吳業(yè)國+魏利菲

摘 要：精英控制是現(xiàn)代政治理論中的核心問題，而加強對黨政正職——“一把手”的監(jiān)督，是實現(xiàn)民主政治建設、維護公眾利益的重要步驟。研究發(fā)現(xiàn)，在當前監(jiān)督機制中，仍存在制度設計和執(zhí)行上的問題，使部分“一把手”游離于制度之外。因而需要從內(nèi)部對權(quán)力結(jié)構(gòu)進行規(guī)整，并對政策從制定、實施到反饋的全過程進行規(guī)范，以弱化“一把手”個人意志對決策科學性的影響，同時要進一步從多方面加強對“一把手”的監(jiān)督，最終使其回歸制度規(guī)范之內(nèi)。

關(guān)鍵詞：精英控制；黨政“一把手”；權(quán)力監(jiān)督；行政程序；制度建設

中圖分類號：D26 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）09-0050-04

基金項目：華南理工大學中央高校資助項目“控權(quán)理論下的黨內(nèi)巡視制度研究”（X2ggD2112330）；2011年廣東省教育廳人文社科“育苗工程”資助項目（wym11014）。

作者簡介：吳業(yè)國（1980-），男，安徽金寨人，博士，華南理工大學公共管理學院副教授，碩士生導師，研究方向：政府管理與改革；魏利菲（1989-），女，山東臨沂人，華南理工大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：政府管理。

如何加強對精英的控制，乃是政治學的主要研究問題以及政治本身的重大內(nèi)容。黨的十八屆三中全會非常重視廉政建設，強調(diào)要努力實現(xiàn)干部清正、政治清明。作為在一個地區(qū)、一個部門、一個班子中處于核心地位的黨政“一把手”，在行政運作中起著關(guān)鍵作用。本文以對黨政“一把手”的監(jiān)督控制為題，探討黨政“一把手”的廉政建設問題，以期構(gòu)建一個廉政制度綜合體系。

一、精英控制：加強對黨政“一把手”監(jiān)督的必要性

權(quán)力的自我擴張性，已得到普遍的認識。法國政治學家孟德斯鳩曾指出：一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的定理。[1]英國歷史學家約翰·阿克頓也曾斷言：權(quán)力導致腐敗，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗。[2]因此，有效制約權(quán)力的不正當擴張無疑是保障民主、維護民生的必要途徑。米歇爾斯在《寡頭統(tǒng)治鐵律》中指出，哪怕是在代議制民主組織中，都仍然會出現(xiàn)權(quán)力的過度集中，“組織是寡頭統(tǒng)治的溫床。在任何組織中，無論它是一個政黨、工會組織，還是其他任何類型的協(xié)會，其貴族化傾向是顯而易見的。”[3]不管是權(quán)力的擴張性，還是民主組織中的寡頭傾向，都揭示了現(xiàn)代政治運行過程中的普遍性。因而，限制權(quán)力、控制精英是其本身的客觀規(guī)律所要求的。那么，加強對黨政“一把手”的監(jiān)督，實際上就是尋求對權(quán)力自我擴張的限制，從而力爭突破這種寡頭“鐵律”的制度建設。

黨政“一把手”作為精英的典型也不可避免地具備其權(quán)力自我擴張的屬性，黨政“一把手”的權(quán)力現(xiàn)狀可以從以下三個方面進行剖析：首先是權(quán)力本身的結(jié)構(gòu)規(guī)定，具體而言是指黨政正職是否具有匹配的權(quán)責關(guān)系。其次，“一把手”權(quán)力的產(chǎn)生過程，是指規(guī)定好黨政正職的權(quán)力結(jié)構(gòu)后，能否控制好權(quán)力的產(chǎn)生過程，即黨政“一把手”的提名與選拔問題。權(quán)力的產(chǎn)生過程之所以顯得重要，涉及到精英問責的問題。從微觀上講，精英向誰負責與誰賦予其權(quán)力有著非常微妙的依附關(guān)系。最后，權(quán)力的行使能否得到有效的監(jiān)控。這里包括八小時工作時間內(nèi)與八小時之外的事中監(jiān)控和事后問責機制。

從一定意義上說，黨政“一把手”有著這樣的屬性：在其管轄范圍內(nèi)，他有著相對集中的權(quán)力和幾乎不可侵犯的權(quán)威，在一個更大的范圍內(nèi)，他又必須聽命于另一個主要領(lǐng)導干部；而后者，也必須聽命于處于更高地位的主要領(lǐng)導干部。以此類推，如學者所說，在“一把手”之間形成了若干向下授權(quán)、向上服從的權(quán)力鏈條。[4]255一個個的“一把手”構(gòu)成了權(quán)力鏈條上的一個個紐結(jié)，而紐結(jié)與紐結(jié)之間至上而下的權(quán)力授受關(guān)系，極易形成利益同盟。從實踐中的許多事例來看，由于“一把手”在其管轄范圍內(nèi)擁有絕對權(quán)威，卻沒有對過高權(quán)力附加對等的義務，使得權(quán)責一致成為了空談。此外，權(quán)力鏈條內(nèi)上下權(quán)力授受關(guān)系的后果，使低一級別的“一把手”的權(quán)力主要源于另一個上位的“一把手”給予。如此一來，導致前者只需對后者負責，讓后者滿意即可。而“一把手”享有的原本應當讓公眾滿意的公權(quán)力，就異化為讓其上級“一把手”滿意的“私權(quán)力”。最后如果僅僅在權(quán)力鏈條的節(jié)點之間，即精英之間確立監(jiān)督機制，便不可擺脫“本是同根生，相煎何太急”之嫌，難以形成有效的制約。

因此，加強對黨政“一把手”的監(jiān)督，使其權(quán)力在規(guī)定范圍內(nèi)依法行使，是亟待解決的問題。

二、制度執(zhí)行的舉步維艱：“制度外”的“一把手”

鄧小平認為：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導人的思想、作風有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！盵5]制度對于監(jiān)督的重要意義不言而喻，針對“一把手”監(jiān)督的問題，近年來我們黨在原有監(jiān)督體系上進行了新的嘗試，進一步從監(jiān)督手段、監(jiān)督范圍與監(jiān)督理念等方面加強對黨政正職的監(jiān)督。在制度上完善了監(jiān)督機制，但從監(jiān)督的效果上看，這些監(jiān)督制度在執(zhí)行過程中遭遇了現(xiàn)實的挫擊而顯得舉步維艱。

（一）制度設計的缺陷

在制度設計上存在的缺陷主要體現(xiàn)在兩個方面：其一是制度設計上缺乏量化的標準，工作內(nèi)容和范圍不夠具體。有些監(jiān)督制度看起來很好，但因缺乏“工作業(yè)績”這一中心環(huán)節(jié)中具體的實施細則，[4]272或者缺乏必要的社會環(huán)境，在實際生活中難以實施，或者在形式上實施了但沒有達到預期的目的，使得對“一把手”的監(jiān)督在很多情況下顯得無力或者到不了位。其二是現(xiàn)行監(jiān)督主體在實際工作中受到較大限制，不管是巡視制度還是公開述職述廉，都未能坐實監(jiān)督主體的有效監(jiān)督權(quán)力。從監(jiān)督主體上看，法規(guī)規(guī)定的黨政工作監(jiān)督主體是包括紀委、檢察院、上下級機關(guān)、法院、公民等在內(nèi)的多元主體，而從實際工作過程來看，負責監(jiān)督以及查處工作并發(fā)揮了實際效益的是紀委，也就是說，同級以及上級紀委是我國現(xiàn)在監(jiān)督黨政干部的實際主體。然而，紀委工作中的幾個基本章程就是在同級黨委的領(lǐng)導下工作，這使得同級紀委對同級黨政“一把手”的監(jiān)督就很難發(fā)力，而上級紀委對下級黨政“一把手”的監(jiān)督又存在信息不對稱的問題，監(jiān)督往往趨于失效。endprint

（二）制度執(zhí)行的困境

制度本身的缺陷，尚可通過完善制度加以解決。但是我們發(fā)現(xiàn)，問題不僅出于制度存在縫隙，而且更嚴重的在于制度執(zhí)行缺乏強有力的監(jiān)督，甚至在監(jiān)督健全的地區(qū)，正職仍能主宰權(quán)力的運作、政策的制定與執(zhí)行。這種困境表現(xiàn)為以下幾個方面：

第一，“一把手”的個人權(quán)威間接影響決策進程。尤其在議題設定以及最終的決策環(huán)節(jié)上，“一把手”都會形成直接或間接的影響。在會議議題的確定、會議討論的引導、表決方式和表決程序的選擇上，“一把手”都有很大的操控權(quán)，可以設法讓自己偏好的事項通過，讓自己不愿意通過的事項被否決甚至根本拿不到會上討論。末位發(fā)言本是希望藉由創(chuàng)建不同意見平等討論的環(huán)境，來實現(xiàn)決策的民主化。但是，懾于“一把手”歷史上積累的威望，其余各位成員可能會事先探知“一把手”的態(tài)度，或者力圖揣摩“一把手”的態(tài)度以期與其保持一致。這樣，盡管正職的權(quán)力的確在制度上受到限制，但實際最終主宰這些權(quán)力的依然是正職。

第二，“一把手”通過權(quán)力私授變相擴大權(quán)力。首先，干部選拔難以擺脫“一把手”的制約。雖然在制度上，一些省市加強了干部選拔的規(guī)范性，從初始提名、考察與任用程序上均有相應的規(guī)定。但在實際操作中，仍然存在一個相當明顯的問題，即領(lǐng)導干部的選拔仍然受限于“一把手”。個別醞釀的程序化，在“提前打招呼”下而趨于形式化，而通過這種不正當途徑提拔的干部，必然會成為這些“一把手”的私權(quán)。其次，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（2005年6月27日頒布實施）要求分割“一把手”的財權(quán)、事權(quán)或人權(quán)，這在分權(quán)的同時將副職綁上了正職的“權(quán)力鏈條”。與正職異地就職原則不同的是，副職領(lǐng)導多是本地人，其關(guān)系脈絡較為深廣，腐敗隱蔽程度更高、監(jiān)督難度更大。而其他監(jiān)督力度多集中于正職身上，而忽視了副職的腐敗問題。因此，正職便可以濫用手里的權(quán)力影響副職來達成腐敗目的。

第三，當前公務員隊伍嚴重缺乏規(guī)則意識以及對制度本身的敬畏與認同感。美國法學家伯爾曼有句名言：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設?！盵6]在一項新的制度出臺并要求干部執(zhí)行時，很多干部首先想到的并不是如何認真地遵守這項制度，而是去思考如何在這項制度付諸執(zhí)行的情況下實現(xiàn)自己以前的利益。也就是說，首先想到的是尋找這個新出臺制度或規(guī)則的漏洞繼續(xù)為自己所用。這就導致了行政運行過程中，在制度之外，諸如“看領(lǐng)導眼色”之類潛規(guī)則的出現(xiàn)。在這種情況下，縱使可以通過完善規(guī)章制度在“文本”上規(guī)制好“一把手”，但是人作為一個更為靈活的主體，對“文本”有著天生的強勢作用，從而導致“一把手”通過非正式的渠道繞過“文本”而游離于制度之外，致使本是針對性制定的制度形同虛設。

三、精英控制的制度建設：制度內(nèi)的“一把手”

“有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”，因此黨政“一把手”問題的解決，首先要做的是重新規(guī)整其權(quán)力的結(jié)構(gòu)，為其設置權(quán)力邊界。此外，現(xiàn)代權(quán)控理論更傾向于規(guī)范權(quán)力的行使，因而可將行政程序拓展到?jīng)Q策產(chǎn)生與施行的全過程，以此來弱化個人意志對決策科學性的影響。最后要以多元化的、深化的監(jiān)督手段，從多角度對黨政“一把手”形成有效的外部監(jiān)督。通過規(guī)整權(quán)力結(jié)構(gòu)來瓦解“私權(quán)”導致的權(quán)益同盟，而規(guī)則化的程序則有利于遏止“一把手”個人權(quán)威的濫用，多角度的監(jiān)督更能在節(jié)點外打破“權(quán)力鏈條”。只有將設置權(quán)力邊界、規(guī)范權(quán)力行使和有效的監(jiān)督三者有機結(jié)合起來，才能對黨政“一把手”進行科學的規(guī)范和引導，最終使“一把手”回歸制度規(guī)范之內(nèi)。

（一）重新規(guī)整權(quán)力的結(jié)構(gòu)

針對當前黨政正職權(quán)力過度集中的現(xiàn)象，應通過職權(quán)分化的手段，實現(xiàn)權(quán)力的內(nèi)部分離，削弱“一把手”的決策權(quán)，以規(guī)避組織領(lǐng)袖在決策過程中的個人專斷行為。并且應進一步強化“一把手”的責任地位，以期改變當前權(quán)力和責任不匹配的現(xiàn)狀，達到以責任限制權(quán)力之目的。

1.實行職權(quán)分化制。托克維爾曾經(jīng)斷言，“無限權(quán)威是一個壞而危險的東西”，“當我看到任何一個權(quán)威被授以決定一切的權(quán)力和能力時，不管人們把這個權(quán)威稱作人民還是國王，或者稱作民主政府還是貴族政府，或者這個權(quán)威是在君主國行使還是在共和國行使，我都要說，這是給暴政播下了種子?！盵7]消除這種無限權(quán)威的最好辦法就是將權(quán)力進行分化，讓權(quán)力去監(jiān)督權(quán)力。當前，職權(quán)分化主要是對“一把手”的人事權(quán)、財權(quán)和事權(quán)等具體職能進行分割。黨政正職不應具體直接管理的一些事項，由領(lǐng)導班子其他成員協(xié)助分管，正職主要負監(jiān)督之責。在此基礎(chǔ)之上，應進一步加強職能分化，從制度設計上防范正職權(quán)力過大和職權(quán)濫用。

2.以責任限制權(quán)力。集體決策一直是中國政治決策避免一言堂的常規(guī)做法，是民主集中制的具體表現(xiàn)，本意是避免個人意志支配政策的制定和執(zhí)行。長期以來黨政“一把手”作為相關(guān)部門的主要負責人，在決策過程中起著決定性的作用，這樣便于決策效率的提高，有助于解決突發(fā)危機事件。但是黨政正職也因此集攏各個方面的權(quán)力，容易出現(xiàn)濫用職權(quán)，甚至導致專斷行為而不利于民主建設。因此，集體決策就在此時扮演了限制其獨斷行為的積極角色。

然而，集體決策同樣也存在一些顯而易見的問題。首先是如何能在決策民主與決策效率之間達成平衡，集體決策容易導致決策過程拖沓，以致嚴重影響緊急事件的妥當處理。其次是容易出現(xiàn)以集體決策之名逃避相應責任，以致當問題出現(xiàn)時，往往是相關(guān)分管副職或者政府“一把手”被問責，而真正獨斷會議的“一把手”則置身事外。所以要充分發(fā)揮集體決策的切實作用，還應該妥善處理好集體決策過程中的權(quán)責一致問題。用責任來規(guī)范及限定權(quán)力，實現(xiàn)對權(quán)力的制約，“從上到下建立崗位責任制。這樣，工作才能有秩序、有效率，才能職責分清、賞罰分明，不致拖延推諉、互相妨礙?！盵8]明確作為決策主體領(lǐng)導者的職責，實現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一，甚至應強化“一把手”的責任，使其責任高于相應權(quán)力，如此既能預防“一把手”借“集體決策”逃避責任，又能促使其監(jiān)督?jīng)Q策的制定。

（二）弱化個人意志對決策科學性的影響endprint

黨政“一把手”控權(quán)與單純的黨政機關(guān)控權(quán)不同，對“一把手”的控權(quán)不能簡單地限制其權(quán)力范圍，更重要的是控制其權(quán)力的行使。要讓其個人威望成為工作中促進部門廉政高效的利劍，而不能成為影響決策科學性的掣肘。為此，要從其權(quán)力的產(chǎn)生到?jīng)Q策的制定以及最后決策實施的整個過程進行規(guī)范，以弱化個人意志對決策科學性的影響，使決策更合理透明。

1.嚴格控制權(quán)力的產(chǎn)生?！耙话咽帧睓?quán)力的產(chǎn)生，是關(guān)乎“一把手”對誰負責的關(guān)鍵問題。因此這也是整個權(quán)力控制環(huán)路中的起始環(huán)節(jié)，只有使“一把手”的權(quán)力產(chǎn)生擺脫權(quán)力私授，才有可能使其成為對人民負責的公權(quán)力。首先，對權(quán)力產(chǎn)生要進行監(jiān)督控制。對黨政“一把手”的監(jiān)督，關(guān)鍵是讓公眾來監(jiān)督其權(quán)力的產(chǎn)生。公眾監(jiān)督絕不能只停留在“批評、控告、檢舉”的層次上，而是應當讓公眾來決定誰能出任“一把手”這一領(lǐng)導職務并賦予其權(quán)力。具體說來，就是要以公眾意見決定“一把手”的去留；在制度設計與選擇上，更多地以選舉制代替組織上的任命。對于現(xiàn)行的任命制來說，選舉制更有助于打破權(quán)力鏈條上的利益同盟，實現(xiàn)對黨政“一把手”的有效監(jiān)督。其次，對正職資格要進行限定。權(quán)力的產(chǎn)生具體指的是黨政正職的提名與選拔，嚴格控制權(quán)力的產(chǎn)生過程也就是從源頭上塑造權(quán)力的“獨立性”。這種“獨立性”指的是黨政正職免于裙帶關(guān)系，在實際工作過程中不受各種非正式“恩惠”的限制。對黨政干部的選任，有一些具體的規(guī)定。例如，個人推薦實名制、個別醞釀程序化、組織部列席干部選拔會議等等傳統(tǒng)的做法。近年來，國內(nèi)一些省份對干部選拔任用過程中的監(jiān)督做了一些新嘗試，其中之一就是對正職資格進行具體的規(guī)定。[9]2014年1月15日中共中央頒布實施的《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》中明確規(guī)定，配偶、子女均已移居國外，只身一人在國內(nèi)任職的“裸體官員”，不得擔任黨政正職和重要部門的班子成員。同時進一步加強對擬任用干部的考察，將其考察范圍延伸到其住房、投資等財產(chǎn)狀況和配偶、子女從業(yè)及出國定居等個人有關(guān)事項?！奥愎佟辈荒苋握毜囊鈭D在于限制黨政“一把手”為了支付配偶、子女在國外的生活費用而以權(quán)謀私，甚至借此機會轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的可能性。

2.詳細規(guī)范決策產(chǎn)生的過程。在政策的制定和決議的通過上最大的問題在于“一把手”個人意志對整個會議的把持。針對這種情況可將行政程序推廣至決策產(chǎn)生與實施的整個過程。行政程序的正義之所以可以避免政府公權(quán)力的濫用，就在于其通過詳細的既定制度規(guī)范了權(quán)力行使的過程，弱化了自由裁量權(quán)。因此，如果將程序正義推廣到政府的政策制定，既能保證工作效率，又弱化了個人，尤其是“一把手”的影響。首先，會議的議題和提案要經(jīng)過充分的調(diào)查研究。而調(diào)研應由第三方或者專家進行相關(guān)論證，為后面的決策提供理論支持，避免“拍腦袋”的決定。尤其針對干部選拔和工程招標類決策，必須要事先做好詳細的科學論證，對候選干部進行品德、業(yè)務能力和履歷的調(diào)查，對招標單位進行資質(zhì)和效益等方面的審查。對于關(guān)乎民生類的決策則同樣要在會議前就做好充足的調(diào)研，調(diào)研內(nèi)容要涉及其他地區(qū)相同議題的措施方法及效果，以及詳細的市民問卷調(diào)查等方面信息，并給出以供討論研究的多套解決方案。細節(jié)決定成敗，只有在決策前就積累了充分的準備，才能讓決策過程變得科學有效，否則決策就會變成議題發(fā)起者的一言堂。其次，決策制定的過程也要程序化。這種程序化不是要影響效率，而是要在規(guī)范會議步驟的情況下，對個人主觀能動性的保障，目的在于使用既定程序來避免個人意志的凌駕。例如目前已經(jīng)初見成效的“末位發(fā)言制”。末位發(fā)言制是限制“一把手”獨斷行為的一種有效方式，指在各種決策會議上，先讓其他領(lǐng)導或委員充分發(fā)表意見，提出觀點和看法，進行廣泛的討論和醞釀，再由“一把手”集思廣益，作最后總結(jié)發(fā)言，形成決定、決議。黨政正職在議事中末位發(fā)言，表面上看起來只是發(fā)言順序的變化，實則是對決策機制的重要變革。因為如果正職有言在先，領(lǐng)導班子的其余成員懾于此壓力，大多會沿著正職領(lǐng)導的思路進行補充或闡發(fā)，而不敢提出真實的想法，從而導致會議變成正職的一言堂，最終的決策實質(zhì)上也即由“一把手”拍板而成。決策中的行政程序就是使用制度化的程序來規(guī)避這種現(xiàn)象。

3.決策制定后要推動政策透明與科學反饋。首先，決策制定后要積極推動政策透明。當前政府和民眾沖突的原因之一就是信息的不透明，通常在一項政策推行實施很長時間之后民眾才知悉甚至根本不了解，而這種情況在攸關(guān)人民群眾切身利益時極易導致群體性事件，也極易誘發(fā)腐敗。因此政府要積極推動決策公示的常態(tài)化；對于不涉密的會議報告也要放于政務公開網(wǎng)站對市民開放；重大決策或關(guān)乎民生的決策要積極推動聽證常態(tài)化。其次，決策執(zhí)行后要有科學的反饋機制。決策總歸是事前的決策，哪怕前期考察做得再詳細，也難免有對實際工作中難度的誤估和細節(jié)的疏漏。當前的政策制定大多將重點放在決策產(chǎn)生過程，卻忽視了決策執(zhí)行后的反饋，最終導致不了了之而爛尾，或引起群體性事件才恍然大悟而廢止。因此必須建立科學的反饋機制，不能在決策制定后就放任不管直至問題暴露。要在執(zhí)行過程中不斷調(diào)查研究，考察當前政策是否合理、民眾是否滿意，一旦發(fā)現(xiàn)問題則應積極調(diào)整。

總之，黨政“一把手”的威望在工作中是一把雙刃劍，既能保證對其他官員的有效監(jiān)管，又可能造成決策中的個人獨斷。決策前、中、后的整個過程借鑒行政程序進行詳細規(guī)定，能最大限度地弱化個人在決策中的決定地位，使決策的產(chǎn)生更為科學透明合理。通過貫穿決策始終的行政程序，既是為了規(guī)范權(quán)力的行使，也是在另一方面保障“一把手”的自由裁量權(quán)，促使其工作更加有效科學。

（三）多維度監(jiān)督并舉

1.監(jiān)督手段的多元化。在監(jiān)督手段上，要實施八小時內(nèi)外的多元監(jiān)督以及事前事后的雙管齊下。八小時內(nèi)的監(jiān)督吸納多元力量，包括公開述職述廉中的社會公眾監(jiān)督、巡視制度中的外部權(quán)力監(jiān)督以及輪崗交流中的同級部門監(jiān)督。首先，政府應主動借助地區(qū)媒體和互聯(lián)網(wǎng)進行政務公開，主動訴求公民監(jiān)督。其次，深化上級監(jiān)督。進一步強化巡視制度，不僅要巡視常態(tài)化，還要發(fā)展專案調(diào)查制度，對于反映黨政“一把手”的重大問題，其主管上級應成立專案調(diào)查組，并及時反饋調(diào)查結(jié)果。最后，改善當前同級監(jiān)督。同級部門相比社會監(jiān)督和上級監(jiān)督對“一把手”的情況了解更為直接，目前受雙重領(lǐng)導制度的影響，紀檢、審計和司法等部門并不能對“一把手”進行有效的監(jiān)督。因此要解決目前雙重領(lǐng)導現(xiàn)狀，早日實現(xiàn)獨立性，以此來進行更加有效的監(jiān)管。另外，要堅持事前事后監(jiān)督雙管齊下，包括事前廉政談話與誡勉談話、事后追究責任的問責機制等，前者作為黨政部門監(jiān)督的談話制度已形成了一定的模式化，具有相當?shù)钠者m性，要不斷完善。endprint

2.監(jiān)督范圍的深化。監(jiān)督范圍的深化則是將監(jiān)督的范圍擴大至八小時外，將監(jiān)督的對象由權(quán)力本身轉(zhuǎn)向權(quán)力可能影響的范圍中去。擴大監(jiān)督范圍是當前主要采取的監(jiān)督方法，在時間、場所和內(nèi)容三方面都加強了對黨政“一把手”的監(jiān)督。具體措施包括擴大生活圈、娛樂圈的監(jiān)督，也即所謂的“八小時外監(jiān)督”；加強對領(lǐng)導干部的外出管理；強化黨政“一把手”的離職審查，包括“一把手”任期經(jīng)濟責任審計，尤其是對即將離任、外調(diào)、離職的“一把手”要進行超前的全面審計，對涉及金額大、資金去向不明、其他班子成員不知道的，要一查到底；將審查延伸到黨政“一把手”的家屬、子女和親近人物。其中財政審查應是以后工作的重心，可借鑒國外的稅務監(jiān)管制度：稅務系統(tǒng)可對民眾的銀行資金進行監(jiān)管，異常的資金流動會引起稅務人員的調(diào)查。這本意是為了維護納稅義務，但實際上也在另一個方面行使了監(jiān)督官員的職能。對此，我國亦可使用同樣的方式，將重點監(jiān)管對象定位為“一把手”及其相關(guān)人員，以及與政府有業(yè)務往來的公司和個人。對于這些重點監(jiān)管對象，一旦發(fā)現(xiàn)有不明的大額資金流動，紀檢部門要及時進行深入調(diào)查。

四、結(jié)語

吏治清明是現(xiàn)代化進程中政治建設的必然要求。在這一過程中，單靠監(jiān)察機構(gòu)進行監(jiān)督是有限的，建立多層次、多渠道、網(wǎng)絡式的監(jiān)督機制極為迫切。當前，我國處于現(xiàn)代化上升時期，也是腐敗凸顯時期。正如亨廷頓所說：“在絕大多數(shù)文化中，腐化現(xiàn)象在現(xiàn)代化進程的最激烈階段，會最廣泛地蔓延于整個官場。”[10]農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變帶來社會財富迅速增加的同時，國家法治水平、監(jiān)管水平、人的道德水平還跟不上，必然經(jīng)歷一個漫長、痛苦、反復的從無序到有序的漸進過程。而黨政“一把手”作為政府部門中特殊的角色，對其監(jiān)管也必將具備更高的難度和更復雜的過程。為了解決其在監(jiān)管過程中游離于制度之外的難題，應采用以責任限制權(quán)力的權(quán)力結(jié)構(gòu)規(guī)整，將行政程序引入決策全過程以弱化個人意志對決策科學性的影響，以及多維度的監(jiān)督措施三管齊下的方案，多角度全方位地規(guī)范其權(quán)力行使，讓其回歸制度之內(nèi)，使黨政“一把手”們更科學高效地發(fā)揮自己的才能。此外，比完善制度更重要的是轉(zhuǎn)變當前部分公務員的思想，如前所說，只有有了對制度的認同和敬畏才不會使制度形同虛設。

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【責任編輯：黎 峰】endprint