彭文達

【摘要】在對土地進行規(guī)劃的過程中，有許多的問題需要處理和完善，本文針對我國土地規(guī)劃實施過程中出現(xiàn)的問題進行了分析，提出了相應的政策建議。

【關鍵詞】土地規(guī)劃問題對策 土地利用規(guī)劃是綜合評價土地和水資源，分析土地利用，經(jīng)濟和社會條件，以選擇和做出最佳的土地利用選擇。目的在于更好地適應人們的需求，同時保證資源在未來的利用。當前，我國正處在快速工業(yè)化和城市化的發(fā)展階段，資源、環(huán)境與發(fā)展的向題尤為突出，這就對作為政策工具的土地利用規(guī)劃提出了更高的要求。

一、當前土地的用規(guī)劃存在的問題

1．剛性、靜態(tài)的規(guī)劃理念與連續(xù)動態(tài)的市場需求不適應。

土地是一種稀缺資源，為了保護耕地，滿足我國人民生存與經(jīng)濟發(fā)展的需要，才對每年的土地利用設定計劃。但是土地又是一種生產(chǎn)要素，在市場經(jīng)濟下，生產(chǎn)要素是自由流動的，是受到市場的配置的.然而，多年來我國土地利用總體規(guī)劃最典型的特征就是指標層層下達，實行分配式的計劃管理模式，在特定時刻，國家根據(jù)糧食安全需要測算耕地保有水平，再按照一定的比例分解到省（市），省（市）再逐級分解直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)來加以貫徹底。從宏觀上來看，確實是控制了建設用地的數(shù)量，保障了動態(tài)平衡。但是從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的角度來看，這一體制存在這很大的弊端和不科學性。因為以行政命令作為資源配置手段，不能及時、準確的反映市場的客觀需求，不僅出現(xiàn)了計劃與市場相脫節(jié)的局面，而且是一部分需要保護的土地得不到應有的保護，在總體上達不到資源的優(yōu)化配置。

2．信息不充分使得土地規(guī)劃與現(xiàn)實背離增大。

信息不充分往往會造成指標分配的依據(jù)不足的嚴重后果。合理的分配指標能夠很好地協(xié)調經(jīng)濟建設與資源保護的矛盾，但必須建立在充分、準確掌握區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展趨勢并能夠綜合平衡的基礎之上。然而，事實上，由于編制時間的倉促，上級政府包括規(guī)劃編制者很難全面掌握規(guī)劃區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，只能是相對平均求得各方平衡。而且由于市場經(jīng)濟的復雜性，在一定時期經(jīng)濟發(fā)展過程中，總會出現(xiàn)一些突發(fā)性時間，是的對未來經(jīng)濟發(fā)展情況難以把握.所以如果不及時了解，考慮到這些突發(fā)性因素帶來的影響，那么規(guī)劃將偏離現(xiàn)實。因此，信息的不充分在一定程度上制約了指標分解的科學性，那么土地利用規(guī)劃就會存在先天不足。

3．土地規(guī)劃技術的落后制約了土地規(guī)劃的科學性。

雖然在第二輪土地規(guī)劃過程中，已經(jīng)采用AEZ進行耕地預測和分析、利用經(jīng)濟分析方法探討村鎮(zhèn)用地的預測方法、采用GIS技術進行全國土地利用分區(qū)的研究等等，但是編制人員在規(guī)劃的過程中仍然跳不出一些誤區(qū)。例如，他們認為規(guī)劃僅僅是土地作為一種稀缺資源的平面分配，而沒有考慮到土地利用的空間立體性、可塑性和資產(chǎn)性等非資源因素對整體規(guī)劃方案的影響。過分重視了土地面積的分配.而沒有將土地利用的容積率、投資強度、密度等因素考慮在內。我們目前的建設用地預測技術，對規(guī)模的預測往往借助于一定的定額標準或數(shù)學模型并結合部門用地的需求確定，對布局的預測主要參考其他部門規(guī)劃和政府意圖進行，卻忽視了對上述問題的考慮。這種規(guī)劃技術的不成熟在一定程度上制約了土地規(guī)劃的科學性。最后，土地規(guī)劃管理機制不健全。到目前為止，規(guī)劃的理念還沒有深人人心。我國的土地利用規(guī)劃時由國土資源局編制的，政府本來是規(guī)劃實施的管理者，但是“圈地熱”卻反映出一些地方政府是違反規(guī)劃的帶頭者或默認者。

二、進一步完善土地利用規(guī)劃的政策建議

1．將“引導動態(tài)型”指標代替指標剛性，并與規(guī)劃體系相結合。

剛性、靜態(tài)的規(guī)劃理念反映的是一種計劃的思想和模式，它與動態(tài)、連續(xù)的市場需求不可調和。土地規(guī)劃期一般很長，有十到十五年，在這么長的時間里，由于經(jīng)濟的波動、體制的變革、經(jīng)濟環(huán)境的變化等種種原因會導致原來的土地規(guī)劃指標不適合經(jīng)濟的發(fā)展，因此，有必要加人引導、動態(tài)的理念，在指標下達時，不要管的過死，統(tǒng)的過死，而是應該在考慮到將來經(jīng)濟發(fā)展中可能出現(xiàn)的非控制因素的基礎上，加一個浮動性指標，給土地規(guī)劃的未來變動留足了空間。同時應該完善土地利用規(guī)劃體系，在中央和地方的土地規(guī)劃指標灌輸以不同的規(guī)劃理念，進行完善。國家級土地利用規(guī)劃具有宏觀的政策性，屬于政策性規(guī)劃；省級、市（地）級規(guī)劃具有指導性，主要任務是在國家級規(guī)劃的指導下，協(xié)調區(qū)域內部的矛盾，選擇土地利用格局，采用土地利用分區(qū)的方式；而縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級規(guī)劃屬于實施型的規(guī)劃，具有剛性，采用土地用途管制分區(qū)的方式。

2．完善土地規(guī)劃管理方法。

規(guī)劃本身的科學性是其可操作性、嚴肅性和權威性的重要基礎。與評價的方法、部門用地需求預側的方法、公眾參與方法同樣重要的是綜合協(xié)調的方法，即在用地的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益之間的博弈中做出綜合的選擇。美國的城市理性增長模型和土地評價與立地評估模型等都在這方面做了有益的探索，這些是值得借鑒的。

3．加強規(guī)劃監(jiān)測和評估。

作為一門應用的科學，規(guī)劃本身需要在實踐中不斷檢驗而得以發(fā)展。FAO的十步驟土地利用規(guī)劃方法包括：確定目標；組織規(guī)劃工作；分析規(guī)劃的難題；尋找解決的途經(jīng)；自然適宜性評價；環(huán)境——經(jīng)濟——社會適宜性評價；選擇最佳方案；撰寫規(guī)劃報告；規(guī)劃實施；規(guī)劃監(jiān)測和修訂。規(guī)劃的監(jiān)測和評估是土地利用規(guī)劃的重要環(huán)節(jié).

endprint