的變化，例如最低改造面積從48平方米提升至52平方米，改造最小戶型由1室1廳變?yōu)?室2廳，還增加了異地安置等多處選擇地點。政府方面也對片區(qū)的全套規(guī)劃、容積率的調(diào)整做出了一次次的重新設計，使最終的方案盡可能的既符合百姓訴求，又不突破政策標準和資金上限。

（三）百日簽約期中公民參與“模擬搬遷”

2012年12月18日，曹家巷的拆遷動員大會召開，意味著曹家巷改造正式拉開帷幕，但改造是否能夠順利推進，還要看改造方案的制定。在方案出臺后規(guī)定的100天簽約期內(nèi)，居民是否能夠達到100%簽約，這一百天也就是曹家巷“模擬搬遷”模式的主體時間。2013年2月25日，曹家巷拆遷方案正式出臺，這個方案也成為了改造過程中貫穿始終沒有改變的唯一方案，為改造的公平、公正樹立了一面標桿。[6]2013年3月9日，百日簽約期正式啟動，理論上的結束時間為6月16日。

和所有的“模擬搬遷”過程相似，簽約的前期速度較快，例如3月9日簽約當天，迫切希望搬遷的居民甚至連夜排隊簽約，而后期速度則明顯放緩。如圖1所示，3月9日共簽403戶居民，比例約為10.7%；第二日增加約200戶居民，共計601戶，比例達到達16%；簽約第17天，也就是3月26日，曹家巷二街坊12棟中建二局所屬的92戶居民提前80天首先完成整棟100%簽約；5天后衛(wèi)生所整體樓棟和九棟平房區(qū)也提前完成100%整棟簽約。[7]

4月28日，百日簽約期過去近一半，天簽約率達到76%，第60天簽約率破80%，第70天則達86.8%。5月27日至28日，曹家巷一標段簽率先完成100%目標，同時二標段也僅剩2戶居民沒有簽約，整合片區(qū)的簽約也有較大進展。

6月16日晚24點，曹家巷百日簽約期結束，在這一百天里共有3337戶居民簽約，占全體住戶的99.2%。其中未簽約的27戶居民全部來自曹家巷非棚戶區(qū)的整合片區(qū)，由于該片區(qū)樓棟較新，但地理位置卻嵌入在曹家巷內(nèi)，因此居民對改造的呼聲沒有棚戶區(qū)強烈，也有許多不同的聲音。經(jīng)過全體自改委成員認真研究，6月17日，自改委主任何希模代表曹家巷全體住戶在簽約階段工作會上向項目指揮部申請，簽約時間適當延長，希望這一次延期能夠維護絕大多數(shù)居民的利益。

延長期進行到12天，即6月28日，曹家巷3756套住房和3364戶居民簽約，簽約率已達到99.6%，至此直至延長期結束，簽約率沒有新的提升。為了既推進民生工程順利實施，又不損害少數(shù)未簽約居民的利益，曹家巷所在的成都金牛區(qū)委區(qū)政府決定將未簽約居民所在的馬鞍南苑二棟劃出改造范圍，其余區(qū)域簽約率已達到100%，改造項目于7月16日正式啟動。

三、社會治理視角下“模擬搬遷”的運行對政府職能轉變的啟示

（一）運用社會治理理論，激發(fā)公民參與活力

曹家巷“模擬搬遷”的過程是對社會治理理論的一次實踐，在城市拆遷工作中引入居民自治改造的模式，增加了改造參與的主體：從最初的政府全程控制到“群眾主體，政府主導，企業(yè)及其他社會力量全程參與和監(jiān)督”；從全體居民參與自治委員會的選舉，到自治委員全程屢責；從摸底調(diào)查，到簽約期發(fā)動群眾做群眾工作。每一次對“模擬拆遷”工作的推動，都是政府職能轉變的一步轉身，也是對社會主義民主政治中公民參與最好的實踐。

在百日簽約期內(nèi)，出現(xiàn)過很多特殊的情況，例如父母的身份證被兒女特意帶到外地，在曹家巷菜市場破墻開店數(shù)年的居民要政府在改造后必須賠償門面房，一家?guī)讉€子女都想從拆遷過程中獲得足夠的利益，否則就不簽約等。如果按照以往的方式，都由政府一一出面做工作，效率低，群眾有抵觸，對于政府的有些條件還有討價還價的心理，最終不利于按期完成簽約。政府將協(xié)調(diào)群眾利益的權利放權給居民自治委員會，以相熟鄰居的身份深入居民當中做工作，想辦法，發(fā)動更多群眾共同化解矛盾，為“模擬搬遷”順利達到簽約率起到了核心作用。

（二）政府放權同時回歸引導、調(diào)控和服務職能

在曹家巷“模擬拆遷”的過程中，一方面放權給自改委及群眾去做群眾工，另一方面政府則更好地回歸到引導、調(diào)控和服務的職能上。比如政府積極為自改委提供固定辦公場所，成立自治改造協(xié)調(diào)服務指揮部，定期和委員們召開工作會議溝通情況，在政策規(guī)劃、服務跟蹤和指導方面為自改委提供協(xié)助。同時引導自改委成立臨時黨支部，通過統(tǒng)一思想保證“自治”過程中的可控和有序。

曹家巷前期摸底矛盾沖突最激烈的時期，自改委員的身份曾一度由“來自群眾的一員”變得不受部分居民理解，工作經(jīng)常碰壁，越發(fā)艱難，甚至一些自改委員產(chǎn)生了退卻的想法。政府在此時作為自改委堅強的后盾，積極協(xié)調(diào)，尋找辦法，最終通過組織居民自助游的形式，充分交流，消除誤解，由此重新拉近自改委與群眾的距離。

（三）重視監(jiān)管職能，預防職能轉變引起的政府缺位

無論采用哪種方式進行政府職能改革，監(jiān)督與管理都是重要的政府職能，采用社會治理模式，納入多元主體共同參與“模擬搬遷”更加少不了政府的監(jiān)管。參與的主體越多越復雜，拆遷改造就越有可能出現(xiàn)不可控的情況。在曹家巷“模擬搬遷”的后期，部分群眾由于太心急讓未簽約的住戶盡早簽約，出現(xiàn)了一些過激行為，后期靠政府反復出面調(diào)解，才使幾近激化的矛盾緩和下來。

這樣的例子也給了我們警示，政府職能轉變需要法制社會建設的配合，多元主體行使公民參與權利不能超越法律的范疇。政府監(jiān)管工作應做在前面，貫穿于過程始終，事后救火的方式雖然一兩次能起到作用，但從長遠看不利于一種新的社會治理模式的成長和推廣。[8]

成都市曹家巷在城市拆遷改造過程中所用的“模擬搬遷”模式，體現(xiàn)了在社會治理體制創(chuàng)新的建設中，加強公民參與、轉變政府職能的行政體制改革的發(fā)展方向，也是政府職能在拆遷實踐工作中的一次重大轉變。

參考文獻：

[1] 閆越.政府改革的新突破——黨的十八屆三中全會精神學習體會[J].行政與法，2014， （1）：1-3.

[2] 俞可平.推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].前線，2014，（1）：5-8.

[3] 閆越.切實轉變政府職能 深化行政體制改革[J].行政管理改革，2013，（12）：73-76.

[4] 岳丹.成都市城市結構調(diào)整與城市更新[D].成都：西南交通大學，2007.

[5] 鄭鈺飛.曹家巷探索居民自治改造新模式[N].成都商報，2012-12-30（2）.

[6] 奚源.簡析拆遷政策執(zhí)行中的基層治理創(chuàng)新——以成都市金牛區(qū)曹家巷為例[J].人民論壇，2014，（2）：163-165.

[7] 全芑璇，張渝.曹家巷3個樓棟提前82天完成100%整體簽約[N].成都日報，2013-4-1（7）.

[8] 張康之，李傳軍.公共管理是一種新型的社會治理模式[J].行政論壇，2010，（3）：1-7.

作者單位：四川省成都市行政學院

責任編輯：張波endprint