■ 雷仕鳳 教授（湖北文理學院經(jīng)濟與政法學院 湖北襄陽 441053）

引言

工業(yè)化和城市化是人類文明發(fā)展史上的里程碑。工業(yè)化和城市化是一個國家如何由貧窮落后走向發(fā)達繁榮的必由之路，實現(xiàn)工業(yè)化和城市化是發(fā)展中國家經(jīng)濟社會發(fā)展最重要的任務(wù)。如果說農(nóng)業(yè)文明標志著人類可以通過自身的勞動初步擺脫自然界提供的基本生產(chǎn)資料的制約，那么工業(yè)文明則是標志著人類在農(nóng)業(yè)文明形成的初步繁榮基礎(chǔ)上，極大豐富和滿足自身物質(zhì)需求的又一次革命。城市化則是工業(yè)文明的自然延伸，是工業(yè)時代人類不斷滿足物質(zhì)需求、提高生活質(zhì)量之后進而在非物質(zhì)的精神生活方面進一步拓展需求的結(jié)果，為實現(xiàn)人類全面發(fā)展提供了廣闊空間。工業(yè)化的不斷發(fā)展以及城市化水平的不斷提高意味著社會經(jīng)濟發(fā)展的重心由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，伴隨著勞動力、資金等生產(chǎn)要素向非農(nóng)領(lǐng)域的集中，大量土地由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域也成為不可避免的趨勢，這就造成了“非農(nóng)化”現(xiàn)象，即工業(yè)化和城市化發(fā)展過程中土地資源由農(nóng)用轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用的現(xiàn)象。由此，當今的中國工業(yè)化和城市化面臨著一系列問題：工業(yè)化、城市化是否動搖農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的地位，在低成本發(fā)展工業(yè)化城市化與失地人口的可持續(xù)安置和發(fā)展之間如何進行選擇和平衡，工業(yè)化、城市化如何與農(nóng)地非農(nóng)化結(jié)合。工業(yè)化、城市化協(xié)調(diào)發(fā)展過程中應(yīng)特別處理好諸如平衡好農(nóng)地保護與農(nóng)地非農(nóng)化之間的關(guān)系等幾個方面的重要關(guān)系，以保證工業(yè)化和城市化的順利發(fā)展，使工業(yè)化和城市化帶來的社會福利達到最大化并且為最廣大的社會所分享。本文針對上述問題，對工業(yè)化、城市化與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展開展研究，力求找出問題的答案，為有關(guān)方面決策提供借鑒。

工業(yè)化、城市化、農(nóng)地非農(nóng)化引發(fā)的社會經(jīng)濟問題

（一）工業(yè)化、城市化、農(nóng)地非農(nóng)化與農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位問題

工業(yè)化和城市化的發(fā)展意味著人們已經(jīng)跨越了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時代，農(nóng)地非農(nóng)化也說明一個國家和地區(qū)的生產(chǎn)性資源向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的趨勢，但這并不必然意味著農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟體系中處于可以被忽略不計的地位。無論工業(yè)化和城市化時代物質(zhì)多么豐富、技術(shù)多么先進、生產(chǎn)多么發(fā)達，人們始終未能超越的一個事實就是：糧食是人們的基本需求，農(nóng)業(yè)是滿足這一需求的行業(yè)。對于人口規(guī)模較小、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源稟賦先天不足的國家而言，通過國際農(nóng)產(chǎn)品市場滿足國內(nèi)需求與其說是尊重市場規(guī)律的安排，不如說是一種無奈地選擇。對于人口規(guī)模較大的國家而言，一方面，如果放任農(nóng)地非農(nóng)化的發(fā)展，可能給國民經(jīng)濟帶來風險，農(nóng)產(chǎn)品的周期性和脆弱性可能使得關(guān)系到國計民生的戰(zhàn)略資源無法自給而受制于人，形成國民經(jīng)濟發(fā)展動蕩不安的隱患；另一方面，如果強行抑制農(nóng)地非農(nóng)化，顯然又有違資源配置的基本經(jīng)濟法則，損害經(jīng)濟發(fā)展效率。

（二）與工業(yè)化、城市化相關(guān)聯(lián)的勞動者在農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的生存與發(fā)展問題

工業(yè)化、城市化、農(nóng)地非農(nóng)化改變了土地使用的方式，作為基本生存要素的土地參與價值形成的方式也隨之發(fā)生變化。這樣一來就產(chǎn)生一個問題：如何保證原來以地謀生的人口獲得可持續(xù)的生存和發(fā)展機會？對農(nóng)地非農(nóng)化的受影響人口而言，其出路不外乎二條：一是繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，二是轉(zhuǎn)入非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。對于前者而言，必須回答的問題是，農(nóng)地非農(nóng)化是否使他們完全失去了土地？如果只是部分失去土地，那么剩余的土地能否保證他們獲得可持續(xù)生存和發(fā)展？如果不能保證又怎么辦？如果是失去全部土地，那又通過什么方式使得他們能夠重新獲得土地？對于后者而言，必須解決的問題是，有無足夠的非農(nóng)勞動就業(yè)機會充分吸納這些失去土地的勞動力？過去從事生產(chǎn)經(jīng)營的勞動者是否愿意或是否有能力從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動？不幸的是，現(xiàn)實世界里，我們經(jīng)?？吹絻煞N極端事例：在中國，屢屢出現(xiàn)土地被工業(yè)和城市發(fā)展占用后的農(nóng)民因缺乏基本生產(chǎn)資料而陷入困境的案例，農(nóng)地非農(nóng)化的失地人口成為“種田無地、上班無崗、社保無份”的“三無農(nóng)民”。在拉美一些國家里，大批農(nóng)民涌入城市，但城市非農(nóng)領(lǐng)域吸納能力有限，形成了就業(yè)不足、貧富懸殊、治安混亂、環(huán)境惡劣的貧民窟，被人們稱之為城市化的“拉美陷阱”。

（三）與工業(yè)化、城市化相關(guān)聯(lián)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用各環(huán)節(jié)利益格局調(diào)整問題

農(nóng)地的非農(nóng)化，牽涉到各種不同的利益主體。在中國的國家基本制度決定的農(nóng)地屬于國家或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的格局下，農(nóng)地的轉(zhuǎn)用可能涉及的利益相關(guān)主體包括：農(nóng)地實際所有者、土地承包者、集體經(jīng)濟組織中的其他成員、集體經(jīng)濟組織、地方政府、中央政府、農(nóng)地轉(zhuǎn)用后用地單位等。在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中，這些利益相關(guān)主體的利益如何調(diào)適？農(nóng)地非農(nóng)化帶來的土地增值如何分割？這些問題必須得到妥善處理，否則將增加社會發(fā)展的成本或者形成社會不穩(wěn)定的隱患。要在農(nóng)地非農(nóng)化過程中照顧到各利益相關(guān)主體的利益，取得利益均衡，必須制定出完善的法規(guī)制度，探索出具有可操作性的政策措施。

中國工業(yè)化和城市化協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的難題

當今的中國工業(yè)化和城市化還面臨著一系列問題，這些問題不僅關(guān)系到我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能否保持平穩(wěn)發(fā)展并為工業(yè)化、城市化提供有力的支撐，也關(guān)系到我國的工業(yè)化、城市化是否以一種健康的可持續(xù)的方式得到發(fā)展。目前中國工業(yè)化、城市化協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的主要難題表現(xiàn)在三個方面：

工業(yè)化、城市化是否動搖農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的地位。具體而言，伴隨農(nóng)地非農(nóng)化的大趨勢，中國能否守住18億畝耕地面積的紅線，最終確保國家糧食供給安全。2007年以來，國內(nèi)和國際市場上糧食價格的迅速上漲，推動了新的一輪物價普遍上漲，進而影響到整個國家宏觀經(jīng)濟政策的走向。這再一次提醒我們，作為糧食基本需要立足于國內(nèi)供給的人口大國，工業(yè)化、城市化過程中的耕地保護和糧食安全不能忽視，否則造成的波動和起伏將使我們付出沉重的代價。

在低成本發(fā)展工業(yè)化、城市化與失地人口的可持續(xù)安置和發(fā)展之間如何進行選擇和平衡。一方面，有學者和官員津津樂道于改革開放30多年以來中國的發(fā)展速度，特別是對照印度等國家由于工業(yè)建設(shè)和城市發(fā)展用地異常艱難而使得有些重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)舉步維艱的事例，對中國式的舉國體制下的低成本土地征收和快速建設(shè)模式贊賞有加；另一方面，每年數(shù)百萬計的部分或者完全失去土地的農(nóng)村人口如何得到可持續(xù)的安置和發(fā)展，目前還沒有探索出一條具有普遍性的模式和辦法。

工業(yè)化、城市化如何與農(nóng)地非農(nóng)化結(jié)合。既實現(xiàn)工業(yè)化城市化的可持續(xù)發(fā)展，又能保持農(nóng)村社會穩(wěn)定，并借此推動農(nóng)村經(jīng)濟、社會乃至增長制度的變革，使之成為解決三農(nóng)問題的突破口和著力點，這其實是第二個問題的進一步延伸和發(fā)展。工業(yè)化也好，城市化也好，失地人口的安置和發(fā)展也好，在農(nóng)地非農(nóng)化過程中其實是一個利益格局的調(diào)整。中國的發(fā)展，需要一個穩(wěn)定的環(huán)境，而維護七億多農(nóng)村人口的基本權(quán)益，是保證農(nóng)村社會穩(wěn)定的前提。工業(yè)化、城市化必須在維護農(nóng)民基本權(quán)益的前提下進行，同時，中國的進一步發(fā)展最基本的推動力應(yīng)該是挖掘內(nèi)部需求，而這個內(nèi)部需求的最大潛在力量來自于農(nóng)村人口。要把這個潛在力量變?yōu)楝F(xiàn)實，離不開農(nóng)村基本經(jīng)濟制度尤其是土地制度的改革和完善。工業(yè)化、城市化恰好為改革農(nóng)村基本制度提供了一個外在動力，這是一個難得的契機。如何把握這個機會，既取決于農(nóng)村基本經(jīng)濟制度改革的總體走向，也與工業(yè)化、城市化過程中具體政策的創(chuàng)新有關(guān)。

工業(yè)化、城市化協(xié)調(diào)發(fā)展過程中特別注意的重要關(guān)系

農(nóng)地非農(nóng)化因工業(yè)化和城市化的發(fā)展而引起，由于以農(nóng)地為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展生活中具有特殊的基礎(chǔ)地位，即使在工業(yè)高度發(fā)達、城市水平相當高的社會里，農(nóng)地非農(nóng)化也會通過對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響以及其它機制傳遞對工業(yè)化和城市化的反作用。因此，農(nóng)地非農(nóng)化必須與工業(yè)化和城市化之間保持一種協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，才能保證工業(yè)化和城市化的順利發(fā)展，工業(yè)化和城市化帶來的社會福利才能達到最大化并且為最廣大的社會所分享。

第一，正確認識工業(yè)化、城市化與農(nóng)地非農(nóng)化的關(guān)系，平衡好農(nóng)地保護與農(nóng)地非農(nóng)化之間的關(guān)系，探索并建立適合我國國情的工業(yè)化、城市化道路。首先要正確認識工業(yè)化、城市化與農(nóng)地非農(nóng)化的關(guān)系。工業(yè)化是一個國家或地區(qū)走向現(xiàn)代化的必然趨勢，城市化是工業(yè)化引致和人口發(fā)展規(guī)律的必然。工業(yè)化、城市化的發(fā)展需要一定農(nóng)地的非農(nóng)化。我們不能盲目重視農(nóng)地保護而絕對地限制農(nóng)地非農(nóng)化，沒有一定數(shù)量的農(nóng)地非農(nóng)化，工業(yè)化和城市化就無法完成。因此要擺脫單方面高度地、過于嚴格地限制農(nóng)地非農(nóng)化。從日本、韓國以及中國臺灣地區(qū)的整個工業(yè)化、城市化過程中利用土地政策的演變歷程來看，不同的社會發(fā)展階段，國家所面臨的土地政策是不同的，采取的政策舉措也是在基本法律法規(guī)框架下隨機應(yīng)變的。在當前重工業(yè)化快速發(fā)展和“城市化后發(fā)追趕工業(yè)化”的階段，必須對土地進行合理而又詳細的規(guī)劃，劃定工業(yè)化和城市化的合理用地，但同時也嚴格保護農(nóng)業(yè)基本區(qū)域不受工業(yè)化和城市化發(fā)展的破壞。另一方面，農(nóng)地非農(nóng)化必須是適度的、可持續(xù)的非農(nóng)化，不能是盲目的、過度的、粗放式的農(nóng)地非農(nóng)化。目前，現(xiàn)實中存在農(nóng)地非農(nóng)化過度、農(nóng)地利用粗放、存量建設(shè)用地未盤活等種種問題，經(jīng)濟利益總是誘使和驅(qū)動開發(fā)商甚至聯(lián)合地方政府通過各種手段游走于政策灰色地帶，千方百計鉆政策空檔，導致“占補總量平衡、質(zhì)量失衡”、“先開發(fā)、后退耕”、“以租代征”、“未批先占”、“東占西補”等種種政策異化的產(chǎn)物。適度規(guī)模和控制農(nóng)地非農(nóng)化在當前顯得較為迫切，但農(nóng)地非農(nóng)化靠行政上的命令和強調(diào)難以起效，更無法長效。日本、韓國、中國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗表明，工業(yè)化、城市化與農(nóng)地非農(nóng)化的協(xié)調(diào)，不能只靠行政的、短期的、原則性的政策規(guī)定，而是要建立結(jié)構(gòu)性的、長期的、可操作的、法規(guī)化的機制以及細化的可操作措施。應(yīng)適當借鑒日本、韓國、中國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，因地制宜地探索出適合我國實際的農(nóng)地非農(nóng)化機制，包括市場機制、行政機制、法律機制、公眾參與監(jiān)督機制等，才是解決問題的根本所在。

第二，走以“城市圈”為載體的集中型城市化道路，加快重工業(yè)升級轉(zhuǎn)型，探索農(nóng)地非農(nóng)化的“內(nèi)涵式”、“集約式”的利用方式和路逕。中國正處于城市化快速發(fā)展時期，必須對城市化發(fā)展進行一次全面的評估和規(guī)劃。城市化路在何方？能否任由中小城鎮(zhèn)盲目膨脹、星火燎原？中小城鎮(zhèn)遍地開花的城市化發(fā)展路線可否持續(xù)？盡管從戶籍制度改革以及農(nóng)民工流動等角度來看，中小城市化發(fā)展路線似乎是一條代價小、發(fā)展快的城市化路線，但從土地集約利用和農(nóng)地保護與農(nóng)地非農(nóng)化平衡的角度而言，這種城市化路線未必最佳。日本、中國臺灣地區(qū)、韓國在城市化高速發(fā)展過程中沒有導致農(nóng)地非農(nóng)化的重要原因之一就是他們都選擇了集中型城市化道路。我國是一個人口大國，絕大部分人口集中于幾個大都市的集中化城市道路不可行，但可以適當借鑒韓國、日本以及中國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，挖掘自身特點及優(yōu)勢，也是可行之策。單純的大城市化路線和盲目的中小城市化路線都在解決某幾個方面問題的同時不可避免地導致了另外一些問題的產(chǎn)生，而圍繞“長三角”、“珠三角”、“環(huán)勃?！?、“成渝城市圈”、“武漢城市圈”、“長株潭”等十五大城市圈為載體的集群式城市化發(fā)展道路則可取長補短。

盡管日本在工業(yè)化中期也采取了農(nóng)村工業(yè)化路線，但我們應(yīng)避免再走“家家點火、戶戶冒煙”的工業(yè)鄉(xiāng)村化道路，而是應(yīng)加快工業(yè)結(jié)構(gòu)升級改造和集聚式發(fā)展。在城、鎮(zhèn)、村地理布局上，結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展及時合理調(diào)整村鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)，突出中心鎮(zhèn)、中心村，避免零散布局。降低因村落分散帶來的自來水、電力、道路等對農(nóng)地占用的需要。處于工業(yè)化、城市化“雙中期”的中國，必須未雨綢繆，合理限制“開發(fā)區(qū)熱”、“大學城熱”、“高爾夫球場熱”、“新區(qū)熱”、“別墅熱”等大量占用耕地的粗放式開發(fā)活動以及可能引起的房地產(chǎn)投機活動。

第三，理順農(nóng)地非農(nóng)化過程中的利益鏈條與利益分配關(guān)系，打破地方政府“以地取財”的土地神話，保障農(nóng)民在農(nóng)地非農(nóng)化過程中的地位和利益。中國耕地保護一直以來貫穿的是一種行政強制型的約束，這種行政約束一直在與農(nóng)地非農(nóng)化進行利益博奕，沒有從真正意義上對農(nóng)地農(nóng)用進行保護和鼓勵。農(nóng)地非農(nóng)化過程中的收益主要被地方政府和地產(chǎn)商、房產(chǎn)商所瓜分，形成地方政府和房地產(chǎn)商合謀瓜分土地增值收益而讓國家承擔喪失耕地和農(nóng)民承擔生活風險的不平衡利益分配格局。一直以來都沒有實質(zhì)性突破的一個問題是，地方政府作為農(nóng)地保護實施主體與農(nóng)地非農(nóng)化受益者的身份，在任期內(nèi)地區(qū)之間GDP指標競賽以及財政擴張驅(qū)動的目標導向下，往往傾向于農(nóng)地非農(nóng)化。因此，改變農(nóng)地非農(nóng)化首先要剪斷地方政府在土地征收過程中的利益鏈條。具體而言，借鑒日本土地增值收益歸全民共有的做法，嚴格限制地方政府在土地出讓過程中獲得收益，廢除土地出讓金，通過土地出讓稅和耕地占用稅，由中央統(tǒng)籌土地出讓過程中的級差地租。同時，合法化農(nóng)民在農(nóng)地非農(nóng)化過程中的平等地位在現(xiàn)階段極為重要。中國各地一度出現(xiàn)“拋荒”、“廢耕”等現(xiàn)象，農(nóng)地的收益讓農(nóng)民無利可圖，他們寧愿選擇放棄。在農(nóng)地非農(nóng)化收益大大高于耕種收益的情況下，農(nóng)民一時也可能被農(nóng)地征用所誘惑，尤其在農(nóng)民生計有所保障的情況下，農(nóng)民的這種動力還比較大。應(yīng)當對農(nóng)地非農(nóng)化后所產(chǎn)生的收益，以直補方式獎勵“農(nóng)地農(nóng)用”和改善農(nóng)地質(zhì)量，在“農(nóng)地非農(nóng)所有”的情況下，讓“農(nóng)地農(nóng)用”得以與“農(nóng)地非農(nóng)化”相制衡。

第四，吸取日本、中國臺灣地區(qū)土地過度投機導致地價大幅上漲的教訓，有效應(yīng)對土地在非農(nóng)化過程中的投機炒作。日本、中國臺灣地區(qū)在20世紀80年代到90年代都出現(xiàn)了地價高漲、房地產(chǎn)泡沫的現(xiàn)象。農(nóng)地保護不是要嚴格限制農(nóng)地非農(nóng)化，而是要再保證工業(yè)化、城市化對農(nóng)地的合理需求之上保障農(nóng)地盡可能農(nóng)用。從農(nóng)地非農(nóng)化的動力來看，要抑制農(nóng)地過度非農(nóng)化的傾向，最為有效的手段就是要縮小農(nóng)地在農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)利用間的利益差距，也就是縮小“農(nóng)地農(nóng)用貨幣價值”與“農(nóng)地非農(nóng)用貨幣價值”之間的剪刀差。在這方面，中國臺灣地區(qū)通過“平均地權(quán)”和“耕者有其田”政策，有效抑制了土地投機。具體而言，抑制土地投機可從五個方面著手，一是嚴格制定規(guī)劃，使農(nóng)地用途服從國土規(guī)劃、城市規(guī)劃和農(nóng)地規(guī)劃；二是從法律上嚴禁土地投機，從取得土地使用權(quán)開始，在一定期限內(nèi)沒有進行開發(fā)即視為投機。并且嚴格規(guī)定農(nóng)地使用權(quán)購買者和農(nóng)地開發(fā)者必須保持一致；三是農(nóng)地非農(nóng)化必須服從公共利益，由國家確定明確的公共利益范圍和細項，避免公共利益的模糊化；四是農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的增值收益必須上交國家，不再由地方政府占有，避免地方政府在土地財政面前的利益沖動；五是對農(nóng)地過度投機區(qū)域進行動態(tài)監(jiān)測和全面管制。

第五，加強土地規(guī)劃，細化農(nóng)地分類，深入立法研究，制定長遠的土地規(guī)劃和可操作政策舉措以及合理合規(guī)的法律保護。從日本農(nóng)地非農(nóng)化的經(jīng)驗來看，僅僅靠高度的管制很難確保農(nóng)地的高效利用，建立一套相互協(xié)調(diào)和嚴密的農(nóng)地非農(nóng)化機制、制度以及規(guī)劃，從以人管地走向以法治地，并且嚴格施法。其一，盡快出臺土地征收專項法律法規(guī)。日本、韓國都對土地征收單獨立法，如日本的《土地征收法》、韓國的《土地征收法》等，這些法嚴格限制了土地征用的范圍必須在公共利益的范圍內(nèi)，并且在法律中對征地程序、補償標準等都作了明確規(guī)定。我國由于缺乏土地征用專項法，導致地方濫用征地權(quán)力，甚至隨意出臺行政規(guī)范文件，以極低的強制性價格征收農(nóng)地用于非農(nóng)建設(shè)，甚至是非公益建設(shè)。人地關(guān)系的緊張、農(nóng)民財產(chǎn)意識的增強以及帶有強烈計劃色彩的土地征收制度之間的矛盾日益激化，農(nóng)地非農(nóng)化誘發(fā)的問題已經(jīng)上升到關(guān)系社會穩(wěn)定與和諧的重大問題。土地征用法應(yīng)包括以下幾個方面的內(nèi)容：對公共利益目的進行專項公示，并建立獨立的監(jiān)督機構(gòu)，對是否違反公共利益進行獨立審查；集中農(nóng)地征收權(quán)力，必須經(jīng)省政府審核同意；建立獨立的第三方結(jié)構(gòu)，負責受理和裁決征地雙方的爭議與糾紛，以保證土地征收的合法性和公平性；建立嚴格的、透明的農(nóng)地征收程序；建立失地農(nóng)民的生活保障制度。其二，制定有關(guān)農(nóng)村宅基地的專項法。當前，村鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)構(gòu)松散、布局混亂，大量農(nóng)地被擠占，農(nóng)村的農(nóng)地非農(nóng)化已經(jīng)成為一個日顯凸出的社會問題。應(yīng)當借鑒日本、韓國的經(jīng)驗，制定有關(guān)農(nóng)村宅基地的法律，對宅基地占有原則、建設(shè)標準等進行嚴格管理，對集中建設(shè)、規(guī)范建設(shè)進行鼓勵，盡快整理農(nóng)村宅基地擠占耕地的現(xiàn)象。其三，制定城市開發(fā)立法。加強城市開發(fā)規(guī)劃，對城市化過程中的農(nóng)地占用進行規(guī)范。最后，對所有法律法規(guī)進行全面清理，避免法律法規(guī)的相互沖突以及部門之間的相互越權(quán)與推諉。

結(jié)論

中國的工業(yè)化城市化正處于快速發(fā)展時期。按照學術(shù)界的主流意見，中國目前處于工業(yè)化的中期階段，而城市化正處于快速發(fā)展階段，20世紀90年代中期以來城市化水平每年提高一個百分點左右，未來的20—30年時間里將仍然保持較快發(fā)展態(tài)勢，農(nóng)地非農(nóng)化在此期間也將保持相當?shù)囊?guī)模。按照《中華人民共和國土地管理法》以及相關(guān)法規(guī)，中國的農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度包括農(nóng)地轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地兩個途徑，這種制度安排使得國家可以通過控制農(nóng)地非農(nóng)化的規(guī)模和節(jié)奏來控制宏觀經(jīng)濟，這就是中國特有的與“銀根”相齊名的“地根”之說。參考借鑒國外工業(yè)化、城市化進程中農(nóng)地非農(nóng)化的經(jīng)驗和教訓，探討中國工業(yè)化和城市化過程的相關(guān)問題，無疑是有重要意義的。

1.中華人民共和國憲法，1982年憲法，1988、1993、1999、2004年修正案。

2.中華人民共和國農(nóng)村土地承包法

3.中華人民共和國土地管理法

4.蔡繼明.中國征地補償制度改革的三重效應(yīng)[J].經(jīng)濟學動態(tài)，2006（8）

5.簡新華.日本工業(yè)化城市化進程中的“農(nóng)地非農(nóng)化”[J].中國人口資源與環(huán)境，2006（6）

6.鐘水映.基于糧食安全的我國耕地保護對策研究[J].中國軟科學，2009（9）